中国农村宅基地政策变迁及其机理分析

第2节　改革开放以来中国农村宅基地政策变迁

一、1978—1985年:采用行政手段规范和管理土地阶段

(一)政策出台背景

1978年前的29年,中国的土地管理实行的是城市和农村分别管理的模式。1978年党的十一届三中全会后,实行家庭承包经营责任制为核心的农村经济体制改革,并没有马上改变宅基地在集体与农民之间的权属分配格局。在20世纪80年代之前,农村宅基地问题并不太突出。一是由于农民收入较少,家庭年收入除基本生活支出外,能用于建房造屋的剩余资金并不多,翻建老屋成为主流,老房不够用时才建新屋。那时不仅住宅的建设标准低,而且数量有限。二是在20世纪80年代之前,耕地属社队集体经营,农民个人家庭建房占用耕地必须首先经集体同意,这实际上形成了一种约束机制,除有权者或者是在当地有势力家族者外,一般利用耕地建屋难以通过,多数是利用村里老宅基地或空闲用地建房。三是20世纪80年代之前国家关于农民住宅用地的政策法规并不太明确,主要是由集体和政府的行政手段执行。

从20世纪80年代开始,随着农村经济形势的好转,农村建房出现了建国以来少有的兴旺景象,农村建房用地的需求也大幅增加,标准也越来越高,单个家庭建房占用面积越来越大,这是农村经济发展、农民富裕起来的一个必然趋势,是一件好事。但是,有不少地方对农村建房缺乏全面的规划和必要的管理,农村建房和兴办社队企业乱占滥用耕地的现象相当严重。这一时期由于农村改革,土地所有权虽仍归集体所有,但土地的使用权归农户,集体对农民家庭土地管理实际约束力在弱化,乡村建设用地一度失控;加之人地矛盾日益突出,国家为了加强对土地的管理,逐渐出台了一系列规范宅基地建设的政策法规。

(二)政策变迁路径

1.农民住宅用地的政策主要由集体和政府的行政手段执行(1978—1982年)

1981年出台的《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定:(1)农村建房用地,必须统一规划,合理布局,节约用地;(2)重申农村社队的土地都归集体所有;(3)分配给社员的宅基地、自留地(自留山)和承包地,社员只有使用权,既不准出租、买卖和擅自转让,也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等。1982年2月13日,国务院颁布了《村镇建房用地管理条例》,规定:在村镇内,个人建房和社队企业、事业单位建设用地,都应按照本条例的规定,办理申请、审查、批准的手续。出卖、出租房屋的,不得再申请宅基地。社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地,由生产队收回,统一安排使用。1982年5月4日,全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈国家建设征用土地条例〉的决议》,规定:征用宅基地的,不付给安置补助费。1982年10月29日,《中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央书记处农村政策研究室、城乡建设环境保护部的〈关于切实解决滥占耕地建房问题的报告〉的通知》指出:要妥善地处理好生产和生活的关系,立即组织强大力量对滥占耕地建房问题认真地进行一次检查,对于一切违犯《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》侵占耕地的行为,必须强行制止。1982年12月4日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》(第四部宪法)明确指出农村宅基地属于集体所有。

2.开始设立宅基地申请程序及面积限制政策(1983—1985年)

1983年6月4日,国务院批准、城乡建设环境保护部发布的《城镇个人建造住宅管理办法》规定:凡在城镇有正式户口、住房确有困难的居民或职工,都可以申请建造住宅;但夫妇一方户口在农村的,一般不得申请在城镇建造住宅。

1985年10月29日,城乡建设环境保护部发布的《村镇建设管理暂行规定》规定:(1)村镇居民使用宅基地和建设单位使用规划区范围内的土地,应遵照国家《村镇建房用地管理条例》、《城市规划条例》的有关规定,严格审批制度。(2)村镇居民使用宅基地和建设单位使用规划区范围内的土地,必须经建设主管部门核定建设项目的建址和用地范围,并办理用地手续。(3)严禁任何部门、单位和个人在村镇规划区范围内擅自占地建设,或直接购买、租赁和变相购买、租赁集体土地用于建设,或将自留地用于建设。(4)村镇居民新建、改建、扩建住宅,必须履行申请审批手续,由本人向所在村(居)民委员会提出申请,报镇(乡)人民政府审批,建设主管部门核发准建证件,领证后方可进行建设。

这一阶段的政策演变路径如表4—5所示。

表4—5　1981—1985年关于农村宅基地的政策

(三)政策评价

1978—1985年属于农村经济体制改革初期。这一时期管理模式仍未改变,实行的仍是城乡土地分割、用地部门分散的多头管理体制。据统计,涉及土地管理的部门有建设部门、农业部门、民政部门、房屋管理部门等。

