改革开放后的中国农业政策变迁与机理分析

第2节　改革开放以来中国农业政策变迁

制度变迁是推进中国农业经济增长的重要动力。改革开放以来中国农业经济领域取得的巨大成就,离不开制度变迁作用的发挥。近30年来,伴随着经济体制改革的不断深入,国家不断调整和完善农业经济政策,逐步形成了一套完整的政策体系,这些政策在改善农业生产条件、促进生产要素优化重组、搞活农产品市场流通以及调动农民生产积极性方面都发挥了重要的作用。

一、改革开放以来中国农业政策演变路径

本章依据中国农业经济政策变迁过程的特点,以标志性政策为主线,尝试对改革开放三十年以来主要农业政策进行时序梳理,以期更好地把握政策的演变路径及对农业发展产生的影响。大体而言,中国农业政策的变迁过程可以划分为以下四个阶段:

(一)1978—1984年:推进和完善家庭联产承包责任制,重构农村经济组织微观基础

中国农村经济改革最先是从基本经营制度方面取得突破的。具有诱致性制度变迁特征的家庭联产承包责任制,发端于安徽的凤阳县和肥西县,这种以“包产到户”为内核的生产责任制改变了人民公社时期存在的吃“大锅饭”现象,极大地调动了农民的生产积极性。但直至1980年,国家才对这种生产责任制形式给予政策上的真正肯定。1978年12月中共十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》,还明确指出“不许分田单干,不许包产到户”。1979年9月中共十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》,依然规定“不许分田单干”,但允许“某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户”搞包产到户,尽管允许“例外”,但包产到户并没有得到中央全面一致的认同。中央对农村改革的态度由观望、适应向调整政策、经济指导转变,始于1980年9月形成的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》(即75号文件),文件指出:凡有利于鼓励生产者最大限度地关心集体生产,有利于增加生产,增加收入,增加商品的责任制形式,都是好的和可行的,都应加以支持,“实行包产到户,是联系群众,发展生产,解决温饱的一种必要措施”,这个文件虽然没有回答包产到户的属性问题,但表明中央对包产到户的态度更加宽容。此后,中央连续三年以“一号文件”的形式,来指导和推动农村改革。1982年的“一号文件”即《全国农村工作会议纪要》明确指出:包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”,充分肯定了包产到户、包干到户的社会主义性质,从而大大推进了包产到户和包干到户的发展。据统计,截至1981年10月,农村社队实行包干到户的队只占38%,加上包产到户的队也只占48.8%,而到1982年11月,“双包”到户的已占到78.66%,其中包干到户的占到75%以上。⁽³⁾1983年的“一号文件”即《当前农村经济政策的若干问题》认为联产承包责任制具有广泛的适应性,是在党的领导下中国农民的伟大创造,是马克思主义农村合作化理论在我国实践中的新发展。至此,以土地承包经营为核心的家庭联产承包责任制,就取代了原有的人民公社体制成为中国农业基本经营制度。随着家庭联产承包责任制的推行,政策执行过程中出现了承包期过短、农民缺乏稳定感、承包过程中无承包合同或合同不健全等新问题,为此,1984年的“一号文件”《关于一九八四年农村工作的通知》,强调要继续稳定和完善家庭联产承包责任制,并做出土地承包期一般应在15年以上的规定,从而保证了土地承包经营在较长时间内的稳定。上述政策的出台,赋予了农民充分的生产经营自主权,彻底将农民从人民公社的僵化体制中解放出来,重新构造了农村经济组织微观基础,由此引发了中国农村经济社会的一场历史性的大变革、大跨越。

随着家庭联产承包经营制度在全国的确立,为了更好地促进农业生产力的发展,中国其他领域的改革也先后起步。实施家庭联产承包责任制后,农民能够自主支配劳动力并自主经营,农产品产量因此获得快速增长,农业生产出现了剩余,在这种背景下,传统的统购统销制度已经严重阻碍了农业经济的发展和农民收入的提高。为了改变这种状况,中国农业制度改革开始由生产领域向流通领域延伸,农产品流通体制改革由此拉开序幕。1979年9月通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出:“为了搞活商品流通,促进商品生产的发展,要坚持计划经济为主,市场调节为辅的方针,调整购销政策。”“对重要农副产品实行统购派购是完全必要的,但品种不宜过多。今后,对关系国计民生的少数重要农产品,继续实行统购派购;对农民完成统购派购任务后的产品(包括粮食,不包括棉花)和非统购派购产品,应当允许多渠道经营。”到1984年底,国家对主要农产品产量和播种面积下达的25种指令性计划指标已经基本取消,对继续实行统一派购的农产品,计划收购的数量也大幅度减少。同时,国家还采取提高主要农产品的统购价、开放农产品集市贸易、开展农产品议购议销、实行农产品多渠道经营等多种措施,力图搞活农产品流通。尽管上述农产品流通领域政策的调整具有积极意义,但仍没有触及农产品统购统销体制本身。中国农产品流通体制改革取得实质性突破始于1985年。

家庭联产承包责任制的实施赋予了农民经营自主权,但是,由于政府长期以来片面强调“以粮为纲”,忽视经济作物和多种经营,搞单一经济,造成农业内部比例结构严重失调,导致农业发展缓慢,经济效益低下。基于此,为了更合理地引导农业生产发展,在这一阶段,国家在推进家庭联产承包责任制的同时,开始有意识地调整农业生产结构。《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》明确指出,要有计划地逐步改变我国目前的农业结构和人们的食物构成,把只重视粮食种植业、忽视经济作物种植业和林业、牧业、副业、渔业的状况改变过来。要在抓紧粮食生产的同时,认真抓好棉花、油料、糖料等各项经济作物,实行粮食作物与经济作物并举,农、林、牧、副、渔五业并举。1981年3月中共中央、国务院转发的国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》也指出,各级人民政府应在粮食供求平衡的条件内,有计划地逐步把农业经济内部比例失调的状况调整过来。多种经营,综合发展,应当作为我国繁荣农村经济的一项战略性措施。这些具有指导性意义的政策,纠正了片面强调“以粮为纲”的错误,明确了农业产业结构调整的方向和基本方针,但农业产业结构实质性的调整并没有开始。一个基本表现就是在20世纪80年代初期到中期,中国农产品“卖难”问题依旧十分突出。

