1999-2003年：建设中国农村改革的安全体系

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【摘要】：第3节1999—2003年:完善既有粮食政策、建设粮食安全体系一、政策出台背景自以“三项政策、一项改革”为主要内容的粮食流通体制改革以来,中国粮食工作取得了一系列的成效。对于主销区和部分主产区而言,2001年粮改是对中国富有传统计划经济色彩的粮食流通体制进行的比较全面的市场化改革。中共中央、国务院在2000年农业和农村工作会议上指出要尽快制定农产品市场信息采集标准和规范,建立完善的农业信息体系。

第3节　1999—2003年:完善既有粮食政策、建设粮食安全体系

一、政策出台背景

自以“三项政策、一项改革”为主要内容的粮食流通体制改革以来,中国粮食工作取得了一系列的成效。粮食收购实行多渠道经营,销售市场完全放开,除在粮价过低时实行保护价收购外,粮食购销价格基本由市场调节,粮食产销区关系逐步协调,同时,国家加强了对粮食市场的宏观调控。但其中的问题仍然存在,如按保护价敞开收购农民余粮和粮食省长负责制并没有完全落实,粮食风险基金没有全部及时拨付到位,储备粮没有发挥很好的调控作用,国有粮食企业改革滞后等。2001年12月10日,中国加入了世贸组织,粮食安全增加了新的约束因素,粮食市场受到国际粮食市场挑战,如长期使用的非关税性粮食宏观调控手段面临失效,对粮食流通环节的补贴不符合WTO贸易规则,国有粮食经营企业面临竞争压力等。

二、相关政策及其主要内容

(一)继续推进“三项政策、一项改革”

自1998年实施“三项政策、一项改革”以来,接下来几年的中央粮食体制改革的政策思路没有太大变化。1999年发布的《中共中央、国务院关于做好1999年农业和农村工作的意见》,肯定了粮食流通体制改革在保护农民利益上发挥了重要作用;提出健全机制、完善配套政策和抓好组织上落实“三项政策、一项改革”。2001年8月,根据在改革中所出现的问题,国务院提出了“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”的改革思路。对于主销区和部分主产区而言,2001年粮改是对中国富有传统计划经济色彩的粮食流通体制进行的比较全面的市场化改革。应该说,这段时期粮食流通体制改革仍是建立在1998年的改革基础上的,同时又采取相应的措施加以不断完善。

(二)调整保护价收购政策

自1993年起,为了满足农民销售余粮的需求,中国开始对粮食的主要品种实行保护价敞开收购。后来,保护价范围扩大到完成定购任务之外的农民余粮。但是这种长期、高价而且“一刀切”的保护价,导致了许多问题:财政负担加重,特别是主产区不堪重负;给有限的库存带来了极大压力,库存陈粮未销又添新粮;粮食品种结构不合理,不利于粮食顺价销售;由于顺价销粮的压力,国有粮食企业陷入亏损经营的困境。在这样的背景下,1999年国家做出适当调整粮食保护价收购范围的决定,即黑龙江等地区的春小麦和南方早籼稻、江南小麦,从2000年新粮上市起退出保护价收购范围。2000年2月,国家规定长江流域及其以南地区的玉米从2000年新粮上市起退出保护价收购范围。同年6月,国家宣布晋冀鲁豫等地区的玉米、稻谷,可根据各地情况退出保护价收购范围。2001年,国务院再次明确保护价收购的粮食品种,即长江中游地区的中、晚稻谷,东北地区的优等稻谷,黄淮海地区的小麦,东北地区和内蒙古东部的玉米等。

(三)完善粮食市场体系

粮食市场的发展和完善要求市场信息的完备和无阻流动;同时,随着人们生活水平的提高,国内外对农产品质量要求的提高,使得中国开始加强对农产品质量的管理。所以,这段时期市场工作是以产销地批发市场建设为核心,加强农产品市场信息和质量标准体系的建设。

改革开放以来,中国逐步形成了批发市场、集贸市场和其他零售市场相结合的农产品市场体系。但是,中国农产品批发市场发育程度和市场主体的组织化程度不高,农产品信息和质量检测管理比较滞后,批发市场的发展因而受到制约。为改变这种状况,2000年国家规定各地要把产地批发市场纳入农业基础设施建设规划。《全国农产品批发市场发展规划纲要(2002—2005年)》于2002年发布,对批发市场建设的指导思想、目标任务和主要措施做了说明。