1978—1985年,这一时期出现了“准专门立法”,但比较分散,涉及的内容主要有农村宅基地属于农民集体所有,社员对宅基地只有使用权,没有所有权;严禁买卖、出租和违法转让建房用地。社员出卖、出租房屋的,不得再申请宅基地。农村建房用地,必须统一规划,合理布局,节约用地;城镇个人建造住宅的建筑面积,由各省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况确定。村镇居民新建、改建、扩建住宅,必须履行申请审批手续;宅基地受法律保护。其主要点是农村建设用地要经批准,改变了乡村建设中自批自用土地,随意扩大宅基地以及买卖、租赁土地等不良倾向。

二、1986—1996年:城乡土地统管阶段

(一)政策出台背景

随着家庭联产承包责任制的推行,农民收入增加,农村建房用地的需求也大幅增加。集体建设用地行政配置、无偿使用的制度助长了农村建设用地规模失控和乱占滥用耕地。针对这些问题,国务院等相关部门发布相关文件,加大了管理的力度。但多年来的实践证明,城乡土地分割、分散管理的体制极不适应中国耕地资源不足的基本国情。1985—1988年的四年间,全国农村建房占用耕地415万亩,占同期全国各项建设占用耕地数量的1/3。部分地区,农民更新住房的年限越来越短,面积越来越大,标准越来越高。少数干部以权谋私,违法占地建私房,群众意见很大,不少地方经常发生宅基地纠纷。1986年3月,党中央、国务院做出了建立城乡地政统一管理新体制的重大决定。到1996年底,中国已初步形成了中央、省、地(市)、县(市)、乡(镇)五级管理体系。

(二)政策变迁路径

1.规定一户只能拥有一处住宅,约束新建、扩建住宅行为(1986—1989年)

1986年,《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》规定:凡非农业建设用地,必须按规定办理审批手续,不准化整为零,弄虚作假,不准越权审批。凡国家建设用地,乡镇企业建设用地,农民盖房占用耕地、园地,必须按规定报县审批,坚决纠正乡镇建设中自批自用,随意扩大宅基地以及买卖、租赁土地乱批乱用行为。

1986年6月25日出台的《中华人民共和国土地管理法》规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地,不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准。其具体内容为:(1)任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。(2)农村和城市郊区的土地,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于集体所有。(3)农村居民建住宅,应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的,经乡级人民政府审核后,报县级人民政府批准;使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地,不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准。(4)城镇非农业户口居民建住宅,需要使用集体所有土地的,必须经县级人民政府批准,其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。(5)农村居民住宅建设,应当按照乡(镇)村建设规划进行。(6)农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,责令退还非法占用的土地,限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。(7)城镇非农业户口居民未经批准或者采用欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,责令退还非法占用的土地,限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。

2.开始农村宅基地有偿使用试点,强化自我约束机制(1990—1996年)

从1988年起,山东省德州地区等全国200多个县的部分乡村试行宅基地有偿使用。国家曾一度对这一做法加以提倡,1990年1月3日,《国务院批转国家土地管理局〈关于加强农村宅基地管理工作的请示〉的通知》提出:“严格宅基用地审批手续,实行公开办事制度,进行农村宅基地有偿使用试点,强化自我约束机制。”(www.chuimin.cn)

1991年1月1日施行的《土地管理法实施条例》规定:农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级人民政府登记造册,核发集体土地使用权证书,确认建设用地使用权。县级和乡(镇)土地利用总体规划应当根据需要,划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等;其中,乡(镇)土地利用总体规划还应当根据土地使用条件,确定每一块土地的用途。

这一阶段的政策演变路径如表4—6所示。

表4—6　1986—1991年关于农村宅基地的主要政策

(三)政策效果评价

改革开放政策的实施,促进了农村和城市经济的发展,产生了乱占耕地和圈地行为,在农村表现为农民在收入增加、生活水平提高之后,出现了兴建住房热,造成宅基用地不断扩大,使大量的耕地被占。在以上背景下,中国陆续出台了一些规范农村宅基地的政策法规;同时,积极推行土地有偿使用制度和基本农田保护政策,并陆续出台了一些规范农村宅基地的政策法规。

这一阶段政策涉及的内容主要是:农村宅基地属于农民集体所有;农民对宅基地只有使用权,没有所有权;严禁买卖、出租和违法转让建房用地;出卖、出租房屋的,不得再申请宅基地;农村建房用地,必须统一规划,合理布局,节约用地;城镇个人建造住宅的建筑面积,由各省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况确定;村镇居民新建、改建、扩建住宅,必须履行申请审批手续;宅基地受法律保护。