在这一阶段,随着家庭联产承包责任制的确立和农村多种经营的开展,农民对农业生产产前、产后社会化服务需求不断增加。但是,由于长期以来受“左”倾错误的影响,农业产前产后环节的合作遭到排斥,导致农业社会化服务发展十分滞后。为了进一步促进生产的专业分工和多样化的经济联合,政府提倡开展社会化服务,以适应商品生产的需要。在1983年的中央一号文件中,政府就提出:各项生产的产前产后的社会化服务,诸如供销、加工、贮藏、运输、技术、信息、信贷等各方面的服务,已逐渐成为广大农业生产者的迫切需要。合作经济要向这些领域伸展,并不断丰富自己的形式和内容。要建立与健全农业科学技术研究推广体系和培养农村建设人才的教育体系,“把从事农业科研、技术推广、教育培训等各方面的力量组织起来,形成一个合理分工、协调一致的工作体系,为农村建设提供富有成效的服务”。1984年“一号文件”《关于一九八四年农村工作的通知》,又明确指出:“必须动员和组织各方面的力量,逐步建立起比较完备的商品生产服务体系,满足农民对技术、资金、供销、储藏、加工、运输和市场信息、经营辅导等方面的要求。”虽然在这一阶段政府已经认识到农业社会服务的重要性,但距离系统开展农业社会化服务体系建设还很远。

尽管在这一阶段,中国的家庭联产承包责任制还不够完善,农业其他领域的改革也只是刚起步,但打破传统人民公社体制的制度改革,仍极大地刺激了农民生产投资的积极性,中国的农业生产条件较之以前有了显著的改善。以农业机械总动力和化肥施用量为例,据统计资料显示,在1978—1984年间,中国的农业机械总动力从11 749.9万千瓦增加到了19 497.2万千瓦;化肥施用量由884万吨增加到了1 739.8万吨,增加了将近一倍。农业生产条件的改善,加之社会化服务的推进,极大地推动了农业生产的发展。据统计,1978年中国农林牧渔总产值为1 397.0亿元,到1984年已经增长到3 214.1亿元,短短的几年间就增加了1 817.1亿元。再从主要农产品的产量变化情况看,到1984年,中国粮食总产量达到了创纪录的40 730.5万吨,比1978年增长33.65%;棉花总产量达到625.8万吨,比1978年增长1.89倍;油料总产量达到1 191万吨,比1978年增长1.28倍;糖料总产量达到4 780万吨,比1978年增长1.01倍;水果总产量达到984.5万吨,比1978年增长了33.27%;猪牛羊肉总产量达到1 540.6万吨,比1978年增长了78.04%。在农业产出保持快速增长的同时,国家政策引导下的农业生产结构调整也取得了一定的成效,中国的农业生产结构在这一阶段得到了明显改善。据资料显示,1978年农林牧渔总产值构成(总产值= 100)中,农业、林业、牧业和渔业占的比重分别为80.0∶3.4∶15.0∶1.6;到1984年,农、林、牧、渔各业占总产值的比重变为74.1∶5.0∶18.3∶2.6。由此可以看出,长期以来农业生产以种植业为纲的状况有所改善,中国农业向农林牧渔业平衡发展迈进了一步。

这一阶段中国主要农业政策演变路径如表2—7所示。

表2—7　1978—1984年间中国主要农业政策文件汇总

续前表

(二)1985—1992年:深化和完善农产品流通体制改革,调整和优化农业产业结构

在家庭联产承包责任制和先行放开的农产品收购价格与集市贸易的相互配合下,中国长期存在的农产品供应匮乏状况得到了根本好转。在这样的背景下,1985年1月,中共中央、国务院发布的“一号文件”,即《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》规定:从今年起,除个别品种外,国家不再向农民下达农产品统购统派任务,按照不同情况,分别实行合同订购和市场订购。该文件的发布,是中国农产品购销体制由统购统销走向“双轨制”的转折点,它使实行了30多年的统购派购体制被取消。实行“双轨制”后,一些关系国计民生的重要农产品,仍由国家实行较大比重的指令性计划管理,国家直接掌握价格调整和产品购销;计划外部分则实行市场调节,按市场议价运行,价格涨落主要取决于市场供求关系的变化。“双轨制”虽然在一定程度上促进了农产品流通,但也引发了一些问题,如寻租、农产品地区封锁等,不仅损害了农民的利益,而且也阻碍了农产品的流通。基于此, 1992年中共十四大提出了建设社会主义市场经济体制的目标,中国农产品流通体制市场化改革的进程大大加快。可以说,1985—1992年是中国农产品流通体制改革最为关键的时期,在这一时期,农产品统购统销体制被打破,农产品流通体制的市场化改革开始起步。

农产品流通体制改革,使市场价格以及由此引起的效益差别,成为农民安排生产计划的导向(宋洪远等,2000),也使农业产业结构调整真正具备了内生动力。因此,1985年后,中国农业产业结构调整也真正起步。1985年中央一号文件明确提出要大力帮助农村调整产业结构,“要继续贯彻绝不放松粮食生产、积极发展多种经营的方针”。1985年后,国家对农产品购销体制和农业计划管理体制进行了重大改革,市场机制逐步成为农业结构调整的主要动力。⁽⁴⁾中国农业产业结构调整的步伐也随之加快。为了更充分地发挥市场机制的作用,1992年9月,国务院发布了《关于发展高产优质高效农业的决定》,提出要以市场为导向继续调整和不断优化农业产业结构,要加快发展高产优质高效农业,对目前的种植业结构进行必要调整,加快林业、畜牧业和水产业的发展。决定要求,无论种植业还是林业、畜牧业和水产业,都要把扩大优质产品的生产放在突出地位,并作为结构调整的重点抓紧抓好。这些政策的出台,极大地推动了中国农业产业结构的调整和优化。

