重庆市农民工变市民的实践成果

第3章　实践篇

重庆市是我国中西部地区唯一的直辖市，是全国统筹城乡综合配套改革试验区，在国家促进区域协调发展和推进改革开放大局中具有重要的战略地位。重庆市集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡二元结构矛盾突出，老工业基地改造振兴任务繁重，统筹城乡发展任重道远。

一方面，重庆市大量农村剩余劳动力外出到东部沿海发达地区就业务工，农村地区由于劳动力缺乏，生产力水平低下，大量劳动力外出务工给农村地区留下一系列养老、医疗、教育问题，能够代表广大西部劳动力输出省在三农问题上面临的种种困难。另一方面，重庆市二、三产业近年来发展迅速，吸引了大批农村劳动力就近在主城及周边地区就业，以致出现了外出农民工返乡发展的情况，重庆主城及周边二、三产业集聚地区具备吸引农民工务工的条件，能够代表劳动力输入地区在农民工大量涌入之后面临的大量社会问题，保障农民工在重庆有尊严的务工也成为重庆市统筹城乡综合配套改革中改善民生的一条主要线索。重庆市既是农村劳动力输出地也是农村劳动力务工目的地的特点使重庆市的农民工变市民问题很具典型性，能够为中国整体的城乡经济协调发展提供有价值的借鉴和参考。

3.1　重庆市户籍制度改革

3.1.1　户籍制度改革的背景及意义

中国城乡二元结构和农民工问题存在的基础都是长期以来城乡分割的户籍制度。由于这种城乡分割的户籍制度的存在，农民工这一游离在城市和农村的劳动者群体难以获得有效的身份认同，既不在农村居住工作生活，又难以获取城市户籍带来的种种社会服务功能，长期存在于边缘地带。因此，户籍制度改革是重庆市统筹城乡综合配套改革的核心环节，对加快城镇化、工业化、城乡一体化进程，促进城乡资源要素的有序流动，实现城乡经济社会协调发展都具有重要意义。

户籍制度改革的作用可以归纳为以下5个方面：

①有利于维护农民工合法权益，惠及民生。户籍差异影响了社会公平。推进户籍制度改革，赋予有条件的农民工城镇居民身份，有利于实现同工同权，使农民工享受到与城市居民同等的公共服务待遇。

②有利于促进城市人口集聚，加快城镇化进程。我市城镇户籍人口比重较低，推进户籍制度改革，有利于集聚城市人口，形成城乡一体的经济社会发展格局。

③有利于扩大内需，转变经济增长方式。进城农民工难以获得城市户籍，影响在城市的消费积极性。推进户籍制度改革，使农村居民进城后真正成为城市居民，有利于拉动消费，扩大内需，促进经济增长方式转变。

④有利于促进城乡要素流动，盘活城乡资源。长期的城乡二元户籍制度，使城乡资源要素流动渠道不畅，成为城乡经济社会发展的瓶颈。推进户籍制度改革，打破城乡交流障碍，有利于加快农村承包地、宅基地和林地等资源流动，提升城乡资源要素价值。

⑤有利于促进农村生产力提升，繁荣农村经济。农村人多地少，生产方式粗放，资源利用效率低，制约了农村经济的发展。推进户籍制度改革，引导有条件的农民工转户进城，有利于扩大农村人均耕地面积，提高农业生产集约化水平，推动农业产业化，促进农民收入增长。

3.1.2　重庆市户籍制度改革的总体方案设计

重庆市户籍制度改革将推动农民工变市民作为改革的突破口，即通过推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城，引导农村居民向城镇有序转移，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异，消除农民向城镇转移的体制性障碍，促进城乡资源要素合理流动，最终形成科学有序的人口城镇化机制，全面促进“五个重庆”和内陆开放高地建设，全面助推城市和农村经济社会协调发展，探索统筹城乡改革发展和构建和谐社会的有效途径。

在户籍制度改革方案设计上遵循以下原则：

一是统筹规划。总体设计，明确阶段性改革目标，分级设置准入标准，建立完善各类群体转户进城的制度通道，最终实现城乡户籍制度一体化。

二是自愿有偿。充分尊重农民转户意愿，依法办理，有偿退地，完善社会保障，确保农村居民进城后，生活得到保障，实际生活水平不断提高。

三是积极稳妥。充分兼顾政府的承受力和城镇资源承载力，分类分阶段有序推进，防止损害农民利益，防止农民流离失所，防止出现城市贫民窟现象。

四是综合配套。强化制度设计，通过改革创造资源增量，以市场手段将资源增量变为财富，以财富增量推动实现改革目标。

五是促进发展。着力消除人口自由流动障碍，激活城乡各类要素，促进城乡经济社会协调发展。

在上述原则基础上，结合全市主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划，综合考虑经济发展、自然环境、资源承载等因素，分阶段推动人口向小城镇、区县城、主城区1000平方公里区域内聚集，实现市域内户籍合理转移，逐步建立城乡人口和资源要素自由流动的制度体系，并将户籍制度改革实施分为两个阶段：

2010—2011年，重点推进有条件的农民工及新生代农民工转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29％上升到37％，实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局。

2012—2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80万～90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60％，主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。

3.1.3　集中解决有条件的农村居民转户是重庆市户籍制度改革 的亮点

结合重庆市实际，在户籍制度改革具体实施过程中坚持重点突破与面上推进相结合，建立畅通的户籍转移通道，重点引导有条件的农民工，特别是新生代农民工自愿进入城镇定居，两年内集中推动338.8万本市籍农村居民率先转户。

1）推动有条件的农民工及新生代农民工户籍转移

225.6万名在主城区务工经商5年以上、远郊区县城3年以上的农民工由所在区县（自治县）负责转为城镇居民，解决其社会保障，处理好承包地、宅基地、林地权属问题。

66.7万名在市内就读的本市农村籍大中专学生，入学时户口迁入学校集体户口或就地转为城镇居民的，保留其个人征地补偿收益权，符合资助条件的继续享受学费、生活费补助，毕业后纳入公租房保障范围。

1.8万名新增退役的农村籍义务兵和服役期未满10周年的士官自愿转为城镇居民的，享受城镇义务兵的安置政策，由所在区县（自治县）负责组织实施。

2）妥善解决历史遗留问题

32.9万名历年已用地未转非人员，由所在区县（自治县）按市政府确定的有关原则办理农村居民转为城镇居民的相关手续，参照被征地农转非人员养老保险办法建立养老保险。

4.9万名未转非大中型水利水电工程建设中的失地农村移民转为城镇居民，参照被征地农转非人员养老保险办法建立养老保险，不再享受移民后期扶持政策。

0.9万名城中村农村居民转为城镇居民后，按征地、拆迁相关政策予以安置补偿，由所在区县（自治县）负责组织实施。

6万名集中供养的农村五保对象自愿转为城镇居民的，享受城镇集中供养的“三无人员”待遇，由所在区县（自治县）负责组织实施。

3.1.4　科学设置户籍准入条件，建立户籍流动长效机制

重庆市按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件，积极引导本市籍农村居民向城镇转移落户，鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民。对主城区、远郊区县城、一般乡镇的户籍准入条件进行分类管理，引导居民有序流动。

1）主城区

本市籍农村居民在主城区务工经商5年以上，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申请在合法稳定住所迁移入户。本市籍农村居民购买商品住房，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可迁移入户。本市籍农村居民投资兴办实业，3年累计纳税10万元或1年纳税5万元以上的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可在合法稳定住所迁移入户。

2）远郊31个区县城

本市籍农村居民在远郊31个区县城务工经商3年以上，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申请在合法稳定住所迁移入户。本市籍农村居民购买商品住房，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可迁移入户。本市籍农村居民投资兴办实业，3年累计纳税5万元或1年纳税2万元以上的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可在合法稳定住所迁移入户。

3）其他乡镇

本市籍农村居民本着自愿原则，可就近就地转为城镇居民。

4）其他规定

本市籍农村未成年子女投靠父母、夫妻投靠、年老父母投靠子女自愿转为城镇居民的，可迁移入户。城镇年老父母身边无子女，其本市籍农村子女可投靠迁移入户。本市籍优秀农民工及其共同居住生活的配偶、子女自愿转为城镇居民的，不受居住时间限制。

