中国农村改革：粮食流通市场化改革的成果

第2节　1985—1998年:推进粮食流通体制市场化改革

一、政策出台背景

由于粮食连年增产,我国在1984年出现了粮食过剩,导致“卖粮难”问题,这向相关部门的收购和储存能力提出了挑战。另一方面,在1978—1984年间,财政用于粮食补贴的总支出占到了同期财政总支出的10.5%⁽⁶⁾,负担严重。中国长期以来一直实行粮食统购统销制度,它是在计划经济体制下针对稀缺资源——粮食进行的国家分配。在当时特殊的历史背景下,统购统销对工业化的发展和经济起飞发挥了难以替代的作用。但是,十一届三中全会之后,中国的经济政策发生了根本转变,打破了原有计划体制格局并引入市场调节因素,随之,中国的经济也发生了翻天覆地的变化。在这样的背景下,统购统销制度的延续必然会成为农业发展和现代化进程的障碍。于是,国家对粮食政策做出了重大调整,其重点是粮食购销和价格的市场化改革;随着粮食市场的发展,为稳定粮食供给和价格以及保护农民的生产积极性,粮食宏观调控体系建设也成为必要。

二、相关政策及其主要内容

(一)统购统销制度的解体

1985年中央一号文件正式提出“取消粮食统购,改为合同定购”,标志着粮食统购制度被废除,粮食经济制度逐渐由计划体制向市场体制转变。当然,此时及以后相当长的一段时间里,粮食统销制度并没有被触动,但是其引发的问题使得后来不得不采取措施予以纠正。

1.粮食收购制度方面

1985年,中央一号文件在肯定农产品统购派购制度的积极历史作用的同时,指出其弊端也日渐明显。为此,国家取消粮食统购,改为合同定购,并按“倒三七”比例计价;定购之外的粮食可随行就市;农产品不再受原经营分工的限制,实行多渠道直线流通。这个政策的实施标志着实施了30多年的粮食统购制度被废除,合同收购和市场收购并存的“双轨制”正式确立起来。由于前几年的粮食连续增产,人们对粮食供求过于乐观,对生产懈怠,同时,粮食定购制度不完善以及自然灾害比较严重,使得1985年减产2 800多万吨。鉴于这种形势,1986年,中共中央和国务院在部署农村工作时指出,合同定购是不可动摇的改革方向,必须加以坚持和完善;适当调减定购基数,扩大市场议价收购比重。1987年1月,中央政治局通过的《把农村改革引向深入》进一步强调:国家合同定购作为农民向国家应尽的义务要保证完成,定购以外的粮食按市场价格自由购销。至此,粮食流通“双轨制”建立并完善起来。

为保证定购任务的顺利完成,国家实施了旨在调减粮食定购数量和调增收购价格的政策:粮食定购基数从1985年的790亿公斤调减至1986年的500亿公斤,并且一直稳定到现在;随行就市的粮食价格若低于原统购价,国家仍按原统购价敞开收购,以此调动种粮积极性;鉴于农业生产资料价格上涨,国家决定1986—1989年合同定购价格采取逐渐调整的办法;1989年,国家较大幅度提高粮食收购价格,该年粮食收购价格指数比上年提升26.9%⁽⁷⁾,进而,粮食生产1989年比1988年增产1 347万吨。

另外,为完善粮食合同定购政策和减轻粮农的负担,1987年国务院实施了粮食合同定购“三挂钩”政策,规定定购粮每百斤挂钩平价优质标准化肥12公斤、柴油6公斤,并按定购粮食原统购价款的20%预付购粮定金。为进一步落实粮食生产的扶持政策,国务院决定从1993年起,改进“三挂钩”兑现办法,即国家由原来平价供应“三挂钩”实物,改为以货币方式支付,在收购价格之外将平议价差以加价形式付给农民。

2.粮食销售制度方面

1988年以前,粮食购销体制改革基本上是“动购不动销”,主要为城镇居民供应的粮食统销数量和价格基本不变。定购价格高于统销价格20%,而超购价格高于统销价格80%,价格“倒挂”造成节节攀升的财政补贴,1985年、1989年、1990年粮食补贴分别为202亿元、408亿元和440亿元。⁽⁸⁾限于国家财力,1985年以后,粮食定购价格只是微增,低于农业生产资料和工业品价格的涨幅,同时粮食补贴不能迅速有效地全额到达生产者手中,进而给粮食生产带来了消极影响。⁽⁹⁾至此,粮食统销制度改革已是大势所趋。