在这一阶段,国家除了深化农产品流通体制改革和加快调整农业产业结构外,对家庭联产承包责任制改革也作了进一步的政策安排。为了解决前期政策执行过程中出现的一些问题,如土地调整频繁、农民缺乏稳定感、不敢对农地进行长期投入等,在1991年11月通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》中,中央指出:要把家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制,作为乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。该文件的出台,给农民吃了长效“定心丸”,极大地推进了家庭联产承包责任制的发展和完善。

在建立农业社会化服务体系方面,针对不少地区不顾农民在服务要求上的差异,采取“一刀切”甚至政治运动方式推广农业社会化服务的做法,1986年一号文件《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》对其进行了明确规范。文件指出,按产品或行业建立的服务组织,应按照农民的要求,提供良种、技术、加工、储运、销售等系列化服务;地区性合作经济组织,要进一步完善统一经营与分散经营相结合的双层经营体制,切实做好技术服务、经营服务和必要的管理工作;供销合作社要加快改革步伐,彻底成为农民群众的合作商业,国家对各级供销社在财政、税收、信贷、人事制度等方面给予必要的优惠。为了加快推进农业社会化服务体系的建设,1990年12月出台的《中共中央、国务院关于1991年农业和农村工作的通知》,正式提出要加快建立健全农业社会化服务体系。1991年10月,国务院专门下发了《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》,该文件进一步明确了农业社会化服务体系建设的方向和原则,并提出了发展的具体要求:大力发展集体经济,不断壮大乡、村服务实力;充分发挥专业经济技术部门的职能作用;积极支持农民自办、联办服务组织;建立服务体系建设的资金保证制度;在工商管理和税收方面实行扶持政策;把支持技术服务和完善生产资料专营结合起来;加强农业社会化服务体系建设的领导和协调。虽然在国家政策支持下,中国农业社会化服务体系建设有了较快的发展,但与农业商品生产提出的要求相比仍显滞后。

在这一阶段,随着家庭联产承包责任制在全国范围内的进一步推广和确立以及以农产品流通体制改革为核心的农村改革的深入,中国农业取得了进一步的发展。据统计资料显示,1984年中国农林牧渔总产值为3 619.5亿元,到1992年就已经增加到了9 084.7亿元,增长了1.51倍;农业、林业、牧业和渔业1992年产值分别比1984年增长了1.23倍、1.24倍、2.08倍和3.87倍。虽然该阶段农业总产值保持了较快的增长速度,但是,由于中国农产品流通体制改革市场化改革才刚起步,农业社会化服务体系建设还很滞后,加上这一阶段流通领域出现了通货膨胀,农业生产资料“买难”和农产品“卖难”问题交替出现,这在一定程度上挫伤了农民的生产积极性,导致农产品生产出现徘徊不前的局面。以粮食生产为例,1985年中国粮食总产量为37 910.8万吨,较1984年的40 730.5万吨还减少了2 819.7万吨,1992年的粮食总产量也只有44 265.8万吨,比1984年仅增加了3 535.3万吨。仅在短短的几年时间内,中国的粮食生产就出现了多次的起伏波折(见图2—9)。其他农作物产量的变化情况大体相似,如棉花产量在此期间仅增加了36.1万吨,油料产量也仅增加了62.8万吨。由于调整农业产业结构是这一阶段的政策重点,中国农业产业结构在国家政策推动下进一步趋于合理化。到1992年,农林牧渔业总产值构成(总产值=100)中,农业、林业、牧业和渔业所占的比重分别为61.5∶4.7∶27.1∶6.8,种植业比重持续下降,牧业和渔业比重持续增加,林业所占比重基本保持不变。

图2—9　1984—1992年中国粮食产量变化情况(万吨)

该阶段中国主要农业政策演变路径如表2—8所示。

表2—8　1985—1992年间中国主要农业政策文件汇总

续前表

(三)1993—1997年:推进农业产业化经营,建立、健全农业社会化服务体系

农业产业化经营是在农村改革不断深化和农村商品经济不断发展的背景下孕育和发展起来的。随着中国农产品流通体制改革和产业结构调整的不断推进,农村商品交换日益活跃起来,但农产品买难卖难和“多了砍,少了赶”的局面仍不时出现,农户分散的小规模生产与市场经济的矛盾日益凸显。针对这种局面,一些地方探索性地发展了一批“贸工农、产加销”一体化的经营实体,农业产业化发展初现端倪。虽然它最初的提法不是产业化,但这种改革试验在指导思想上已体现出了产业化的基本构想。进入20世纪90年代后,以山东为首的一些地区开始以农业产业化经营作为解决农业深层次矛盾的现实突破口,加快了农业产业探索的步伐。1993年初,山东省潍坊市首次提出了农业产业化的概念,并对农业产业化作出了24个字的解释,即“确定主导产业,实行区域布局,依靠龙头带动,发展规模经营”。1994年,山东省委一号文件明确提出了农业产业化经营思路,使农业产业化经营在山东进入全面实施阶段。山东的实践得到了中央的肯定和重视,1993年11月,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就指出,要“改变部门分割、产销脱节的状况,发展各种形式的贸工农一体化经营,把生产、加工、销售环节紧密结合起来”。这是中央第一次在具有划时代意义的纲领性文件中提倡和鼓励发展农业产业化经营。⁽⁵⁾1995年3月,《中共中央、国务院关于做好1995年农业和农村工作的意见》充分肯定了贸工农一体化组织在带动农民发展商品经济以及促进农业生产专业化、现代化方面发挥的重要作用,并对农业产业化经营提出了一些具体的要求:发展一体化的经济组织,在所有制和经营形式上要坚持多样化,在生产经营上要坚持以市场需求为导向,在分配体制上要坚持保障农民的利益,真正达到发展农村经济、增加农产品供给和农民收入的目的。为了推动农业产业化进一步发展,1996年出台的《中共中央、国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》明确将农业产业化纳入了“九五”期间农业和农村经济工作的基本要求中,指出要大力发展贸工农一体化经营,加速农村经济向商品化、产业化、现代化的转变。要以市场为导向,立足本地优势,积极兴办以农产品加工为主的龙头企业,发展具有本地特色和竞争力的拳头产品,带动千家万户发展商品生产,带动适度规模经营的生产基地建设和区域经济的发展。国有和集体的农产品加工企业,也要转变经营方式,与农民结成经济利益共同体,实行贸工农一体化经营,促进农业发展和农民致富。同年3月,八届全国人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》又指出,要鼓励发展多种形式的合作与联合,发展联结农户与市场的中介组织,大力发展贸工农一体化,积极推进农业产业化经营。在此阶段,农业产业化经营一直都是中央政策的关键词,中国的农业产业化经营也完成了从地方探索性试验到中央决策全面推广的过渡。