3.1.5　建立起完善的户籍制度改革相关配套措施

户籍制度牵一发而动全身，重庆市结合户籍转移，系统建立土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，逐步消除城乡户籍待遇差距，促进城乡户籍制度融合，推进城镇化加速发展。

1）建立完善农村土地处置机制

对农村居民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权。在承包期内允许保留林权。鼓励转户居民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照同时期区县（自治县）征地政策对农村住房及其构附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助，今后征地时不再享有补偿权利。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿。

家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户转移中获得宅基地及农房、承包地的相应补偿或收益的权利，不再享有分配宅基地的权利。待家庭成员整户转为城镇居民时，退出宅基地及农房、承包地并享受相应补偿。

组建市、区县（自治县）两级农村土地整治流转机构，负责对农户退出的承包地、宅基地和农房进行补偿和处置。其中，退出的宅基地、承包地位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的，由国有土地储备机构承担补偿费用。建立农村土地补偿周转金，用于农户退出的承包地、宅基地和农房所需资金的周转。

农村土地整治流转机构应积极盘活利用转户退出的土地。按照规划及用途管制、农村集体土地所有权不变的要求，对退出的承包地加大国土整治力度，促进承包地向经营大户、龙头企业流转，实现规模经营，提高劳动生产率和土地产出水平。退出的宅基地，在优先保障农村发展建设用地需求的前提下，通过增减挂钩、地票交易等方式，显化其资产价值。产生的地票及大宗的承包地、林地使用权可在重庆农村土地交易所交易。

2）建立住房保障机制

将符合条件的转户农村居民纳入公共租赁房、廉租房等保障范围，改善稳定就业农民工、新毕业农村籍大中专生、新退役农村籍士兵等无房或住房困难人员居住条件，鼓励有条件的转户居民购置普通商品房。

主城区及区县城城镇规划区农村居民，具备条件的可转户进入统一规划建设的集中居住小区。加大主城区及区县城城镇规划区内转户集中居住小区、农民工公寓投入和建设力度。集中居住小区、农民工公寓建设用地采取行政划拨方式供应，并比照廉租房、棚户区（危旧房）改造、公共租赁房等保障性住房，享受免交各项行政事业性收费及政府性基金等相关优惠政策。

3）完善养老保险制度

农村居民整户转为城镇居民，自愿退出宅基地，其年满16周岁以上的人员，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加基本养老保险，参保所需资金由区县（自治县）国土部门核准的退出宅基地的补偿费代缴。退出宅基地的补偿费不足以缴纳的，差额部分由个人自筹资金缴纳。若代缴后有剩余的，剩余部分退还给转户居民。

农村居民家庭部分成员转为城镇居民，在劳动年龄段的，可按规定参加城镇企业职工基本养老保险。有用人单位的，由用人单位统一参保并按规定缴费；没有用人单位的，可以灵活就业人员身份参保缴费。达到规定条件的，享受与城镇企业职工同等的养老保险待遇。

依法被征收土地的转户居民按照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险。过去已征（占）用地未转非人员、大中型水利水电工程淹没失地人员，在完善征地审批及农转非手续后，参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险。

农村籍大中专学生在校期间办理农转非手续，并随家庭一起退地的，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险，建立养老保险关系，工作后接续参保。

农村居民转为城镇居民，没有条件参加被征地农转非人员养老保险、城镇企业职工基本养老保险的，可自愿参加城乡居民社会养老保险。

加快制定养老保险不同制度之间的转移衔接办法，使农村居民转为城镇居民后，能实现养老保险的顺畅转移和有效连接。

4）健全医疗保险制度

农村居民转为城镇居民，在劳动年龄段的，可按规定参加城镇职工基本医疗保险。有用人单位的，由用人单位统一参保并按规定缴费；没有用人单位的，可以灵活就业人员身份参保缴费。达到规定条件的，享受与城镇职工同等的医疗保险待遇。

农村居民转为城镇居民，没有条件参加城镇职工基本医疗保险的，可自愿参加城乡居民合作医疗保险。

加快制定医疗保险不同制度之间的转移衔接，使农村居民转为城镇居民后，能实现医疗保险的顺畅转移和有效连接。

5）健全完善社会救助和福利服务保障机制

建立健全低收入困难群众基本生活保障体系，及时将符合条件的转户居民纳入城市低保范围；建立社会福利服务体系，实现乡镇敬老院和区县（自治县）社会福利服务中心全覆盖；加强城市社会救助和社区公益性服务设施建设，切实满足城市扩容后社区服务管理和救助保障等公共服务的需要。

6）建立完善就业保障机制

将转户居民纳入城镇就业服务和政策扶持范围，促进其在城镇稳定就业。对有一技之长的，通过开展职业指导和职业介绍，提供有针对性的就业信息，帮助其通过市场竞争实现就业。对就业困难人员，作为就业援助对象，开展“一对一”的帮扶，开发公益性岗位予以托底安置。

对大中专毕业生提供就业服务和政策扶持，强化职业指导，搭建大中专毕业生与用人单位的对接平台，引导农村籍和农转非的大中专毕业生到基层、工业园区、中小企业等实现稳定就业。

本市农村籍和农转非的初高中毕业生就读本市中等职业学校的，可给予定额生活补贴，生活困难的给予定额学费补贴。

鼓励大中专毕业生、农民工和其他转户居民自主创业。提供政策咨询、创业培训、项目推荐、开业指导、小额担保贷款、跟踪服务等创业扶持，帮助其通过创业实现就业。凡办理农转非的纳入城镇创业扶持政策范围。

7）建立完善培训机制

分类开展转户居民教育培训。以提升综合素质为目标，对所有转户居民开展新市民教育培训；以提高学历为目标，对16～30周岁的转户居民进行中等职业学历教育；以提高就业能力为目标，对劳动年龄段的转户居民进行技能培训和创业培训，促进转户居民由农业向非农产业转移、由农民向市民转变。

组织农村劳动力参加转移培训，提高其转移就业能力，促使其在城镇稳定就业。对企业新招用的农民工，根据企业岗位需求，开展针对性强的岗前培训，使农民工尽快上岗和稳定就业。对农村劳动力参加转移培训和农民工参加岗前培训，按规定享受培训补贴，并对初次参加职业技能鉴定和专项职业能力考核的费用给予全额补助。

建立完善转户居民教育培训管理体系。推行弹性学制，帮助转户居民开展工学交替、半工半读，分阶段、分时段以“累计学分”的形式完成学业。结合实际，开展送职业教育进乡镇、进社区、进企业活动。

提升教育培训基础能力。新建一批农民工培训基地，建好农民工培训学院。办好中等职业学校骨干专业，打造适宜转户居民学习、方便转户居民就业的特色专业。推行“特岗、特聘和特邀”计划，建设一支适应转户居民教育的“双师型”教师队伍。

8）建立完善城乡教育保障机制

科学规划城乡学校布局，按照户籍制度改革转移人口目标和重点接受农民工转户的区域，准确把握城乡适龄人口及中小学在校生规模变化状况，各区县（自治县）人民政府要留足教育用地，在主城区、区县城、小城镇按照城乡规划，加快新建一批幼儿园、中小学、中职学校。

加大教师队伍建设力度，做好新增学校师资配备、师资专项培训等工作，满足新增学校教师需求。

完善各级各类学生就读政策和资助体系，保障转户居民子女接受公平的教育。改善转户居民子女接受义务教育条件，按照就近入学的原则就读，享受与现有城镇学生的同等待遇；按照“指标到校、区县安排”的原则，解决转户居民子女就读普通高中；完善各级各类学生资助政策，确保转户居民子女享受国家政策优惠。

