2004年至今：中国农村改革的宏观调控与产业化推进

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【摘要】：第4节2004年至今:加强粮食宏观调控、推进粮食产业化经营一、政策出台背景随着工业发展和城镇化率的提高,中国的粮食播种面积也在不断缩减,已从1978年的18亿亩下降到2003年的15亿亩以下,而且这种减少的趋势还在不断继续,再加上政策的失误,1999—2003年间中国经历了粮食的大减产,年均减产约340亿公斤,产不抵销的缺口年均约690亿公斤,使得中国粮食库存接近安全的临界水平。

第4节　2004年至今:加强粮食宏观调控、推进粮食产业化经营

一、政策出台背景

随着工业发展和城镇化率的提高,中国的粮食播种面积也在不断缩减,已从1978年的18亿亩下降到2003年的15亿亩以下,而且这种减少的趋势还在不断继续,再加上政策的失误,1999—2003年间中国经历了粮食的大减产,年均减产约340亿公斤,产不抵销的缺口年均约690亿公斤,使得中国粮食库存接近安全的临界水平。同时,种粮比价利益不断下降,农民增收问题比较突出,2002年城乡居民收入比达到3.11∶1,而这一指标在1983年为1.82∶1。城乡居民收入差距拉大导致越来越多的农民外出务工,进而造成耕地抛荒或者家中只留下妇女老幼种地,使得粮食增产更加困难,粮食安全受到挑战。此外,随着中国加入WTO,国内外环境发生了变化,按照世贸组织的规则,中国的粮食市场需要更加开放,对粮食的保护政策也应该改变。很显然,以干预流通为主的保护价政策与WTO规则不符,今后要更多地利用“绿箱政策”和其他优惠政策。

2004年9月,胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确提出了“两个趋向”的重要论断,这是党对工农关系和城乡关系在新的历史阶段的准确把握,也为“三农”政策调整指明了方向,应该说中国进入了重视“三农”和回归“三农”的阶段,国家对农业增效、农民增收和农村发展的高度重视形成了这一阶段的显著背景。

二、相关政策及其主要内容

(一)粮食流通体制市场化改革的完成

粮食流通体制的全面市场化就是要做到完全放开粮食市场、价格和购销。为充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用,实现购销市场化和市场主体多元化,2004年一号文件规定,从当年开始,国家将全面放开粮食收购和销售市场,实行购销多渠道经营;加快国有粮食购销企业改革步伐,转变企业经营机制;完善粮食现货和期货市场,加强粮食市场管理和宏观调控。同年发布的《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》确定了这次粮改的基本思路:放开购销市场,直接补贴粮农,转换企业机制,维护市场秩序,加强宏观调控。此次粮改政策的颁布和实施标志着中国粮食流通体制市场化的完成。

(二)粮食保护价制度向最低收购价制度转变

2004年国务院在《充分调动农民积极性、增加粮食生产》中再次提出对重要粮食品种实行最低价收购政策,在放开收购价格和收购随行就市的前提下,若市价低于最低价格,则按最低价格收购,借以在粮食供求关系发生变化时,可以保障市场稳定和农民的利益,这标志着中国粮食保护价制度开始向最低收购价制度转变。同年9月,国家对部分粮食最低收购价格做了明确指示,规定早籼稻的最低收购价格是每公斤1.4元。2006年、2007年和2008年国家分别又对中晚稻、早籼稻和小麦等粮食品种实行最低收购价格政策。该政策一方面加强了价格导向作用,合理引导粮食种植结构的调整,另一方面又促进了粮食生产发展,保护了农民的种粮积极性。

(三)粮食产业化经营的推进

随着粮食生产的发展,粮食加工、转化能力也不断提高,但粮食科技开发和应用水平还比较低,粮食稳定增长的长效机制尚未形成。在这样的背景下,2006年国家决定通过推动粮食产业化经营来促进新农村建设。《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划(2006—2010年)》和《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》共同提出:重点培育竞争力、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地,通过标准化生产基地和订单农业等多种形式完善企业与农民的利益联结机制,进而推动企业发展粮食精深加工,延长产业链,增加产品附加值。

(四)全面实现由间接补贴向直接补贴转变

长期以来,中国对粮食生产者的补贴都是在流通环节上,直到2001年国家进行直补试点才有所转变。2003年,粮食直接补贴范围逐步扩大,有16个省级单位实施该政策。2004年中央一号文件对直接补贴有详细说明:国家从粮食风险基金中拿出部分资金,用于主产区种粮农民的直接补贴,其他地区也要对种粮农民实行直接补贴;另外,还对农机具补贴和良种补贴做了规定,也即“三补贴”政策。从2004年至2006年,中央财政从粮食风险基金里抽取用于粮食直补的资金达390亿元,再加上2006年新增的农资综合直接补贴资金125亿元,对种粮农民共实现补贴515亿元。⁽¹⁴⁾2004年《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》再次推进粮食直补政策实施,即自2004年起,全面实行对种粮农民的直接补贴。2006年中央一号文件指出,继续坚持对农民实行“三减免、三补贴”和退耕还林补贴等政策,粮食主产区的种粮直接补贴的资金规模要提高到粮食风险基金的50%以上。2007年中央一号文件再次提出进一步健全农业支持补贴制度,加大良种补贴和农机具购置以及农业生产资料综合补贴力度。直接补贴使农民从中得到了真正的实惠,激发了其种粮的积极性。