农业产业化经营的发展,对农业社会化服务体系的建设提出了新的要求。为此,国家适时出台了一系列政策措施,大力开展农业社会化服务,建立和健全农业社会化服务体系。1993年是中国农业社会化服务体系建设政策多发年,进入1993年后,国家先后多次出台相关政策,对农业社会化服务体系建设的目标、原则和方向进一步作了明确的规定。1993年8月由国务院第七次常务会议审议通过的《九十年代中国农业发展纲要》明确提出,到20世纪末要在全国逐步建立起以乡村集体和合作经济组织为基础,以专业经济技术部门为依托,以农民自办服务为补充的多经济成分、多形式、多层次的服务体系。同年11月,《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》出台,文件指出,建立比较完备的农业社会化服务体系,是保障我国农业生产稳步增长的必备条件。要逐步形成社区集体经济组织、国家经济技术部门、各种民办专业技术协会(研究会)等组织相结合的服务网络。强调要加强对农业(林业、水利)技术推广机构、供销社、农村各类民办的专业技术协会(研究会)等主体的指导和扶持。1993年11月14日,中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出,要发展农村社会化服务体系,促进农业专业化、商品化、社会化。为此,要发展多样化的服务组织,继续深化各级供销社改革,逐步全面放开农产品经营,加快农村教育的改革和发展。至此,中国农业社会化服务体系建设无论是在思想上还是工作力度上都较之前有了更大的加强。

在此期间,中国的家庭联产承包责任制改革也取得了突破。由于对承包起始年限的理解存在争议,而且对第一轮承包期后是否还要实行家庭承包经营缺乏明确规定,为了保持农村土地承包关系的稳定,1993年11月出台的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》,提出将土地承包期再延长30年不变,并针对先前土地承包过程中出现的问题提出了相应的对策措施,从而引发了第二轮土地承包。1997年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系》的通知,要求各地在第二轮土地延包时一定要按中央的规定执行,并且明确指出土地承包期再延长30年指的是家庭土地承包经营的期限。土地承包期再延长30年,是在第一轮土地承包的基础上进行的。上述政策的出台,增强了农民对土地投资的信心,极大地调动了农民的生产积极性和主动性。

1992年,中共十四大提出了建设社会主义市场经济体制的目标,与之相适应,中国农产品流通体制的市场化改革进程在这一阶段也大大加快。1993年2月,国务院发出《国务院关于加快粮食流通体制改革的通知》,提出要加快全国粮食市场体系建设。“粮食流通体制改革要把握时机,在国家宏观调控下放开价格,放开经营,增强粮食企业活力,减轻国家财政负担,进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进。”1993年7月颁布实施的《农业法》,将原《农业法》中的“农产品的购销逐步实行市场调节”改为“农产品的购销实行市场调节”,并规定国家对关系国计民生的重要农产品购销实行必要的宏观调控,从法律上明确了农产品流通体制改革的方向。1993年11月出台的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出,粮食统购统销体制已经结束,适应市场经济要求的购销体制正在形成。从1994年起,国家决定对定购的粮食实行“保量放价”,即(保留订购数额,收购价格随行就市)。在粮食价格和购销体制放开以后,国家对粮食实行保护价制度,并相应建立粮食风险基金和储备体系。在此后的一段时间里,国家在坚持市场化取向的情况下不断进行农产品流通政策调整,中国农产品流通体制开始全面转入市场经济轨道。具体的政策调整主要包括:逐步放开主要农产品的经营;实行主要农产品政企分开,储备与经营分开;明确中央和地方政府在保持农产品市场稳定中的责任,如实行粮食地区平衡和“米袋子”省长负责制,“菜篮子”市场负责制等;建立以批发市场为中心的农产品市场体系。在此期间,农产品流通体制市场化改革曾一度出现反复。1993年第四季度,南方市场粮价大幅度上涨,并迅速波及北方地区,全国粮食市场价与定购价的差距急剧拉大,为了保持社会稳定和其他重大改革措施的顺利出台,国家加大了对农产品市场的宏观调控力度。1994年5月,《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》规定继续坚持政府定购,并适当增加收购数量。从1994年6月起,国家开始大幅度提高了粮食定购价格,努力缩小定购价与市场价的差距,并对面向消费者的销售价格实行最高限价,这实际上又恢复了粮价的“双轨制”。

在农业产业结构调整方面,由于这一阶段市场需求发生了变化,对优质农产品的需求量增加,1993年11月中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出,要适应市场对农产品消费需求的变化,优化品种结构,使农业朝着高产、优质、高效的方向发展。实现农业产品结构调整,必须积极培育农村市场,打破地区封锁、城乡分割的状况,进一步搞活流通,增强农村经济发展的开放性,使各种经济资源在更大的范围内流动和组合。由此,调整农产品的品种和质量结构,发展高产、优质、高效农业,成为中国农业产业结构调整的新目标。根据国内农业生产形势的变化,为了更加明确农业产业结构调整的方向,十五大报告更加明确地提出了调整和优化产业结构的总原则,即以市场为导向,使社会生产适应国内外市场需求的变化;依靠科技进步,促进产业结构优化;发挥各地优势,推动区域经济协调发展;转变经济增长方式,改变高投入、低产出,高消耗、低效益的状况。(www.chuimin.cn)