9）建立完善卫生服务保障机制

按照城市功能区布局规划，科学合理布局综合医院、专科医院和社区卫生服务医疗机构，加快县级医院、乡镇卫生院、社区卫生服务医疗机构建设，加快覆盖城乡的医疗卫生服务体系建设，逐步完善医疗服务基础设施、设备建设，保障转户居民及其子女和低收入群体在市内居住地享有国家规定的公共卫生服务。

10）完善计划生育相关政策

未享受城镇社会保障待遇的转户居民，继续执行原户籍所在地农村居民的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。

已享受城镇社会保障待遇的转户居民，自享受城镇社会保障待遇当年起，给予5年的政策过渡期。在政策过渡期内，转户居民继续执行原户籍所在地农村的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。

3.2　转户农民工社会保障体系接续与完善

户籍制度改革面临的重大问题就是大量农村户籍人口转为城市户籍之后，需要给予其符合城市户籍身份的一系列社会保障。为这些新的城市户籍人口提供完善的社会保障从短期来看会加重整个社会保障体系的负担，需要政府财政支出的大量投入。但从长期来看，大量新的劳动力进入城市对城市经济的拉动作用是巨大的，户籍制度改革之后经济总量的增长将增大政府财力，增强整个社会保障体系的保障能力。重庆市在户籍制度改革中，转户农民工的社会保障体系接续进行了一系列探索。

3.2.1　养老保险

按照重庆市户籍制度改革的安排，本市农村居民转为城镇居民，办理农转非手续后，可参加我市城镇企业职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险，直接将转户农民工纳入城市养老保障体系。

在具体实施过程中，对历史遗留的已征（占）用地未转非人员和大中型水利水电工程淹没失地农民中，年满16周岁以上的人员（以下统称不规范征地失地农民）在完善征地审批及农转非手续后，参加被征地农转非人员基本养老保险。对本市农村居民转为城镇居民，整户退出宅基地且年满16周岁以上的人员（以下简称退地人员）参加被征地农转非人员基本养老保险，并按照退地时的不同年龄确定缴费标准和缴费年限。对本市农村居民转为城镇居民，仍保留宅基地且年满16周岁以上的人员（以下简称保留土地农转非人员）在城镇用人单位工作的，由用人单位为其参加城镇企业职工基本养老保险；无用人单位的，可自愿从转为本市城镇居民之月起，在户籍所在地以个人身份参加城镇企业职工基本养老保险或参加城乡居民社会养老保险。

退地人员在养老保险方面受到了特殊优待，以弥补土地作为农村居民养老保障功能的退出。在具体操作中，国有土地储备机构按照社会保险局计算的退地人员个人一次性应缴纳基本养老保险费金额，从退地人员应领取的退地补偿费中将资金通过地税部门一次性划转到市财政局在各区县（自治县）开设的基本养老保险基金征缴分户。退地补偿费优先用于缴纳一次性基本养老保险费，并要求国有土地储备机构通过地税部门代缴，代缴后有余额的，由国有土地储备机构一次性发放给退地人员。社会保险局收到退地人员缴纳的一次性基本养老保险费后，按规定为其办理养老保险参保相关手续。退地人员参加基本养老保险并领取养老待遇或基本养老金后，由其居住地街道（乡、镇）、社区负责对其实行社会化管理服务。

3.2.2　医疗保险

户籍制度改革过程中，本市农村居民转为城镇居民后，有用人单位的，用人单位应按规定为转户居民参加城镇职工医疗保险，由用人单位和个人按规定缴纳医疗保险费，符合有关条件的转户居民可按规定享受城镇职工医疗保险待遇。没有用人单位的，可以个人身份参加城镇职工医疗保险，其用药、诊疗项目、医疗服务设施范围和支付办法按照参保统筹区的具体规定执行。

不愿或没有条件参加城镇职工医疗保险的转户居民，也可自愿参加城乡居民合作医疗保险。其具体办法、经办程序及待遇标准等按照我市城乡居民合作医疗保险的有关政策及所在区县（自治县）的有关规定执行。

3.2.3　失业、工伤、生育保险及最低生活保障

农村居民转为城镇居民，有用人单位的，用人单位应按规定为其参加失业保险、工伤保险、职工生育保险。一旦出现失业，转户农民工与正常城市居民一样可按规定享受相应的失业保险待遇。失业保险待遇主要包括：失业保险金（标准为农民工一次性生活补助金月标准的两倍）；领取失业保险金期间的门诊住院医疗补助金、领取失业保险金期间死亡失业人员丧葬补助金及其配偶、供养直系亲属的抚恤金；领取失业保险金期间，可享受免费职业介绍、职业培训。工伤保险和职工生育保险也按《工伤保险条例》《重庆市职工生育保险暂行办法》及相关政策规定执行。此外，农村居民转为城镇居民后，符合条件的困难家庭，可按规定享受城市居民最低生活保障待遇。

3.3　转户农民农村土地退出与利用机制

农村土地属于集体产权所有，但由于转户农民工具有承包地的承包经营权，且长期以来形成的城乡分割户籍制度使农村户籍居民几乎所有的社会保障功能都依附在土地之上。户籍制度改革中如何在农村建立起与户籍制度改革相配套的土地退出与利用机制体制就成为户籍制度改革成败的关键之一。

3.3.1　土地退出与利用的原则

农村户籍与土地是紧密结合在一起的，如何在集体所有的农村土地产权和农民所有的承包地、宅基地使用权之间取得平衡，使集体、转户农民均获得满意的土地制度安排就成为户籍制度改革的重点。重庆市对户籍制度改革中的农村土地的退出与利用，制定了以下原则：

①统筹规划原则。总体设计，分类规划，统筹城乡土地利用。

②依法自愿原则。农村土地退出应当符合法律法规规定，充分尊重农民意愿。

③合理补偿原则。应当给予退出农村土地的农民合理补偿，充分保障农民的财产、居住等各项权利。

④统一管理原则。退出的农村土地应当统一管理，分类合理利用。

⑤用途管制原则。农村土地的退出与利用应当符合土地利用总体规划、村镇规划，不得擅自改变土地用途。

3.3.2　政府在土地退出和利用中的作用

在农村土地退出和利用过程中，需要对转户农民提供补偿，政府在户籍制度改革中为了整治农村土地首先需要解决资金问题。重庆市在户籍制度改革中，采取贷款、财政投入资金、财政周转资金、地票收益等渠道具体筹集土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外的宅基地及建（构）筑物退出的农村土地补偿周转金。这一工作由专门的农村土地整治机构完成，这些农村土地整治机构由区县（自治县）人民政府批准设立，其具体负责工作包括：

①退出的宅基地及建（构）筑物、承包地的清理、登记、测算、费用发放等具体实施工作；

②土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外宅基地及建（构）筑物退出后的补偿、整治及管理、利用工作；

③通过贷款、财政投入资金、财政周转资金等渠道筹集土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外承包地退出的农村土地补偿周转金。

3.3.3　转户农民在土地退出与利用中的收益

符合户籍制度改革规定的准入条件、自愿转为城镇居民的农村居民退出农村土地的同时必须获得相应的补偿，即转户居民可自愿流转其农村宅基地使用权及房屋所有权、承包经营权，并获得补偿。

①土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外的农村宅基地，农村居民自愿转户并退出宅基地及建（构）筑物的，重庆市将参照退出时区县（自治县）征地政策对农村住房及其构筑物、附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助。实际上是提前按现行征地支付征地补偿。家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户退出时获得宅基地及建（构）筑物的相应补偿的权利，但不再享有取得宅基地的权利，待家庭成员整户转为城镇居民时，退出宅基地及建（构）筑物并按整户退出时的标准补偿。农村五保对象退出宅基地及建（构）筑物后由民政部门统一安排集中供养的，由农村土地整治机构建立专户、专账管理，所取得的土地利用增值收益按有关规定支付给民政部门，专项用于农村五保对象的集中供养。

②土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外的耕地，由于各区县的耕地流转收益存在收益，重庆市按农民自愿原则，由各区县政府制定补偿标准，对农民整户自愿退出承包地的，按本轮承包期内剩余年限和年平均流转收益标准给予补偿。家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户退出时获得承包地的相应补偿或收益的权利。待家庭成员整户转为城镇居民时，退出承包地并按整户退出时的标准补偿。