统销制度的改革始发于地方,原因是其承担了大量的粮食补贴。1988年4月,发起者山西省实施对平价粮的压销、减购,11月辽宁省也实施了相同政策,随后,其他各省也纷纷开始压销平价粮。地方自发的改革刺激了粮食生产,1989年和1990年粮食产量分别达到40 754.9万吨和44 624万吨。地方的成功得到了中央的积极肯定,从1991年5月1日起,国家提高三种粮食(面粉、大米、玉米)的统销价格,并对城镇居民适当补贴。在粮食定购价格进一步提高的基础上,国家于1992年4月1日起再次提升统销价格。至此,粮食基本实现了购销同价,理顺了粮食价格关系。在此基础上,国家又于1993年决定积极稳步地放开粮食价格和经营,增强粮食企业活力,进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进。“1993年底,全国95%以上的县市放开了粮食价格,完成了从计划定价和市场定价的双轨制到市场形成价格的单轨制转变,实现了粮食统销制度被废除,粮食供应和消费完全靠市场调节,确立了粮食购销制度的基本框架。”⁽¹⁰⁾1993年在农村工作会议上国家又决定定购粮食实行“保量放价”,标志着中国粮食购销体制市场化改革的更加深入。

(二)粮食流通体制市场化改革的深入

1.以批发市场为中心的粮食市场体系的建立

自20世纪80年代中期以来,安徽芜湖米市、江苏无锡米市、武汉大米市场、东北大豆市场等一些传统的市场开始恢复。但是,由于中国议价粮的购销缺乏规范化的批发市场以及相应的宏观调控,粮食市场处于混乱状态。在这种情况下,1990年全国性粮食批发市场的龙头市场——郑州粮食批发市场应运而生,并制定了中国第一部引进期货交易机制的现货交易规则以及与之配套的管理细则,这对深化中国粮食流通体制改革、促进粮食商品经济的发展发挥了巨大作用。随后,中国各地相继兴办了一些粮食批发市场。

2.粮食经营实行“两线运行”

中国国有粮食企业长期一直以来承担着粮食购销和存储的政府职能,但同时它又有追求利润最大化的商业经营性要求,这种政企不分体制已不能适应粮食流通体制改革的要求,于是,1994年《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》指出,粮食经营实行政策性业务和商业性经营两条线运行机制,业务、机构、人员彻底分离;政府对政策性业务的主要项目进行补贴,商业性经营放开,由市场调节。

3.“四分开、一完善”和“三项政策、一项改革”的实施

随着粮食市场体系的逐步建立,国家启用了大量的刺激粮食生产的相关政策,中国粮食连年丰收。但与之伴随的是粮价下跌(自1996年起粮食市价连续三年下降)、“谷贱伤农”、国有粮食企业亏损经营和国家财政不堪重负等。在中国已告别粮食绝对短缺的前提下,国家决定全面推进粮食流通体制的改革。1996年国务院提出:按照政企分开、储备和经营分开、中央与地方责任分开、新老挂账分开和完善粮食价格机制的原则,建立适应社会主义市场经济体制要求、适合中国国情的粮食流通体制。1998年5月,由国务院做出的《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》,提出按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行和加快国有粮食企业自身改革,即“三项政策、一项改革”。同年11月,国家指出,要从健全机制、完善配套政策和抓好组织落实三个方面确保“三项政策、一项改革”的贯彻落实。为进一步做好粮食收购的管理工作,1998年颁布了《粮食收购条例》和《粮食购销违法行为处罚办法》,使得以“三项政策、一项改革”为重点的粮食流通体制改革有了法律依据。

(三)国家宏观调控手段的加强

1.“米袋子”省长负责制的落实

中国粮食市场化改革不完善,加之同期经济过热和通货膨胀,使得粮食价格在1993年底出现上涨。为稳定粮食生产和销售,国家加强了对粮食市场的控制,粮食生产省长负责制就是在这个背景下提出的。1994年《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》规定:实行省级单位政府领导负责制,负责本区粮食总量平衡,保证粮食供应和粮价稳定。1995年4月,《国务院关于深化粮食棉花化肥购销体制改革的通知》明确提出坚持和完善省长负责制,各级地方政府,特别是省级政府,必须承担起保证本区粮食供求平衡、价格稳定的责任。1996年1月,《中共中央、国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》再次提出落实国家宏观调控下的粮食地区平衡和“米袋子”省长负责制,促进主产区提高商品率和销区提高自给率。粮食省长负责制为保证粮食供给、地区间平衡和平抑价格起到了积极作用,是国家宏观调控的重大举措。