在上述改革政策进一步深入推进的同时,中国国民经济经历了从通货膨胀到通货紧缩的急剧变化,成功实现了“软着陆”,宏观经济形式明显好转。在此背景下,随着农业产业化的发展和农业社会化服务体系的建立与完善,中国农业进入了一个快速增长期。从农林牧渔业总值变化情况看,1993年农林牧渔业总产值为10 995.5亿元,到1997年这一数字已经增加到23 788.4亿元,增长了1.16倍,其中,农业产值分别较1993年增加了1.1倍,平均增长速度要快于前期。从主要农产品产量变化情况看,农产品生产也走出了徘徊期,产量得到了较快的增长。例如,1993年中国粮食总产量为45 648.8万吨,到1997年这一数字增加到了49 417.1万吨,五年间增加了3 768.3万吨;水果产量1997年较1993年增加了2 078.1万吨,增长了69.01%;猪牛羊肉产量1997年较1993年增加了1 024.6万吨,增长了31.77%;海水产品和淡水产品总产量1977年较1993年增加了1 778.8万吨,增长了近一倍。从农林牧渔业总产值中各业的比例关系看,农业产值比重继续下降,牧渔业比重继续上升。1997年与1993年相比,在农林牧渔业总产值中,农业产值所占比重下降了1.9个百分点,牧业和渔业比重分别上升了1.3个百分点和1.6个百分点。这说明在此阶段中国的农业产业结构得到了进一步优化,同时也反映出种植业劳动生产率提高、农业多种经营扩大的事实。

该阶段中国主要农业政策演变路径如表2—9所示。

表2—9　1993—1997年间中国主要农业政策文件汇总

续前表

(四)1998年至今:提高农业综合生产能力,大力发展现代农业

提高农业综合生产能力是发展农业生产力的关键。改革开放以来,中国农业综合生产能力有了明显的提高,但农业生产能力按照全面建设小康社会的要求,与人们对农产品不断增长的需求相比,还显得十分薄弱,亟待加强。基于此,1998年1月出台的《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》明确提出了提高农业综合生产能力的任务。意见指出,国家要增加农业综合开发投入,农业综合开发要以改造中低产田为重点,以大幅度提高粮棉生产能力为目标,建设高标准农田。要加强生态环境建设,尽快遏制生态环境恶化的趋势。1998年10月中国共产党第十五届中央委员会第三次会议通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出,要加快以水利为重点的农业基础建设,改善农业生态环境。此外,还应立足现有耕地的保护和改造,提高农业综合生产力。1999年1月发布的《中共中央、国务院关于做好1999年农业和农村工作的意见》再次强调,应加强以水利为重点的农业基础设施建设。

进入新世纪后,国家对提高农业综合生产能力问题更加重视。2000年1月出台的《中共中央、国务院关于做好2000年农业和农村工作的意见》对1999年文件作了进一步发展,在强调农业基础设施建设的同时,还强调要改善农业生态环境。意见指出,强调加强农业基础设施建设,改善农业生态环境,是稳定提高农业综合生产能力的根本途径。2001年1月出台的《中共中央、国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》提出,要加大投入力度,加强农业和农村基础设施建设。2002年1月出台的《中共中央、国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》,进一步提出要加强农业和农村基础设施建设,改善农民的生产生活条件。意见指出,要增加农村小型基础设施建设投资,重点支持节水灌溉、人畜饮水、农村沼气、农村水电、乡村道路和草场围栏等项目;农村小型基础设施建设要更多地引入市场机制,调动各方面投资和建设的积极性。

加强主产区粮食生产能力建设,是提高粮食综合生产能力的重要内容。2003年10月党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出,要始终重视严格保护耕地和保护、提高粮食综合生产能力,保证国家粮食安全。在2003年12月召开的中央农村工作会议上,提高粮食综合生产能力成为一个重要的议题。随后出台的《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确指出,要加强主产区粮食生产能力建设,从2004年起,将集中力量建设一批国家优质专用粮食基地。在2004年11月国务院召开的全国抗旱和冬春农田水利基本建设电视电话会议上,国务院副总理回良玉指出,要大力开展农田水利基本建设,加强耕地特别是基本农田的保护和建设,搞好农田整治和中低产田改造,着力提高农业综合生产能力。

在2005年一号文件《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中,加强农业综合生产能力成为关键词。文件指出,当前和今后一个时期,要把加强农业基础设施建设,加快农业科技进步,提高农业综合生产能力,作为一项重大而紧迫的战略任务,切实抓紧抓好。随后连续三年出台的一号文件,都强调要加强农田水利、耕地质量和生态建设,提高农业综合生产能力。如2006年一号文件提出,要在搞好重大水利工程建设的同时,不断加强农田水利建设,大力加强耕地质量建设,实施新一轮沃土工程,科学施用化肥,引导增施有机肥,全面提升地力。2007年一号文件提出,要把加强农田水利设施建设作为现代农业建设的一件大事来抓,大力搞好农田水利建设;强化和落实耕地保护责任制,切实控制农用地转为建设用地的规模,加大土地复垦、整理力度,加快实施沃土工程,切实提高耕地质量。2008年一号文件再次指出,加强以农田水利为重点的农业基础设施建设是强化农业基础的紧迫任务。必须切实加大投入力度,加快建设步伐,努力提高农业综合生产能力,尽快改变农业基础设施长期薄弱的局面。上述政策的出台以及国家领导人的讲话,凸显了中国当前背景下加强农业综合生产能力的重要性,同时也明确了进一步加强农业综合生产力的目标和具体途径。