③土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的农村居民整户自愿转为城镇居民，退出宅基地及建（构）筑物、全部承包地的，在重庆部分征地制度改革试点地区按“征转分离”的原则办理农村土地征收手续，按同时期征地政策给予补偿安置后，原农村集体所有的土地转为国有土地。

④对于退出土地的转户农民的居住保障：一方面，符合城镇保障性住房条件的转户居民，转户进城后可纳入住房保障范围；另一方面，区县政府在城镇规划区内以行政划拨方式供给国有建设用地，统一规划建设转户居民集中居住点，转户居民可申请购买。

3.3.4　农村居民退出后的土地利用

农村宅基地在户籍制度改革过程中随农村户籍人口的减少将有大量退出，这些退出的宅基地将复垦为耕地。重庆市土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划开展农村土地整治工作。对符合相对集中连片、宜农用途等条件的，将退出的宅基地复垦为耕地或其他农用地，交由农村集体经济组织管理、利用。

在复垦工作中，通过对田、水、路、林、村、房的综合整治，增加耕地面积，提高耕地质量，提升农业综合生产能力，改善农村生产生活条件和生态环境，实现农业增产增效和农民增收。

退出承包地零星分散的，可以通过承包地置换等办法使其相对集中连片，并积极引入城市资本、农业产业化龙头企业参与，大力推进农业产业化、规模化经营，提高利用效率，充分发挥效益。

土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外，宅基地复垦后产生的建设用地指标，由农村土地整治机构通过城乡建设用地增减挂钩或地票交易统筹利用。农用地整治后产生的新增耕地指标经市土地行政主管部门审查批准，农村土地整治机构可向重庆农村土地交易所申请交易。

通过地票交易、承包地流转经营等方式尚不能平衡已支付退地补偿费的，经土地、农业、财政等部门审核确认后，通过财政投入资金或储备适量国有土地取得出让收益等方式弥补资金缺口。由国有土地储备机构出资补偿的，退地补偿费计入该机构储备的国有建设用地使用权出让成本。

3.4　重庆实践中的典型案例1：双溪村农村土地改革

3.4.1　双溪村的基本情况

双溪村地处江北区鱼嘴镇西北角，距渝长高速鱼嘴出口2.8公里，面积3.31平方千米，辖16个合作社，572户，1618人，人均土地2.67亩（1亩≈666.7平方米，下同），户均宅基地1.1亩^[1]。双溪村过去交通十分闭塞，在渝长高速公路修通以前，村民进一趟城要花整整一天时间，是一个“无畅通公路、无支柱产业、无村级办公场所、无集体收入”的贫困村。长期以来，双溪村村民增收的主渠道是进城打工、经商，全村700多个劳动力中，在外务工、经商的就有500多人。

2004年，光大集团和金宏畜牧有限公司先后在双溪村投资，发展以奶牛养殖为重点的特色农业产业。村民改变传统的耕作方式，在企业农技人员的指导下种植优质牧草供应奶牛场，部分村民还进入奶牛养殖企业务工，使双溪村的生产方式和农民的收入结构发生了显著变化，从过去主要靠单一的种地收入，发展到通过养殖和务工等多种方式增加收入。

2005年10月，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的工作任务^[2]，2006年，双溪村被重庆市确定为“千百工程”中新农村建设的百个示范村之一，江北区选派专门的工作小组驻村进行重点指导和推进。在江北区政府的帮助下，村里实施了道路、水利、住房等基础设施的建设，并逐步完善了教育、医疗等农村基本公共服务设施。2007年，重庆成为国家统筹城乡综合改革配套试验区，双溪村被江北区确立为城乡统筹的试点村。几年来，双溪村依托牧草种植—奶牛养殖—乳品加工这一支柱产业，发展特色农业和循环经济，推进以土地流转和集约利用为核心的改革，取得了良好的经济和社会效益。村民收入大幅度增加，村庄面貌焕然一新，一个融休闲、旅游、观光于一体的“田园牧歌”式都市乡村轮廓初显。

3.4.2　双溪村土地改革的经验

1）“土地流转”和“农民变市民”两种基本模式

双溪村引入光大集团发展奶牛养殖业以后，务农的村民人数下降，部分耕地出现了撂荒现象；同时，随着企业化经营的发展，对建设用地的需求不断上升。2007年，为了提高土地集约利用的效率，双溪村开始推行农村土地改革，鼓励村民按照自愿有偿的原则流转耕地的承包权，并提供了两种选择：一是村民将土地承包经营权流转给村集体公司，由公司统一对外承包出租，村民定期收取耕地租金，即“土地流转”模式；参加承包地流转改革的农民，放弃自己的宅基地和农房后，可以换取村小区“双溪兴苑”的公寓房。二是自愿进城且符合条件的村民，自愿放弃土地承包经营权、宅基地使用权并退出村集体经济组织，将土地交给区属国有土地储备机构，政府给予一定补偿，农户家庭集体转为江北区城镇居民户口，并享受相应的低保和医疗保险等社会福利，即“农民变市民”模式；参加农民变市民改革的村民，放弃自己的宅基地和农房后，由政府在乡镇提供低价的安置住房。

通过政府引导和政策激励，促使有条件的农民自愿流转和放弃宅基地使用权和土地承包经营权，双溪村绝大多数农民自愿参加了土地改革^[3]。截至2009年底，双溪村15个合作社参加了土地流转，流转的面积达3271.665亩，流转的600余亩宅基地实行了复垦。目前已批准由农民转市民的有97户、335人，涉及全村12个社，农民转市民后交出的土地面积约970.385亩。

2）“土地流转”改革模式的具体内容

（1）承包地经营权流转，定期收取租金

农民以户为单位，自愿将土地承包经营权委托给合作社，各合作社再与双溪公司签订《土地流转协议》，将土地交由双溪公司统一经营管理。公司除一次性给予9800元/亩的补偿外，还承诺按每亩每年500千克黄谷的市场价格支付给农民租金；公司支付租金后如有剩余，再按各50％的比例分别用于扩大再生产和红利分配。如果流转期限超过5年，流转价格将考虑市场物价变化等因素，再分段确定新的租金标准。

双溪公司帮助农户联系流转对象，协助办理流转手续，开展土地流转登记、土地流转价格评估、土地流转纠纷调解、法律法规和政策咨询等指导和服务工作。江北区政府还指导双溪村建立土地流转风险金制度，土地流转合同签订时，流转双方按照第一年流转费用总额的20％～50％一次性缴纳风险保证金。风险金由鱼嘴镇监管，指定银行存储，合同期满后，经双方同意，按各自解缴数额一次性返还。

（2）宅基地和农房换取集中居住公寓(www.chuimin.cn)

为引导村民集中居住，提高农村集体建设用地的使用效率，江北区成立的融资平台、国资公司——金世海农业发展有限公司筹资8000多万元，以重庆双溪新农村建设有限公司为建设主体，建成农民集中居住小区——双溪兴苑。该小区占地80余亩，共21栋，439套住房，住房面积为5万多平方米，包括224套三室两厅、171套两室两厅和44套一室一厅，还配套建设了商业门面85个、幼儿园1个。参与承包地流转的305户村民，放弃了宅基地和农房的使用权后，全部搬进了双溪兴苑居住。

参与土地流转的农房和宅基地主要采取“先补偿、后安置”的方式处置，即农户退出宅基地和农房的使用权前，与村委会签订搬迁协议，确定旧房补偿基准价为240元/平方米，按旧房有效面积计算。新房换购标准按人均30平方米建筑面积进行分配，安置价每平方米240元；人均超过30平方米但未超过35平方米建筑面积的，其超过部分按建筑优惠成本价800元/平方米计算；人均超过35平方米建筑面积以上的，其超过部分按建筑优惠综合成本价1200元/平方米计算。农户选定双溪兴苑的新房户型后，双方结算按照旧房补偿总额与换购房屋安置总价核算，结余部分由村委会一次性补偿，差额部分由换购农户一次性付清。