2.粮食保护价收购制度的实施

早在1990年12月,国家就提出按照保护价敞开收购、满足农民出售余粮的要求。随着中国粮食统购统销制度的逐步解体和粮食价格、购销放开,为保护农民的种粮积极性,1993年国家决定对粮食的主要品种实行收购保护价格制度。1993年11月,国家进一步强调,粮食保护价由国家根据农业生产成本和粮食供求状况每年确定一次。鉴于粮食相对过剩和“卖粮难”问题,1997年国务院规定在定购粮收购任务完成以后,要按保护价敞开收购议购粮,进而确保粮食生产和市场的稳定。这项政策改变了原来议购粮随行就市的办法,使得粮食收购数量明显增加,粮价回升。

3.粮食风险基金的建立(www.chuimin.cn)

为支持粮食保护价收购,国家建立粮食风险基金。1993年2月,《国务院关于建立粮食收购保护价格制度的通知》规定,购销差价由粮食风险基金补偿。1993年《粮食风险基金管理暂行办法》明确了粮食风险基金的性质,即中央和地方政府专项用于保护粮食生产、维护粮食流通秩序、稳定粮食市场的宏观调控资金,这是中国对关系国计民生的重要农产品建立的第一个专项宏观调控基金。⁽¹¹⁾同年11月,中共中央、国务院进一步提出在粮食价格放开后,中央和地方财政减下来的粮食加价、补贴款要全部用于粮食风险基金的建设。1994年5月,《粮食风险基金实施意见》经国务院下达,对粮食风险基金的用途、资金来源、管理等方面做了说明,为完善中国粮食风险基金迈出了一大步。1998年11月,国务院在进一步深化粮食流通体制改革时指出:按照规定的原则和省级财政自筹与中央财政补助款配备比例落实粮食风险基金,中央和省级财政必须将粮食风险基金纳入年度预算,及时拨付。

4.粮食储备制度的完善

粮食储备作为国家粮食安全的重要组成部分,是连接生产、销售、消费的关键环节,对于稳定粮食供求和平抑粮价起到了调控作用。粮食储备的建设最早可以追溯到建国后不久为保证城市粮食供给而建立的城市储备粮库存。随后,中国又建立了应付灾荒和各种意外的“甲字粮”以及以备战为目的的“506粮”。1964年《关于国家储备粮管理暂行规定》的颁布标志着计划经济体制下的中央粮食储备制度基本框架的构建,而这一制度一直维持到1990年。⁽¹²⁾为了更好地增强宏观调控,做好丰歉调剂,1990年国家决定建立专项粮食储备。同年12月中共中央、国务院在1991年农业和农村工作中指出:建立从中央到地方的多级粮食储备制度,集体和农户也应有必要的储备,以丰补歉。根据1991年《国务院关于进一步搞活农产品流通的通知》的指导思想,中央和地方实行专项储备粮制度,专储粮要逐步过渡到通过市场吞吐,以保持粮食市场和价格的稳定。为消除地方对中央储备粮经营管理的影响并提高其管理水平和效率,1998年5月,国务院决定为中央储备粮实施垂直管理新体制,这为完善粮食储备制度又迈出了重要一步。1998年5月19日,国家实施划转中央直属粮食储备库(站)的政策,即通过资产整体无偿划转方式上收200亿斤左右仓容的原已储备中央专储粮的粮油仓库和粮食转运站,作为中央直属粮食储备库(站)。自此,与市场经济体制相适应的国家粮食储备制度初步形成。

(四)保证粮食生产所需的物质资料的供应

国家主要是通过土地保护和控制农业生产资料价格的上扬来保证粮食生产的物质条件。早在1988年,国家就开始发动和组织农民进行农田基本建设。1992年,鉴于高产农田和大中城市菜地被非农建设挤占,进而导致耕地锐减,致使部分地区口粮难以自给,国家做出在全国开展基本农田保护的工作。之后,国家分别在1994年和1998年颁布了《基本农田保护条例》,其基本思想一致,即经有关部门和政府批准确定的粮食等农产品耕地划入基本农田,实行基本农田保护和严格管理。1998年国家又把基本农田保护制度写进《中华人民共和国土地管理法》,将其作为法律规范加以规制,从而使得粮食生产的最重要的物质基础(农田)的保护具有了法律保障。