发展现代农业是提高农业综合生产能力的一个重要举措,也是促进农民增收的基本途径。“十五”时期,中国粮食生产实现了超常性的恢复生产,粮食单产连续刷新历史纪录,农民增收走出多年来低速徘徊的局面,农村经济结构调整继续向纵深推进。但是,中国农业经济发展仍面临着许多突出的矛盾和问题,如农业基础设施依然十分薄弱、农民稳定增收依然困难等。为了破解这些矛盾和问题,2005年10月中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,适时提出了推进现代农业建设的新举措。建议要求加快农业科技进步,加强农业设施建设,调整农业生产结构,转变农业增长方式,提高农业综合生产能力。稳定发展粮食生产,实施优质粮食产业工程,建设大型商品粮生产基地,确保国家粮食安全。优化农业生产布局,推进农业产业化经营,促进农产品加工转化增值,发展高产、优质、高效、生态、安全农业。2005年12月召开的全国农业工作会议指出,要实现粮食增产、农业增效和农民增收“三增”目标,实施“转变、拓展、提升”三大战略,关键在于转变农业和农业经济增长方式,拓展农业发展领域和途径,提升农业自主创新能力和支持保障能力。随后,农业部实施了“十大行动”来助推现代农业发展,具体是:粮食综合生产能力增强行动;健康养殖业推进行动;高效经济作物和园艺产业促进行动;农产品质量安全监管加强行动;农业科技创新应用与新型农民培训推进行动;农业产业化和组织化水平提升行动;循环农业促进行动;现代农业设施装备加强行动;禽流感等重大动物疫病防控行动;社会主义新农村建设示范行动。

为了促进现代农业更快、更健康地发展,2007年1月,中共中央、国务院下发了改革开放以来的第九个一号文件,即《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》。文件要求,要用现代物质条件装备农业,用现代科学技术改造农业,用现代产业体系提升农业,用现代经营形式推进农业,用现代发展理念引领农业,用培养新型农民发展农业,提高农业水利化、机械化和信息化水平,提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率,提高农业素质、效益和竞争力。为此,应加大对“三农”的投入力度,建立促进现代农业建设的投入保障机制;加快农业基础建设,提高现代农业的设施装备水平;推进农业科技创新,强化建设现代农业的科技支撑;开发农业多种功能,健全发展现代农业的产业体系;健全农村市场体系,发展适应现代农业要求的物流产业;培养新型农民,造就建设现代农业的人才队伍;深化农村综合改革,创新推动现代农业发展的体制机制;加强党对农村工作的领导,确保现代农业建设取得实效。

在此阶段,国家为了进一步规范农村土地承包关系,在1998年修订《土地管理法》时,将“土地承包经营期限为30年”的规定以法律形式列入。1998年10月中共中央十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,进一步强调要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权。经过20多年的发展和完善,中国农地制度已经形成了一个比较完整的体系。现行农地政策在坚持土地承包期30年不变、保持家庭联产承包制稳定性的前提下,允许根据人口变化进行“小调整”,即“大稳定,小调整”,同时允许农地使用权依法有偿转让,并鼓励实行土地适度规模经营,提高劳动生产率。

在农产品流通体制改革方面,从1998年起,中国进入了深化农产品流通体制改革阶段。由于恢复农产品流通“双轨制”使国有粮食财政负担越来越重,中共中央、国务院于1998年5月出台了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》,对粮食流通体制改革的原则作了明确规定,其核心是“四分开一完善”,即实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老粮食财务挂账分开,完善粮食价格形成机制。1998年6月,国务院又出台了三项政策,即按保护价敞开收购农民余粮、国有粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金实行封闭运行。2000年,根据粮食供求关系出现的新变化,政府调整了保护价收购范围,放开了部分粮食品种的收购和价格。2001年7月,《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》正式出台,提出“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”的措施,积极稳妥地推进以市场化为取向的粮食流通体制改革,同时提出了加快粮食主销区粮食购销市场化改革的目标。浙江、上海、北京、天津等地放开了粮食收购,粮食价格实行市场调节,中国粮食流通体制改革由此迈出了实质性步伐。与此同时,国家也出台了深化棉花流通体制改革的政策措施。此后,中央不断出台相关政策,大力推动农产品流通的市场化改革。从2002年开始,政府开始在一些粮食主产区进行对种粮农民直接补贴的试验,同时放开当地粮食收购价格。2003年6月,这一做法在安徽全省推开,这标志着中国粮食流通体制改革已经走到了转换体制的关键阶段。2004年出台的“一号文件”,即《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出,从2004年开始,国家将全面放开粮食收购和销售市场,实行购销多渠道经营,建立对农民的直接补贴制度。同时,鼓励发展各类农产品专业合作组织、购销大户和农民经纪人,加快发展农产品连锁、超市、配送经营,发挥市场机制作用,搞活农产品流通。2005年出台的“一号文件”,即《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》,又要求加快农产品流通和检验检测设施建设,在继续搞好集贸市场和批发市场建设的同时,注重发挥期货市场的引导作用,鼓励发展现代物流、连锁经营、电子商务等新型业态和流通方式。2005年9月,农业部发出加强农产品市场流通工作的意见,提出搞好农产品流通要实现“三个转变”,即市场建设重点要由数量扩张向内强素质、提升功能转变;流通方式要由过分依赖传统的有形市场向有形市场与连锁配送、电子商务、期货市场等现代流通方式并重转变;由注重保障数量充足向保障数量充足与质量安全并重转变。2007年中央“一号文件”,即《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》,再次提出应强化农村流通基础设施建设,发展现代流通方式和新型流通业态,培育多元化、多层次的市场流通主体,构建开放统一、竞争有序的市场体系。这为中国农产品流通体制的进一步深化改革指明了方向。可以预见的是,在国内外市场经济不断变换的环境下,我国农产品流通政策的市场化调整将会不断继续下去。