（3）双溪村土地流转模式的主要流程

①协商。双溪村村民需要流转出土地承包经营权的，与受让方在自愿平等、友好协商的基础上自主决定。双溪村委会受村民书面委托，代表村民与受让方协商。

②审查。土地流转双方达成初步意向后，由双溪村初审；初审合格后，报鱼嘴镇土地流转中心对受让方的情况进行审查。对受让方审查的内容包括资质审查和项目审查。

③订立合同。经审查后，在鱼嘴镇和双溪村的指导下双方签订土地承包经营权流转合同。土地承包经营权流转申请、委托书和合同，统一使用重庆市农委制定的文书格式。

④备案。签订合同后，鱼嘴镇和双溪村同时备案，实行归档管理。

3）“农民变市民”改革模式的具体内容

有稳定非农工作、有稳定非农收入的农村居民，凡自愿申请放弃宅基地使用权和土地承包经营权、退出集体经济组织的农民，可参加“农民变市民”的改革。

（1）放弃承包地和宅基地，给予一次性补偿

对自愿完全放弃宅基地使用权和土地承包经营权的农户，除双溪公司一次性给予9800元/亩的耕地补偿外（与流转土地补偿一样），双溪村还参照重庆市及江北区征地的补偿标准和补偿程序，对其宅基地上的房屋、承包地上的青苗以及附着物等进行一次性补偿，标准为每人约11万元。补偿完毕后，农民变市民的农户将农村房屋产权证和农村土地承包经营权证等权利证书的原件交回双溪村。自愿进城的农户家庭退出农村集体经济组织后，仍享有分配集体资产的权利，双溪村将其应分配的集体资产量化锁定。

农民转市民后，在城镇户口登记、安排就业、子女教育、购房等方面都享受相应的优惠政策。一是自愿进城农户享受进城务工人员相关政策，按照重庆市及江北区征地农转非人员安置标准，给予一次性转移就业补助，并免费为自愿进城农户举办职业技能培训和创业培训。二是自愿进城农户家庭按照城镇灵活就业人员参加养老保险，江北区给予适当补贴。或按照征地农转非人员参加储蓄式养老保险。三是自愿进城农户家庭可按照城镇灵活就业人员参加医疗保险，江北区给予适当补贴；或继续参加国家新型农村合作医疗。四是自愿进城农户子女仍可继续享受农村义务教育“两免一补”政策，以户籍为依据，按照城镇居民子女安排就近入学。五是自愿进城农户家庭符合相关规定的，享受城镇居民最低生活保障。

（2）进城后给予住房安置

参加“农民变市民”改革的宅基地和农房处置也遵循“先补偿、后安置”的原则，补偿标准参照土地流转的农户住房标准，安置标准根据新房类别有所差异。第一类，自愿进城农户家庭购买规划集中居住区的定向安置住房，人均30平方米以内的，按安置价每平方米240元购买（与流转土地换购住房安置价一样）；人均30～40平方米范围内的，按成本价购买；超过人均40平方米的部分按市场价购买。第二类，若房源等条件允许，自愿进城农户家庭可以选择购买江北区农转非安置住房，购买办法参照征地农转非人员执行。第三类，自愿进城农户家庭还可以选择自行购买城镇商品住房，江北区将给予一次性住房补贴，可免收购房契税和产权登记费等费用。

（3）双溪村“农民变市民模式”的主要流程

①提交申请。首先成立由江北区新农办、区国土分局、区征地办、镇政府等相关部门组成的工作组，在双溪村范围内广泛宣传动员。由农民向合作社、村委会、镇政府逐级提出转市民的申请，表明愿意放弃宅基地使用权、承包地经营权，自愿退出集体经济组织，并提交长期工作合同、收入证明、户口、土地承包证、林权证及房屋所有权证。

②三级审批。双溪村村委会收到村民申请后，分批次报社员大会或社员代表会议讨论，并进行公示。初审通过后，将申请材料报鱼嘴镇复审，最后报江北区政府审批。审批最终通过后，由“江北区鼓励农民转变为城镇居民领导小组办公室”进行备案。

③土地丈量。申请通过后的村民土地，委托专业测量单位进行测量，并出具勘测定界报告书及附图。

④土地处理。属于城镇规划区外的承包地收回后，在不破坏土壤耕作层的前提下，主要用于农业产业发展的需要。宅基地收回后，可由双溪公司组织复耕，进行土地整理，与收回的承包地一并交由双溪村村委会经营管理。节约和集中的建设用地，优先用于规划集中居住区定向安置住房、基础设施建设等。近期拟征收（用）的农地，由金世海公司统一收购储备。

4）影响农民选择的因素分析

影响农民选择“土地流转”和“农民变市民”两种改革模式的因素主要有两方面：一方面是门槛问题，选择参与农民转市民的基本条件为每家至少有一人有固定非农收入，不能达到这个条件，即使农户本身有转户意愿，也不能参与农民变市民，只能参与农村土地承包经营权流转。另一方面则是利益权衡，主要是两种选择之间的退地补偿、住房安置、社保福利等方面的利益比较。下面是两种模式的典型案例：

①土地流转的典型案例：如该村1社农户张世华一家共5口人，父母丧失劳动能力，儿子在外读大学，全家共有土地15亩。土地流转以后，按500千克/（年•亩）的黄谷折价后，土地收入可以达到15000元/年；其妻在光大公司务工收入1500元/月，加上他本人每年8000元的行医收入，家庭年收入达到41000元。这类人群不愿意退出土地，主要由于全家的土地多，如果退出土地，长远的收益没有土地入股的收益划算，且下一代将永远失去土地。从双溪村的情况看，有305户村民参与了土地流转，占全村572户的53％，这反映出超过一半的农户愿意拿出土地参与流转。

②农民变市民的典型案例：如该村5社张福全一家共5口人，父母丧失劳动能力，全家有土地2亩。自愿退地后，张本人到小区当了物管，每月有800元收入，其妻和儿子都到光大公司务工，收入均为1500元/月，全家年收入达到45600元。这类人群愿意退地转为市民，退出土地后，家中老人可以立即享受城镇养老保险，折算之后的现金收入高于土地入股收益，还能在户籍、住房、就业培训等方面得到保障，并能购买在镇上有完全产权的安置住房。从双溪村的情况看，除原来征地农转非169户外^[4]，现在还有1户完全留在农村，剩下的97户农民转为市民，占全村总户数572户的17％，这说明有不到两成的农户愿意转为市民。

3.4.3　双溪村土地改革的配套制度建设

江北区政府为双溪村农民转市民提供了两方面的支持：一是财政补贴农民转市民后参加社会保险、储蓄式养老保险的部分资金；二是金世海公司投资2000多万元入股双溪公司，使其有足够资金对转成市民的农民实施补偿、换回土地，以及用作初期开发经费。

此外，双溪村还以村为单位、以村民个体的土地承包经营权入股组建了“重庆双溪新农村建设有限公司”（简称双溪公司），与双溪村委会一套班子、两块牌子，于2007年9月29日挂牌营业，由金世海农业发展有限公司负责人任董事长，双溪村党总支书记任总经理，对村里的土地统一实施招商经营，拥有4317亩土地的经营权。

为了实现土地规模经营，双溪村将农民的土地集中起来进行整体规划，联合市国土房管局与江北区政府，开展土地整治合作项目，实施田、水、路、林、村综合整治。先后编制了双溪村新农村建设规划、产业发展规划（《鱼嘴镇双溪村概念性总体规划》王志纲工作室编制），并在此基础上，开展双溪村村级土地利用规划编制试点工作，双溪村已成为重庆市范围内第一个开展村级土地利用规划编制的行政村，率先将土地利用总体规划延伸和深化到行政村级。