中共中央、国务院在2000年农业和农村工作会议上指出要尽快制定农产品市场信息采集标准和规范,建立完善的农业信息体系。2001年《全国农业和农村经济发展第十个五年计划(2001—2005年)》出台,指出重点建设信息采集系统、各级信息处理系统、信息发布窗口和完善农业部办公自动化系统。同年9月,农业部发布了《“十五”农村市场信息服务行动计划》,为规范农业市场信息建设提供了现实可行的具体方案。2001年10月,国家颁布了《关于加强农产品质量安全管理工作的意见》,明确了安全管理工作的目标,并指出通过做好五个环节的管理工作来建立健全农产品安全保障体系。

(四)完善粮食储备体系

为充分发挥中央储备粮的宏观调控作用、加快建立完善的中央储备粮垂直管理体系,2000年6月,中国储备粮管理总公司宣布成立,14个分公司也相继挂牌运营,并接管了所在辖区的中央储备粮管理工作,这标志着中央储备垂直管理体制运行正式开始。同年,国家发展计划委员会明确指出中国储备粮管理总公司要尽快全面接收中央储备粮的管理工作,实现垂直管理的目标。2003年《中央储备粮管理条例》出台,对中央储备粮的用途作了明确的界定,即调节全国粮食供求,稳定粮食市场,以及应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况。为保证中央储备粮数量真实、质量可靠、储存安全,条例对中央储备粮的计划、储存、动用、监督以及相关法律责任做了详细罗列。这为中央储备粮管理工作的开展提供了有力的法律依据。

(五)注重农业和粮食生产结构调整

经过几十年的改革,粮食等主要农产品由原来长期供不应求转变为阶段性过剩,人民的生活水平由温饱向小康迈进,中国农业和农村经济步入了战略性调整的新阶段,这为粮食生产创造了新的条件和机遇。粮食生产已不能仅仅是对产量的追求,更多的是要求质量和效益的提高,所以多样化和高品质将是粮食生产发展的方向。另外,随着过去粗放型的经济开发,人们越来越多地承受着生态环境破坏的恶果,因而,追求自然生态的良性循环和人类的可持续发展已成为大势所趋。以上形势的变化必然会导致粮食政策的转变。中共中央、国务院在指导1999年农业和农村工作时指出,要引导农民增加适销对路的专用和优质品种粮食的种植,适当调减普通和劣质品种粮食的种植,调减不宜耕种的粮田面积。同年发布的《国务院关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的补充通知》强调,加大退耕还林(草、湖),改善生态环境,进而缓解粮食相对过剩的压力;同时,以市场为导向,调整粮食品种结构。2000年1月,中共中央、国务院提出要大力调整农业生产结构,为此要做好三个环节的工作:优化农作物品种和提高农产品质量;积极发展畜牧水产业,优化农业的产业结构;调整农业生产布局,发挥区域比较优势。

(六)建设粮食安全体系

20世纪90年代中期,莱斯特·布朗的《谁来养活中国》引发了世界性大辩论,中国粮食问题成为举世瞩目的焦点。“布朗旋风”可以说引起了国家对粮食安全的高度关注,国家领导人多次强调农业和粮食问题,反映在国家政策上就是将“粮食安全”这一概念提到了国家政策法规层面上来。2000年10月,中共十五届五中全会决议明确指出“要高度重视保护和提高粮食生产能力,建设稳定的商品粮基地,建立符合中国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系,确保粮食供求基本平衡”,这是首次正式提出建设国家粮食安全体系。2003年的《中国21世纪初可持续发展行动纲要》和《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》都把保护国家的粮食安全作为一项任何时候都不可懈怠的任务来抓,其中规定,实行世界上最严格的土地管理制度,加强耕地保护和基本农田建设,防止耕地质量退化。而将粮食安全上升到法律高度的,则是2002年12月颁布的《农业法》,它与1993年颁布的《农业法》相比,最大的差别就是增加了以粮食安全为主题的一章(即第5章),核心思想是采取措施保护粮食综合生产能力,提高粮食生产水平,保障粮食安全。(www.chuimin.cn)