在农业结构调整方面,由于受宏观经济环境的影响,中国农产品需求制约问题在这一阶段开始凸显,农业增产不增收或增产与增收严重不同步的矛盾非常突出,为此,1998年10月中共中央十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,再次强调调整和优化农村经济结构,要“按照高产优质高效的原则,全面发展农林牧渔各业”,“粮食作物要确保总产量稳定增长,提高单产,改善品质,尽快淘汰不适销品种。主要经济作物要提高质量,合理调整区域布局”。同年12月,中央召开了农村工作会议,会议提出:要面向市场调整和优化农业结构,逐步改变农业结构不合理和农产品质量不高、加工程度低的状况。2000年10月党的十五届中央委员会第五次会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出,农业结构调整要面向市场,依靠科技,“以优化品种、提高质量、增加效益为中心,大力调整农产品结构。加快发展畜牧、水产业,提高农产品加工水平和效益。合理调整农业生产的区域布局,发挥各地农业的比较优势”。2001年1月发布的《中共中央、国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》指出,推进农业结构的战略性调整,必须牢牢把握住提高质量和效益这个中心环节,面向市场,依靠科技,在优化品种、优化品质、优化布局和提高加工转化水平上下工夫。2003年召开的中央农村工作会议再次强调了农业结构调整的重要性,提出优化农业和农村经济结构,培育农村经济发展新的增长点,推进农业结构调整,必须把转变农业增长方式,发展优质、高产、高效、生态、安全农业作为核心。2004年《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》又强调:要继续推进农业结构调整,要在保护和提高粮食综合生产能力的前提下,按照高产、优质、高效、生态、安全的要求,走精细化、集约化、产业化的道路,向农业发展的广度和深度进军,不断开拓农业增效增收的空间。要加快实施优势农产品区域布局规划,充分发挥各地的比较优势,继续调整农业区域布局。2006年“一号文件”,即《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,再次强调要按照高产、优质、高效、生态、安全的要求,调整优化农业结构。加快建设优势农产品产业带,积极发展特色农业、绿色食品和生态农业,保护农产品知名品牌,培育壮大主导产业。由上述政策调整过程可以看出,中国农业结构调整与改革的进程紧密相连,随着改革的推进和经济社会的发展,农业结构调整也将不断走向深入。

在农业产业化经营方面,针对不少地区对农业产业化经营意义认识不足以及农业产业化实践中出现的诸多问题,国家在此阶段连续出台了许多政策文件,对农业产业化的发展做了更为细致、明确的规定。2000年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中提出,要把农业产业化经营作为推进农业现代化的重要途径,鼓励、支持农产品加工和销售等企业带动农户进入市场,形成利益共享、风险共担的组织形式和经营机制。2001年1月,《中共中央、国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》再次强调:各级政府和有关部门要认真总结经验,加强对农业产业化经营的扶持和引导。为了更加规范地发展农业产业化,2003年3月开始实施的新《农业法》将农业产业化经营写入其中,新农业法进一步明确了产业化经营的作用、龙头企业和农户利益分配原则,确立了龙头企业和农民联系的形式。随后,2004—2008年中共中央连续出台的五个一号文件,都强调要采取有力措施扶持龙头企业的发展,以龙头企业发展为中心推进农业产业化。2004年“一号文件”强调,不管哪种所有制和经营形式的龙头企业,只要能带动农户,与农民建立起合理的利益联结机制,给农民带来实惠,都要在财政、税收、金融等方面一视同仁地给予支持。2005年“一号文件”在强调扶持龙头企业发展的基础上,提出要支持农民专业合作组织的发展。2006年“一号文件”则进一步提出,应大力发展大宗农产品期货市场和订单农业,加快立法,建立有利于农民合作经济组织发展的信贷、财税和登记制度。2007年“一号文件”着力强调了农产品加工业的发展,提出要采取贴息补助、投资参股和税收优惠等政策,支持农产品加工业发展,中央和省级财政要专门安排扶持农产品加工的补助资金,支持龙头企业开展技术引进和技术改造。完善农产品加工业增值税政策,减轻农产品加工企业税负。2008年“一号文件”在继续强调政策扶持龙头企业的基础上,还提出要探索建立担保基金、担保公司,允许符合条件的龙头企业向社会发行企业债券等形式来解决龙头企业融资难的问题。除了国家以一号文件的形式明确农业产业化发展的途径和措施外,各地区结合本地实际,依据国家政策也出台了许多发展农业产业化经营的措施。到目前为止,中国已经形成了对农业产业化经营多层级、多种手段的政策扶持体系。

在农业社会化服务体系建设方面,为了实现1993年提出的建设目标,国家在随后出台的多个文件中,对农业社会化服务体系的建设提出了许多具有指导意义的对策措施。例如,2000年10月的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出,要大力推进以科技服务和信息服务为重点的农业社会化服务体系建设。2003年7月农业部出台的《全国农业和农村经济发展第十个五年计划(2001—2005年)》明确提出,要不断建设和完善农业社会化服务体系,重点应改革和完善农技推广体系、加快推进农村经济信息体系建设、加快建立健全农产品质量标准体系和质量监督检测检验体系、加大农业生态环境监测体系建设、继续推进农产品批发市场建设、加强农业产业化经营基础设施建设、加强渔政执法体系和群众渔港建设。2008年“一号文件”《中共中央、国务院关于加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》,再次强调了加强农业科技和服务体系建设的重要性,提出要加快推进农业科技研发和推广应用;建立健全动植物疫病防控体系;大力培养农村实用人才;经济发展农民专业合作社和农村服务组织;加强农村市场体系建设经济推进农村信息化。上述政策和文件的出台,对推进中国农业社会化服务体系的建立和完善发挥了重要的作用。