3.4.4　双溪村土地改革的启示

1）统筹城乡改革中龙头企业的带动作用非常重要

2004年，光大集团在双溪村建立的乳制品生产加工基地，增加了对农村土地的需求，盘活了土地资源，起到较好的辐射和带动作用，这是双溪村统筹城乡改革发展成功的重要因素。一方面，光大集团进入双溪村发展，农民通过土地入股、租赁等形式流转土地，增加了土地的收益；另一方面，农民流转土地后，农民被返聘到企业务工，解决了就业难题，获得了务工收入。近年来，双溪村农民的收入翻了一翻，就业充分、社会稳定，都和龙头企业的带动作用密切相关。

2）引入土地信托、建立农民离乡转业后的土地退出机制

改革之初，双溪村委会组建了“双溪村新农村建设有限公司”，农户把土地承包经营权交由公司统一经营管理，双溪村公司客观上承担了将承包地收益权和处置权分离的“信托”职能。改革后，农民不再决定承包地耕作的品种和数量，而将土地经营管理的权利转交给双溪村公司，由公司统一向种植大户出租，村民定期收取租金，和土地只保持了一种商业化的投资关系。这种模式既有利于推动土地流转和农民进城，摆脱耕作承包地的羁绊，也为未来实现土地收益权的交易和城市资本下乡开辟了广阔的空间。目前，对这种新型农地信托制度应进一步规范管理，加强制度化建设，并及时总结经验，在试点成功的基础上逐步推广。

3）农村集体建设土地的改革亟待深化

双溪村新农村建设的主要资金来源于江北区“金世海”国有投资公司的融资和注资。土地改革后，金世海公司获得了大量农村建设用地的储备权，但目前土地出让、招商引资的工作进展相对滞后。由于土地财富无法及时变现，江北区政府和金世海公司承担了巨大的财政和信贷成本，近期无力推广“双溪村”的改革模式。在下一步的统筹城乡改革中，应积极推动农村建设用地的确权流转，鼓励和引导金融机构开展集体建设土地抵押贷款业务，将储备的农村建设用地及时转化为信贷资产，增强土地储备机构的投融资能力；同时，完善农村建设用地交易市场，进一步拓展“地票”交易的品种和范围，帮助农村建设用地实现“产权化”和“资本化”。双溪村新农村建设投入了大量的建设资金，但目前“双溪兴苑”公寓的产权不完善，转售范围仅限于村内居民，财富价值较低。建议适当扩大集体所有公寓的转售范围，允许入村发展服务业的投资者和经营者购买“双溪兴苑”的住房，并试点开展住房抵押贷款等创新金融业务，进一步提升农村的消费和投资能力。

3.5　重庆实践中的典型案例2：“地票”交易的探索

2008年12月4日，重庆市成立全国首家农村土地交易所——重庆市农村土地交易所。农村土地交易所以建立城乡统一的土地市场为目标，逐步建立起一套最大限度发掘农村土地资本价值，促进城乡要素相互流动的新机制，不仅是农村各类土地交易的平台，也是农村土地制度改革的工具和载体。

3.5.1　重庆市农村土地交易所基本情况

重庆农村土地交易所由市政府出资成立，系非营利性事业法人机构，但实行现代企业管理模式，设立了完善的董事会、监事会以及经理层的法人治理结构。为加强监督管理，专门成立一个农村土地交易所监督管理委员会，农村土地交易所在这个监管会的领导下工作，并接受市土地、农业、林业等行政主管部门的指导。农村土地交易所主要职能：建立农村土地交易信息库，发布交易信息，提供交易场所，办理交易事务。在现阶段，为了节约成本、优化配置管理资源，农村土地交易所与已有的重庆市土地和矿业权交易中心场地共用、合署办公。

目前，市农村土地交易所已经开展土地实物交易和指标交易试验。实物交易是农村集体土地使用权或承包经营权交易，包括：耕地承包经营权交易；林业用地使用权或承包经营权交易；农村集体经营性建设用地的使用权交易；荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用地使用权或承包经营权交易；农村土地使用权或承包经营权折资入股后的股权或收益分配权交易。指标交易是建设用地指标交易，即地票交易，“地票”购得后，可增加等量城镇建设用地，在指标落地时冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。同时，我市已形成了《重庆农村土地交易管理暂行办法》《重庆农村土地交易操作流程》和《重庆农村土地交易所章程》，在此基础上，有关部门正在研究制定《重庆市农村建设用地复垦指标管理暂行办法》《农村建设用地复垦补偿指导意见》《农村建设用地复垦操作流程》和《地票成交价款分配暂行办法》等配套政策。

3.5.2　以“地票交易”为核心的机制创新

当前实行的“占补平衡”耕地保护政策是先占后补。“地票”是“先造地后用地”，先把农村建设用地复垦为耕地后，才在城市新增建设用地，城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，耕地面积没有减少。以“先补后占”替代“先占后补”的用地模式，可有效防止现有征地模式“占地在先是刚性的，造地在后是柔性的、时间和质量不能保证”的弊端。

1）“地票”的含义

所谓地票，是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后产生的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证，这个凭证就称为“地票”。“地票”作为有价证券，还可以用于质押。

2）“地票”运行四个环节

（1）复垦

将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，进行专业复垦。

（2）验收

土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的“地票”。

（3）交易

所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买“地票”。“地票”交易总量实行计划调控，每年度交易指标量根据年度用地计划、挂钩周转指标规模和经营性用地需求情况，合理确定。

（4）使用

“地票”在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，但要符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置。征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。

3）农民的权益保护

依法保障农民的占有、使用、收益等权利，是在土地交易所方案设计中考虑的重点。在交易过程的几个重要环节，《重庆农村土地交易所管理暂行办法》等文件都对保护农民利益作了设计和规定。

（1）在申请耕地复垦环节

凡农村集体经济组织申请耕地复垦，必须经三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意，防止农村集体经济组织的利益受到损害。凡农户申请宅基地复垦，必须有其他稳定居所，而且有稳定工作或稳定生活来源，避免宅基地复垦整理交易后出现农民生活困难、流离失所的问题。

（2）在申请出让土地指标环节

凡农村集体经济组织申请出让，必须出具三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意交易的书面材料；凡农村家庭、乡镇企业申请出让，必须提交农村集体经济组织同意交易的书面材料。

（3）在价格确定环节，实行价格保护措施

市政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的建设用地指标交易基准价格，供交易双方参考。如果交易价格低于基准价格时，土地所有者有优先回购权。

（4）在收益分配环节

不同形式的农村土地使用权交易，其收益按不同比例在农民和农村集体经济组织之间分配。其中，耕地、林地的承包经营权交易收益，全部归农民家庭所有。农村集体经济组织获得的土地收益，主要用于农民社会保障和新农村建设等。

3.5.3　建立农村土地交易所的意义

城市国有土地使用权的市场化交易早已经走上轨道，而农民集体土地的依法转让还远没有起步。这种不平衡状态，既影响我国土地资源配置的效率，也是导致城乡收入分配不公的一个重要根源。试办土地交易所意义重大，农村集体土地将成为城市新增土地的基本来源。为解决实际占地数以亿亩计的农村建设用地使用权的流转，建构统一的土地使用权体系提供一条可操作的途径。

1）有利于国家宏观调控意图的实现

通过土地交易所这个平台，可以盘活农村集体建设用地，也可以使农村建设用地通过开发整理，成为土地后备资源，有利于守住全国耕地不少于18亿亩这条“红线”。

2）有利于耕地保护

以“先补后占”替代“先占后补”的用地模式，“先造地后用地”。先把农村建设用地转化成耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大、保护效果更好。一方面农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加，解决了城市建设用地紧张的矛盾，但城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少，可以更好地实现耕地保护目标。

3）有利于城市反哺农村

农村集体建设用地与城市建设用地远距离、大范围的转换，大幅度提升偏远地区的农村土地价值，通过在全市乃至全国范围内进行土地交易，实现了城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展。如果重庆一年有1万亩（15亩=1公顷，下同）闲置建设用地复垦后取得地票进行交易，以目前每亩交易价格10万元左右计，每年将有10亿元从城市流向农村。如果能更大范围实现土地流转，级差地租就会更高，就能在更大程度上实现城乡统筹发展。