(五)面对新形势,国家积极进行宏观调控

2007年以来,中国由于农产品价格上升引起价格结构性上涨,2007年中国居民消费价格总水平涨幅达4.8%,2008年1月,同比上升7.1%。面对价格上涨,为稳定粮食等食品供给、保障人们生活和抑制明显通货膨胀的发生,国家采取了一系列适时有效的措施。2007年12月,国家先后发布了《关于进一步做好粮油市场供应工作的通知》和《关于尽快规定并公布粮食经营者最低和最高库存量具体标准的通知》。两文件规定:保证粮油供应、稳定市场价格,保证特殊人群的粮油所需;完善粮油应急方案,建立十天以上的成品粮油储备;明确粮食经营者最低和最高库存量的具体标准和应履行的义务,防止囤积居奇。2008年1月,国家发展改革委员会决定对包括成品粮和粮食制品在内的部分重要商品及服务在全国范围内实施临时价格干预措施,对相关企业实行提价申报和调价备案等办法,进而稳定市场预期和价格总水平。2008年3月,在十一届人大一次会议上,温家宝总理提出通过采取加大粮食等基本生活必需品和紧缺商品的生产等九大措施来防治价格总水平的过快增长。

这一阶段政策变迁路径见表3—4。

表3—4　改革开放以来中国粮食政策变迁(四)(www.chuimin.cn)

续前表

三、政策实施效果评价

(一)粮食生产出现恢复性增长

粮食的大幅度持续减产,使得国家越来越认识到粮食安全对于国家的意义;同时,在农民增收困难和“三农”问题紧迫的背景下,政府正确把握了中国所处的历史阶段,提出了“两个趋向”,进而及时有效地调整了“三农”政策,以“多予、少取、放活”作为指导方针,实现城乡统筹发展,“工业反哺农业、城市支持农村”。2004—2008年,中共中央与国务院连续发出五个“三农”中央一号文件,出台了一系列支农惠农政策,进而构建起支持粮食稳定发展的政策框架。国家对“三农”的高度重视极大地鼓舞了农民,使得粮食生产在经历减产到低谷的历史时期之后,从2004年开始恢复增长,2004—2007年间的粮食总产量分别是46 947万吨、48 401万吨、49 746万吨和50 150万吨,实现年均增长率3.92%,打破了“两增一平一减”的传统周期。特别是2007年成为历史上第四个超过五亿吨的高产年,并且粮食单产再创历史最高纪录,是对这一阶段国家惠农支农政策的最好回报。

(二)直接补贴政策适应发展需求,发挥了其历史功效

直接补贴政策的实施实现了从“暗补”到“明补”的转变,其历史功效可以概括为三个方面。一是收入效应,将原来流通环节的补贴资金直接给了粮农,避免“谷贱伤农”,使得他们收入比原来有所提高,有利于缩小城乡差别和构建和谐社会。2004年国家从粮食风险基金中拿出116亿元对粮农实行直接补贴,六亿农民从中受益,平均每个农民因此增收19.3元;2005年全国共有29个省级单位实施粮食直接补贴,资金达132亿元,比上年增加13.8%。⁽¹⁵⁾二是瞄准效应,粮食直接补贴,可以提高种粮预期和比较效益,进而使得农民能够多向粮食生产投资投劳,粮食播种面积也有所增加,据有关部门统计,2004年全国抛荒复垦面积达700万亩以上,其中80%以上种植了粮食作物。三是结构调整效应,直接补贴可以促进粮农根据市场需求的变化,选择经济效益更大的粮食品种;同时,良种补贴引导农民种植适应市场需要的优质粮食,有利于粮食生产结构调整,改变粮食供求结构的不平衡和粮食的结构性相对过剩。

(三)粮食流通体制改革取得突破性进展

中国全面放开了粮食市场。首先,逐步形成了宏观调控下的市场形成价格机制。其次,粮食市场体系得到完善,据统计,具有粮食收购资格的粮食经营主体达八万多个,参与市场流通的有国有制、股份制、民营等多种经济成分,进而活跃了市场,从而形成了粮食集贸市场、现货市场、期货市场和电子商务等构成的多层次粮食市场体系。其中,粮食批发市场约600家,截至2006年底,中国粮食行业协会粮食批发市场分会的56家单位会员中,有商流市场28家、物流市场17家、混合性市场11家。⁽¹⁶⁾2005年,全国各类粮食批发市场成交量8 000多万吨,成交金额约1 230亿元;粮食期货合约交易近25 800万手,交易总金额达53 376亿元。⁽¹⁷⁾再次,国有粮食企业的改革取得了进展。“三老”历史包袱逐步妥善解决;对粮食骨干企业实行组织、管理创新,对非骨干企业通过股份制改造、出售、租赁等形式实现产权改造,截至2005年底,国有粮食企业调减至27 831个,改制的达60.5%。⁽¹⁸⁾最后,国家颁布了《粮食流通监督检查暂行办法》、《粮食质量监管实施办法(试行)》和《粮食库存检查暂行办法》等文件,进而加强粮食流通、质量监督检测等工作,积极保障粮食流通运作的顺利和人们的食品安全。

(四)国家粮食宏观调控能力进一步加强

国家加大了对土地管理和调控的力度,落实最严格的土地管理制度,坚决守住18亿亩耕地,通过管好土地“闸门”实现粮食和宏观经济平稳运行。中央储备粮管理得到进一步加强,地方按照“产区三个月销量,销区六个月销量”的要求增加了地方储备规模,管理机制进一步规范,进而发挥储备粮在稳定粮食价格和保障供应方面的调控作用。粮食最低收购价格的实施减小了价格浮动给农民的收入压力,实现了农民增收的目标。近一年来全国重要产品价格上涨给国家经济发展和社会安定提出了挑战,但是相关政策的出台标志着国家在面对经济宏观环境的变化时有了更强的调控能力,更能保证粮食市场稳定和粮食安全。

2004年至今：中国农村改革的宏观调控与产业化推进

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