这一阶段的政策演变如表3—3所示。

表3—3　改革开放以来中国粮食政策变迁(三)

续前表

三、政策实施效果评价

(一)粮食连年减产、粮食安全问题凸显

由于前一时期的粮食持续增产,出现了粮食相对过剩和“谷贱伤农”的局面。另外,粮食过剩带来了库存的过剩,进而导致了巨大浪费和财政负担。于是,国家在这段时间做出了一系列政策调整:调整粮食保护价收购范围,退出部分粮食品种,以及降低保护价水平。同时,为了解决中国粮食数量丰裕但质量不高和品种结构不合理的问题,加之人们开始重视生态环境,中央实施了农业、粮食结构调整以及退耕还林(草、湖)的政策,致使2003年粮食播种面积比1999年减少1 436.7万公顷,成为建国以来粮食播种面积最少的一年。随之,粮食产量也出现了大减退,共减产8 159.5万吨,年均递减3.34%,其中减产最多的年份是2000年,其产量比上一年减少4 622万吨。粮食产量于2003年降至谷底,即43 070万吨,后退了十几年,粮食安全问题突出。

(二)“三项政策、一项改革”未达到预期效果

自1998年底国家开始启动“三项政策、一项改革”以来,该政策在实施过程中由于几个矛盾(价格机制形成矛盾、企业自主经营与保护价敞开收购相矛盾以及限制一级市场与粮食产业化的矛盾⁽¹³⁾)的存在并没有达到预期的效果,而矛盾的化解需要政策循序渐进地改进。由于国家粮食库容有限、存储设施和技术条件不足以及收购资金在保障上遇到困难,按保护价敞开收购农民余粮并不能很好地实现;另一方面,粮食企业改革不完善且其效率低于私营竞争对手,因此如顺价销售,势必大幅度提高销价,但是在国家稳定社会、保障人们生活的政策大背景下,这又是不现实的。国有粮食企业虽然经过了多年改革,但是“两线运营”并不能得到真正实现,其受计划经济体制影响过深,历史负担较重,市场化程度仍然较低。另外,为了国家政策的落实,政府承担了过重负担,1999年和2000年对国有粮食企业应拨各项补贴分别达到408.75亿元、565.71亿元。

(三)以补贴流通环节为核心的间接补贴弊端凸显

中国一直实行的是粮食流通环节的间接补贴,直到2002年直接补贴试点开始以后,补贴方式才发生了根本变化。但粮食间接补贴的影响比较深远,其主要是对储备粮所发生的费用和利息以及粮食企业的补贴,而农民只是间接地从中获益。这种暗补的形式人为地加长了补贴链条,一方面,使许多补贴资金沉积于流通环节,农民并没有得到真正实惠;另一方面,这种补贴的瞄准效应比较低,即不能很明确地向农民传达国家扶持粮食生产的政策意图。

间接补贴政策的实施依赖于粮食风险基金的建立,因为对粮食储备和粮食企业的补贴所需资金就是从粮食风险基金而来的。风险基金是根据粮食储备数量按照中央和地方政府财政各负担1∶1.5的比例而构建的。中国的情况是,粮食主产区的粮食储备占全国总储备量的72%左右,这也就意味着粮食主产区要比主销区承担更多的补贴负担。然而,主销区往往是中国经济比较发达的地区,这样就构成了主产区补贴主销区、穷省补贴富省的不合理局面。

(四)粮食市场逐渐得到规范

这一时期国家颁布了多项农产品市场建设的政策,包括:以批发市场为核心,构建批发、集贸、零售为一体的综合的市场体系,为粮食流通提供了较好的物质条件;着手农产品市场信息体系的建设,打造透明度高和传递便捷的农产品市场信息系统。农产品市场的健全,可以使价格更加准确地反映供求的变化,从而更好地起到资源优化配置的作用。除此之外,国家对粮食等农产品质量的关注,一方面有利于人们对食品安全的重视进而保证人们的饮食安全,另一方面,促使粮农调整粮食生产结构和提高粮食质量,进而引发一些技术的研发和推广,从而提高中国粮食产品在国际市场上的竞争力。

1999-2003年：建设中国农村改革的安全体系

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