4）有利于统筹城乡机制的建立

重庆是典型的大城市带大农村、大库区格局，城乡差别显著，目前城乡居民收入差距大，高于全国平均水平。通过土地交易所这个杠杆，对接城乡用地供需，引导城市资源、工商资源下乡支农扶农，引导农民工入城就业安居，城市发展有土地保障，现代农业发展不再受制于土地规模，城乡居民特别是农民得到更多实惠。

3.6　重庆实践中的典型案例3：农村土地承包经营权流转 和规模经营

3.6.1　重庆市农村土地承包经营权流转基本情况

1）重庆市农村土地承包经营权流转总体情况

1997年，重庆市各地全面开展了两轮土地延包，2004年进一步完善了两轮延包工作。2008年，全市承包农户数684.8万户，占农户总数的97.6％；承包耕地面积1969.4万亩，颁发土地承包经营权证655.5万份，占承包农户总数的95.7％；签订土地承包合同668.5万份，占承包农户总数的97.6％。

截至2008年底，重庆市农村承包土地经营权流转总面积为497.7万亩，占承包地总量的25.3％。其中，一圈268.4万亩，占流转总面积的53.9％；渝东北174.1万亩，占流转总面积的35％；渝东南55.2万亩，占流转总面积的11.1％。全市土地流转面积超10万亩的区县有16个，其中江津、永川、合川、开县、忠县已超20万亩，土地流转比例超20％的区县有16个。全市农村土地规模经营面积355万亩，规模经营比例从1997年占农户承包耕地的1.22％提高到18％以上，年均提高1个多百分点。

2）重庆市农村土地承包经营权流转基本形式

我市农村土地流转主要有转包、出租、转让、互换和入股等5种基本形式。全市通过转包形式流转土地总面积181.4万亩，占流转总量的36.4％；通过出租形式流转土地面积188.8万亩，占流转总量的37.9％；通过转让形式流转土地面积30.5万亩，占流转总量的6.1％；通过互换形式流转土地面积25.6万亩，占流转总量的5.1％；通过入股形式流转土地面积24.8万亩，占流转总面积的5％，其他形式流转土地面积46.6万亩，占流转总面积的9.4％。

3）重庆市农村土地承包经营权流转主要特点

我市农村土地流转主要呈现出四个特点。一是流转进程加快。流转面积从1997年的32.5万亩提高到497.7万亩，年均增长20％多，特别是税费改革后，农村土地流转呈加速状态，年均增长近50％。二是出租比例上升。税费改革完成后，土地出租成为农村土地流转的主要形式，2005年底到目前，我市土地流转转包的比例从52％下降到36.4％，出租的比例从23％上升到37.9％，其他流转形式的比例基本保持稳定。三是流转对象多元。社会资本、城市工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作经济组织等参与农村土地流转逐步增多。据调查，都市核心圈内，农村土地流转有30％～40％流向农业种养专业大户和农民专业合作经济组织，50％流向农业产业化龙头企业、城市工商企业。四是规模经营提高。农村土地规模经营比例从1997年占农户承包耕地总数的1.22％提高到18％以上。最近几年，农村土地流转主要流向了高效特色产业的规模经营者。如大足县围绕支柱产业推进农村土地承包经营权流转，流转的土地主要用于农业规模经营，达19.8万亩。单个业主承包经营土地规模在500亩以上的有35家，“三大农业示范区、五大主导产业、六大特色基地”初成规模，建成优质稻生产基地30万亩，枇杷基地7万亩，笋竹基地4.7万亩，冬菜调味品原料基地4万亩，黄金梨、西瓜、葡萄、太空荷莲等特色农产品基地4.5万亩。涌现出季家核桃、万古黄金梨、雍溪西瓜、玉龙生猪等为代表的产业基地和种养大户。

4）重庆市农村土地承包经营权流转基本规律

农村土地流转与农民工外出、区域经济发展水平、农村基础设施条件等相关度较高。一是农民工外出越多土地流转得越快。农民工外出增多是农村土地流转的前提。到2008年底，全市累计转移农村劳动力778万人，超过劳动力总量的1/2。大量的农民工外出为我市农村土地流转提供了可能，这也是我市经济水平发展总体不高，而土地流转的比例较高的原因。如忠县农村承包土地累计流转达83364万户、26.54万亩，分别占全县总农户和承包耕地面积的33.5％和34.9％，其中涉及外出务工农户6.2万户、17.6万亩。二是区域经济发展水平越高土地流转得越快。经济发展水平是促进土地流转的核心。从土地流转的分布来看，经济发展水平较高的1小时经济圈农村土地流转总面积占区域内承包耕地总数的27.87％；经济发展总水平一般的渝东北农村土地流转总面积占区域内承包耕地总数的27.17％；经济发展水平较差的渝东南农村土地流转总面积占区域内承包耕地总数的17.31％。农村土地流转比例与经济发展水平呈梯度分布。三是农村基础设施条件越好土地流转得越快。农村基础设施好坏是促进土地流转的条件。我市农村属山区和丘陵，农村基础设施建设相对落后。调查发现，凡是交通、水利等基础设施条件较好的地方，土地流转的比例就比较高。

3.6.2　重庆市农村土地承包经营权流转主要做法

重庆市在坚持农村基本经营制度不动摇的基础上，以维护农民土地承包权益和提高土地资源利用效率为核心，按照依法自愿有偿原则，建立健全土地承包经营权流转机制，加强土地流转方面的各项服务，正确引导农村土地流转。

1）高度重视，启动流转

针对重庆市人均承包地面积少和农村劳动力大量转移的现状，重庆市及时提出加快土地流转促进规模经营的思路并付诸实践。开展广泛深入的调研，在2007年7月前，形成若干专题报告，摸清了农村土地流转的情况。2007年8月，在江津召开全市农村土地流转和规模经营工作会议，对农村土地流转进行认真研究、现场考察和全面布置。同时，市政府办公厅出台了《关于加快土地流转促进规模经营发展的意见》（渝办发〔2007〕250号），提高思想认识，明确土地流转的思路、目标、原则、重点和措施。将土地规模经营作为区县综合考核的主要指标之一，土地流转成为各级各地的中心工作和重要任务，层层分解落实，有力地促进了土地流转工作。

2）布局产业，引导流转

重庆市委、市政府将土地流转和规模经营的目标取向定位在产业发展上，及时提出了“135+ X”的农业产业发展战略，引导土地流转。“1”即稳定发展优质粮油，在31个产粮大县建立现代粮油综合示范基地，创建10个万亩高产示范区县。“3”即突出发展生猪、蔬菜、柑橘三大支柱产业。柑橘产业方面，倾斜扶持10个重点区县，推进集中成片的高标准示范园建设，构建长江三峡柑橘产业带；蔬菜产业方面，坚持以保主城、保6个区域性中心城市、保其他城镇三个层次的市场供给为目标，着力打造一批成规模、上档次、高标准的重点蔬菜和农产品生产基地；生猪产业方面，重点扶持规模型生态养殖小区建设，保障稳定增长的市场需求。“5”即大力发展林果、蚕桑、中药材、草食牲畜、花卉五大特色产业。“X”即积极支持有条件的区县发展1～2个有区域特色的产业，推进全市农业产业优化升级。通过大力发展产业来引导和促进土地流转。

3）依托城镇，促进流转

立足重庆大城市带大农村的特殊市情，采取“两头抓”的方式。一是城市牵引。放宽“农转非”户籍条件，只要进城务工农民有稳定收入来源、全家已在城镇居住且本人自愿的，即可办理“农转非”；对自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的进城农民家庭成员，免费培训或给予补助，按政策标准给予补偿，同时纳入城镇居民社会保障体系，享受城市廉租房、子女就读等政策。二是农村助推。大力发展都市型、特色型、生态型现代农业，制定规划推进土地流转，引进种养大户、农业企业和城市工商企业，集中规模经营土地，提高比较效益。