总之,这一时期农民住宅地审批要严于农村公共设施建设用地。按规定,县、乡政府尤其是县一级政府对土地审批具有相当权限,但恰恰这一级往往对占用土地甚至耕地管理不严。同时国家在20世纪90年代初试图通过对农民住宅地使用收费办法,以抑制过多土地的占用,事实证明这并不是个有效措施,也无法达到预期目的。因为如果收费过高,农民负担不起,而收费过低,又根本不起作用。一户住宅地年收费几十元,对于一些收入较低的农户来说是个负担,而对于收入多的农户根本算不了什么,有能力多占用土地建房的又恰恰是这些人。而且,农村土地属集体所有,土地使用费收入应归集体所有,国家收取也是缺乏根据的。农村土地使用中收费,从规定上看标准不算高,但“搭便车”收费现象比较严重,有的地方利用农民取得住宅地不容易及其迫切心理,在办理手续时乘机把一些非住宅建设用地中的费用,如教育附加费、水利交通基金等一并附加到农民身上,农民反映强烈。所以,后来在清理农民负担中,这项收费被取消。

三、1997年至今:城乡土地管理体制转轨阶段

(一)政策出台背景

随着改革的进一步发展,中国的土地管理政策法律已难以满足加强土地管理、切实保护耕地的需要。在这种情况下,既要改革“条块结合体制”,又要改变滞后于实践的土地管理政策法律。

(二)政策变迁路径

1.规范农村宅基地标准,禁止农村住宅向城市居民出售(1997—2006年)

1997年5月18日,《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》指出:农村居民的住宅建设要符合村镇建设规划。有条件的地方,提倡相对集中建设公寓式楼房。农村居民建住宅要严格按照所在的省、自治区、直辖市规定的标准,依法取得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地,多出的宅基地,要依法收归集体所有。中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于1998年8月29日修订通过《中华人民共和国土地管理法》,该法再次强调:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。

1999年5月6日,《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》指出:(1)城市、村庄、集镇建设一律不得突破土地利用总体规划确定的用地规模,城市新增建设用地和原有建设用地要统一实行总量控制,不得超计划供地;各项建设可利用闲置土地的,必须使用闲置土地,不得批准新占农用地,闲置土地未被充分利用的地区,应核减其下一年度农用地转用指标。(2)农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。(3)农村居民点要严格控制规模和范围,新建房屋要按照规划审批用地,逐步向中心村和小城镇集中。(4)中心村和小城镇建设要合理布局,统一规划,不得随意征占农用地。小城镇建设要明确供地方式和土地产权关系,防止发生土地权属纠纷。

2004年8月28日,新修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。2004年10月21日,《国务院关于深化改革严格土地管理工作的决定》提出,要改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。2004年11月2日,《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》提出:进一步加强农村宅基地管理,正确引导农村村民住宅建设合理、节约使用土地,切实保护耕地。一要严格实施规划,从严控制村镇建设用地规模;二要改革和完善宅基地审批制度,规范审批程序;三要积极推进农村建设用地整理;四要促进土地集约利用,加强法制宣传教育,严格执法。

2.确认宅基地使用权的物权性质,严禁城市居民购买小产权房(2007年至今)

2007年3月16日出台的《物权法》第152条规定:宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。第154条规定:宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。《物权法》确认了宅基地使用权的物权性质,规定:征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。但宅基地等集体所有的土地使用权,不得抵押。2008年1月30日,《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出:城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点,必须严格控制在国家批准的范围之内,依法规范农民宅基地整理工作。

这一阶段的政策演变路径如表4—7所示。

表4—7　1997年至今关于农村宅基地的主要政策

(三)政策效果评价

中国陆续出台了一些规范农村宅基地的政策法规,这对遏制宅基地的不断扩大起到了一定的作用,但也形成了目前中国农村宅基地的独特性。一是使用主体特定,即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出,特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。二是一户一宅。根据中国《土地管理法》第62条第1款的规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。三是不可流转。即特定村民申请取得宅基地后只可自己建房,不可将其出卖、转让,也不可以抵押。(郑志东,2007)

农村宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要财产,它关系着农民一生的切身利益。但是,受现有法律法规的约束,中国农村宅基地使用权交易市场尚未形成,农民的宅基地尚无法进行合法流转。这种状况已不适应当前经济和社会的发展要求,因为随着农村劳动力向城镇转移步伐加快,举家进城居住、务工或经商的农民日益增多,农村集体土地上农民出卖宅基地或住宅的情况也越来越多。由于这些宅基地或住宅没有经过法律确权,买卖时无法办理过户手续,造成这些农村宅基地交易存在风险,无序交易导致无法保障农民的权益。此外,在中国现行的土地所有权制度下,城乡土地利用及其管理具有二元性,农村土地的粗放利用也非常严重,实际上中国农村居民点用地并没有随着农村人口的减少而下降。有数据显示,2004年底中国村庄建设用地2.48亿亩,占全国建设用地总量的比例高达52.4%。(李景国,2007)