另外,国家一直特别关注农业生产资料的价格和供应情况。1989年,国家要求重视农用生产资料工业的建设,对化肥、农药等生产所需的资金、能源、原材料要优先保证供应。1991年,全国一些地方出现了农业生产资料价格上涨,粮食生产成本提高,国务院于同年5月颁布了《关于严格控制农业生产资料价格的通知》,严格规定中央外汇计划内进口化肥国内拨交价格、“三挂钩”物资价格、铁路化肥运输价格以及农用柴油、生产化肥用的石脑油、重油价格均不得提高,生产化肥用的天然气要严格执行国家规定的价格;继续执行对生产和经营农业生产资料企业的优惠扶持措施。1993年国家决定对农业生产资料的主要品种实行最高限价政策,借此来稳定生产资料市场。

这一阶段的政策演变路径如表3—2所示。

表3—2　改革开放以来中国粮食政策变迁(二)

续前表

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三、政策实施效果评价

(一)粮食生产曲折增长

这一阶段的粮食生产可以分成两个阶段:1985—1989年的生产徘徊期,以及1990—1998年的稳定增长期。国家政策是造成粮食生产在不同阶段不同表现的主要原因。1985年初,与合同定购相配套的政策基点是取消加价敞开收购;鉴于1984年粮食购销、存储和调运存在问题,各地在确定合同定购时,强调只准减少不准增加;虽然粮食定购价格有所调增,但是农业生产资料和工业品价格持续上涨,工农“剪刀差”再次拉大,进而粮食生产比较利益大大下降。此外,政府对农业投入减少,“六五”期间,中国农业基本建设投资占国家基建投资的比重比“五五”期间减少了5%,更进一步地挫伤粮食主产区和粮农的积极性。在以上因素的主导下,1985年全国粮食作物播种面积比1984年减少404万公顷,粮食产量下降到37 911万吨,比1984年减少七个百分点。随后四年的粮食产量徘徊在39 000万吨~41 000万吨之间,直到1989年,粮食总产量才恢复到五年前的水平。

鉴于前一时期粮食生产的不足,国家的粮食政策有所调整。1989年建立了农业发展基金,加大对农业特别是粮食生产的投入;大幅度提高定购价格和销售价格,特别是1992年两者分别上调20%和50%,基本上做到了购销平价;实施保护价敞开收购农民余粮,建立粮食专项储备和风险基金,为粮食增产创造了良好的宏观环境;严格控制农业生产资料价格的上涨和采用基本农田保护措施,为粮食的生产发展提供了积极有利的物质基础;粮食生产省长负责制加大了地方对保证粮食生产的责任。1990—1998年间,粮食产量总的增加幅度是23.11%,年均增幅2.57%,其中, 1996年和1998年粮食总产量超过5亿吨,而1998年达到历史最高水平。

(二)基本确立粮食市场经济体制框架

这一阶段废除了历时30多年的粮食统购统销制度,实现了粮食价格和市场的逐步放开。基于市场价的粮食收购价格开始形成,以批发市场为中心的市场体系的建立为市场机制配置粮食资源创造了更好的条件。粮食经营“两线运营”,一方面,政策性业务由政府来承担,有助于保护市场供应和价格稳定以及减少国家补贴的盲目性;另一方面,商业性业务由企业自主经营,企业可以借此按照现代企业制度的要求转换经营机制。随后的“三项政策、一项改革”在既有改革成果的基础上更进一步推动了粮食流通体制的深化改革。通过落实“米袋子”省长负责制,国家明确了中央和地方管理粮食的事权;同时,保护价收购、粮食储备以及风险基金制度等经济和法律手段的综合运用健全了粮食的宏观调控,更有利于粮食价格和市场的稳定,保证粮农生产的积极性和粮食安全。

(三)粮食流通体制改革出现反复

从1985年开始国家确立了“双轨制”的粮改思路,市场化不断推进,但是随着宏观形势的变化,粮食流通体制的市场化改革出现反复,在改革的道路上曲折前进。1985—1991年中国确立了“双轨制”,继而在1993年全国大部分地区放开了粮食市场,并于该年年底完成了价格双轨制向单轨制转变,随后又决定于1994年实施“保量放价”措施,进而使市场化改革更加深入,即废除“双轨制”。但是由于改革步伐过大,又没有配套的调控手段和稳定机制,于是出现了粮价大幅上涨和粮食供需紧张。面对新形势,政府相继采取了一系列举措加强对生产和流通的管制:将粮食合同定购改为农民必须完成的国家任务,收购合同变成国家计划;1994年对国有粮食部门之外的粮食批发企业进行清理整顿;在完成国家粮食定购任务之前关闭粮食收购市场;加强对粮食销售和价格的控制。这种情况最终导致了“保量放价”政策没有得到落实,粮食政策的市场化改革进程受阻,又回到了“双轨制”的道路上来,直到后来“四分开、一完善”和“三项政策、一项改革”的实施,形势才有所改观。