这一阶段是中国社会转型和体制转轨的关键时期,中国农业发展经历了许多前所未有的困难和挑战,如加入WTO的冲击、严重的自然灾害,但随着制度改革的深入和国家政策对农业支持力度的加强,中国农业仍然保持了良好的发展势头。从农林牧渔业总产值变动情况看,农林牧渔业总产值经过1998—2002年的低速徘徊后于2003年实现了快速的增长,到2006年,农林牧渔业总产值达到了42 424.4亿元,较1998年增加了17 882.5亿元,增长了72.86%。农林牧渔各业产值变化趋势与总产值变化趋势基本类似(见图2—10),与1998年相比,2006年农业产值增长了51.31%、林业产值增长了88.18%、牧业产值增长了94.14%、渔业产值增长了82.96%。从主要农产品的产量变动情况看,1998年中国的粮食生产达到了历史最高点51 229.5万吨。随后,由于受粮食政策和市场价格的影响,粮食产量连续下降,到2003年下降到了43 069.5万吨,降到了1990年以来的最低点。2004年后,中央采取了一系列惠农政策,农民的种粮积极性高涨,粮食产量实现了连续四年增产。到2007年,中国粮食总产量达到了50 150万吨,成为历史上第四高产年。棉花的种植面积连续扩大,棉花产量继续提高,到2007年,中国全年棉花种植面积达到559万公顷,产量达到760万吨,创造了历史新高。畜牧业也发展迅速,到2006年,中国肉类总产量达到了8 051万吨,占全世界肉类总产量的近30%。水产品产量同样稳定增长,到2006年,中国水产品产量达到5 250万吨。随着国家对农业产业结构调整重视程度的加强,中国农业产业结构进一步得到优化。到2006年,农业、林业、牧业和渔业在农林牧渔业中的比重分别为52.3%、3.9%、33.1%、10.8%,与1998年相比,农业所占比重下降了5.8个百分点,林业、牧业和渔业所占比重则分别上升了0.4、4.5和0.9个百分点。尽管在此阶段中国农业保持了较快的发展速度,农业产业结构调整也取得了显著成效,但中国农业的综合生产能力仍很低、后劲不足,农业生产资源匮乏程度提高,农业抵御风险能力差,这要求国家必须加大公共财政支持农业的力度,加快建立和完善农业社会服务体系,夯实农业发展基础,增强农业竞争力。

图2—10　1998—2006年中国农业产值变动情况(单位:亿元)

该阶段中国主要农业政策演变路径如表2—10所示。

表2—10　1998年以来中国主要农业政策文件汇总

续前表

续前表

二、中国农业政策未来走势:建立、健全农村公共财政体系,提高农业市场竞争力

在制度变迁和技术变革双重力量的推动下,经过改革开放以来近30年的发展,中国的农业发展已经取得了巨大的成就。但不容忽视的是,农业依然是国民经济发展的薄弱环节,投入不足、基础脆弱的状况并没有改变,粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立,制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除。⁽⁶⁾特别是在中国进入后WTO时代以后,农业改革还必须面对国际农产品竞争和倾销的挑战,农业的发展势必会遭遇更大的困难。在这种背景下,如何适时、准确地调整农业政策方向,依靠政策助推农业发展成为摆在政府部门决策者、理论学者等面前的难题。结合中国国内和国际农业发展形势以及近期出台的政策文件,我们有理由认为中国农业政策下一步调整的方向将是建立和健全农村公共财政体系,强化财政支农力度,夯实农业基础,提高农业市场竞争力。

近些年来,为了夯实农业基础,提高农业市场竞争力,国家不断加大对农业发展的支持力度,一个主要的表现就是在全国范围内取消农业税。为了减轻农民负担,调动农民农业生产的积极性,2000年6月,中共中央、国务院下发了《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》,对农村税费改革试点工作的指导思想、基本原则和主要内容作了具体的规定,并决定率先在安徽全省进行改革试点。2001年3月,国务院又发出《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》,要求进一步完善农村税费改革的有关政策,“扩大试点,积累经验”。由于税费改革推进的速度太快,改革过程中出现了许多问题。就在各地纷纷准备扩大改革试点之际,同年4月《国务院办公厅关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》决定暂缓扩大农村税费改革的试点,此前“加快推进”的提法变成“稳步实施”。2002年3月,发出《国务院办公厅关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》决定继续扩大农村税费改革的试点省,改革的内容可概括为“三个取消,一个逐步取消,两个调整和一项改革”,即取消屠宰税,取消乡镇统筹款,取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金;用三年的时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税政策、调整农业特产税征收办法,规定新农业税税率上限为7%;改革村提留征收和使用办法,以农业税额的20%为上限征收农业税附加,替代原来的村提留。该文件出台后,农村税费改革试点扩大到20个省,这标志着中国的农村税费改革已经超出了局部试点的范围,开始变为全国性的改革探索。2003年3月,《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》要求各地区应结合实际,逐步缩小农业特产税征收范围,降低税率,为最终取消这一税种创造条件。在2004年出台的“一号文件”中,中央明确提出要逐步降低农业税税率。在同年3月十届人大二次会议上,国务院总理温家宝在作政府工作报告时宣布:“从今年起,中国逐步降低农业税税率,平均每年降低一个百分点以上,五年内取消农业税。”2004年3月,中央决定在黑龙江、吉林两省进行免征农业税试点,河北、内蒙古等11个粮食主产省(区)农业税税率降低三个百分点,其余省份降低一个百分点。2005年12月,十届全国人大常委会第十九次会议通过了关于废止农业税条例的决定。同日,国家主席胡锦涛发布第四十六号主席令,宣布全面取消农业税,在中国存在2 600年的农业税从此成为历史。

在进行税费改革、坚持“少取”政策的同时,国家还实施了“多予”的政策。从2004年起,国家出台了一系列针对农民的直接补贴政策,如对种粮农民提供良种补贴、农机具补贴、测土配方施肥补贴、农民培训补贴。在2007年3月,为了鼓励养殖户(场)发展生猪养殖,国务院发布《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》,给予养殖户(场)多项实惠。上述“多予”、“少取”政策的实施,标志着中国逐步进入了“工业反哺农业”的时代。但是,取消农业税、加大农业直补力度只是建立、健全农村公共财政体系和加快公共财政覆盖农村的第一步。事实上,在取消农业税后,由于财权和事权的不匹配,承担农村公共物品供给主体职责的乡镇基层政府后普遍出现了债务危机,公共服务职能极大地弱化,陷入了“吃饭财政”的困境,有些地区甚至连“吃饭财政”也难以维持。为了缓解基层政权的财政困境,上级财政予以了一定的转移支付,但财政紧约束下的这种“撒胡椒粉”式的财政转移支付很难从根本上破解乡镇财政困局,乡镇财政已经越来越难以肩负起有效供给农村公共物品的重担,这种供给的不可持续性与农村社会公共服务需求的刚性增长,已经呈现出越来越不可调和的矛盾,这直接影响到了中国农业的可持续发展。在这种背景下,加快建立、健全农村公共财政体系,加大财政支农力度,提高农业竞争力,已经成为后税费和后WTO时期中国农业政策调整的重点。