4）培育主体，带动流转

一是培育经营主体。依托龙头企业构建新型园区，由龙头企业租用农民土地实行集约化经营、规模化生产；支持种养大户、业主实行规模化生产，接包、租赁其他农民的土地。部分区县出台了鼓励土地规模经营主体的政策，对经营土地达到一定规模的经营业主给予一定的财政补贴。如永川区因地制宜，创新经营机制，大力探索“农场主”、专业合作社、种田能手或代耕大户分包经营、技术分包服务等4种模式，丰富农村生产组织的内容。二是培育流转主体。引导外出经商打工者与种田户签订“托管”协议，形成“你在外地务工，我代你耕田”的新型互助合作方式。在尊重农民意愿、保护农民权益的前提下，积极支持农户将土地委托给集体经济组织进行统一流转经营。如巴南区界石镇桂花村，农民自愿将1000多亩土地集中起来，由村社统一寻租，实行规模经营。

5）坚持原则，规范流转

坚持农村土地承包经营制度，遵循依法自愿有偿的原则推进农村土地流转。市里农业主管部门制定了全市统一规范的农村土地流转五种格式合同和四种格式文书，挂在农村信息网上供基层下载使用。要求基层督促农民与业主之间签订农村土地流转规范合同，引导或提醒农民之间签订书面流转合同，加强对流转合同的备案或登记审批的管理。

6）完善体系，服务流转

截至目前，全市已有20个区县建立土地流转服务中心，32个区县的594个乡镇建立土地流转服务中心，28个区县的3338个村建立村级土地流转服务站，15个区县建立了农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，部分土地利用价值较高的地方，已出现了104个土地流转市场中介服务组织，为促进农村土地流转提供服务和保障。如渝北区在全市率先成立了区级农村土地流转市场，建立流转市场服务大厅，实行土地流转市场、土地流转服务管理中心、农业招商办公室、农业担保公司“四合一”，推出土地流转信息咨询、产业政策咨询、流转合同鉴证、流转纠纷调解仲裁、招商引资、贷款咨询和农用地竞拍中心等流转服务，构建“一栏三簿八制度”的流转市场制度。

3.7　重庆实践中的典型案例4：涪陵区探索以土地经营权 入股

重庆市涪陵区积极探索以土地经营权入股的方式推动土地的规模利用，采用“龙头企业+公司”的模式进行产业集聚，并将这一模式进行了横向和纵向推广，同时注重保护农民的利益不受侵害。涪陵区以产业进入的方式集聚资金、人才、土地等要素，繁荣农村经济，实现城乡统筹。通过产业的发展，提高自身造血能力，探索建立农民增收的长效机制。该区龙头企业桂楼食品股份有限公司（以下简称桂楼公司）先将“龙头企业+公司”模式成功运用于生猪规模养殖，又着力建设江东种植园，尝试将“龙头企业+公司”模式的成功经验运用于种植业，促进产业联动，以土地经营权入股深入推进城乡统筹发展。

1）成立“农民公司”，打造“龙头企业+公司”模式

2006年3月，由桂楼公司出资，农民以土地经营权和现金入股成立江东生态农业养殖有限公司（以下简称江东公司）。其中，桂楼公司出资70万元，占70％股份；江东街道云盘村26户农民以23.2亩土地承包经营权按当地土地流转租赁市场价折价入股占28.5％股份；另22户农户以现金入股1.5万元，占1.5％股份。

江东公司从2006年5月起饲养第一批仔猪，到2007年5月底共出栏商品猪7500头，全年实现税后利润44.6万元。按照公司章程，利润分配为：提50％利润即22.3万元归还银行贷款；50％即22.3万元用于分配。其中桂楼公司占70％股份，分红15.61万元；农民土地入股占28.5％股份，分红6.355万元，平均每亩土地获分红收入2735元，比单纯的土地出租收入600元/亩（按每亩400千克稻谷折价）高3.55倍，净增2135元；农民现金入股占1.5％分红3345元，年回报率22.3％；8名农民务工收入700元/月，年人均收入8000元以上。目前，江东生猪养殖园存栏生猪2538头，2006、2007两年共计出栏生猪12500头。预计公司第二财年结束后，农民获得的分红收益比第一财年更加可观。

在江东公司以农民承包土地经营权入股初见成效的基础上，桂楼公司将“龙头企业+公司”模式向不同地域扩展。先后建立“林宏”“承志”“林发”“伟林”“承江”5个生猪养殖园，分别位于涪陵区李渡私营经济示范区、青羊镇、梓里乡、堡子镇、南沱镇。目前，桂楼公司以农民承包土地经营权入股建立的生猪养殖园已达6个，143户农民共以184.5亩土地承包经营权入股。

2）建设江东种植园，深化“龙头企业+公司”模式

在“龙头企业+公司”模式成功运用于养殖业后，桂楼公司还探索该模式向不同产业扩展，在江东公司附近投资建设了江东种植园，力争走出一条种植业与养殖业联动发展，产业间优势互补的新路子，努力将种植园打造成生态环保的现代农业园区。江东种植园在建设过程中，牢固树立“变废为宝、化害为利”的理念，充分挖掘废弃物的价值，提高废弃物资源化利用程度，大力发展循环经济，实施废物再利用。具体的做法是，将养殖场产生的废弃物储存并作无害化处理，经过厌氧发酵等流程变为沼液，为种植园中芋头、巨葱等蔬菜生长提供肥料。目前，江东种植园已按土地承包经营权入股的形式流转土地400亩，涉及农民150余户，已育种芋头80余亩。完成了厌氧沼气池、沼液储存池等基础设施，园区道路、渠堰灌溉等设施正在加紧建设。预计项目投产后，可实现销售收入3000万元，利税1050万元，农民务工收入250万元，户均增收3375元。桂楼公司计划今年投资2500万元，在完善江东种植园的同时，在另外5个生猪养殖园附近运用“龙头企业+公司”模式打造种植园。

3）控制改革风险，始终把农民利益放在首位

土地经营权入股作为提高土地规模经营的一种有效尝试，尚处于探索试验阶段，缺乏完善的法律作为保障，要尝试建立改革风险的分担机制，最大限度降低改革成本，绝不能将农民作为改革试验的牺牲者。“龙头企业+公司”模式在保护农民利益方面，也做了大量有益的尝试。一是引进农业保险。在生猪养殖中，保险公司按每头猪8元标准收取保费（其中政府补助7元，江东公司承担1元），为每头猪提供最高600元的保险，将农业生产的自然风险减小到最低，降低不确定因素对改革试验的影响。二是确定土地最低收益标准，为农民建立起基本稳定的收入来源。控股股东桂楼公司与入股农民签订《联合经营入股协议》。根据协议，不论公司经营盈亏，农民股东分红所得：土地入股不低于每亩800斤稻谷，现金入股分红不低于10％。三是在土地集中使用的过程中，没有改变土地用途，更没有使土地耕作层发生变化，使农民赖以生存的耕地资源得到有效保护。四是在《联合经营入股协议》中承诺不用农户的土地经营权为公司的经营和财务活动担保，公司按法定程序结算解散后，土地经营权无条件归还原农户，最大限度保护农民利益不受侵害。

3.8　重庆实践中的典型案例5：江津区城乡建设用地转换

重庆市江津区将土地作为统筹城乡改革的重要着眼点和着力点，明确只有土地的集中流转和集约利用，才能使统筹城乡改革进一步推向深入。结合农业产业化经营，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，围绕支柱特色产业发展推进农村土地承包经营权流转。在流转方式的多样化，提高土地利用集中度上下功夫，取得了明显进展。

1）通过农村土地流转提高农业生产能力

培育土地流转主体。江津区通过发展柑橘、花椒等特色产业规模经营，扶持龙头企业、引进业主、培育大户、组建农民专业合作社，培育农业生产主体，据不完全统计，目前全区共有各类农业企业和专业大户820家，各类新型农村合作组织278个，以租赁为主的土地流转面积超过19万亩。

搭建土地流转平台。2007年，江津区在先锋—李市—白沙沿线规划出面积约200平方千米的江津现代农业园区，在完善园区总体规划及高标准柑橘示范园、农产品加工基地、交易市场规划的基础上，加强园区配套基础设施的建设，为农村土地流转搭建平台。

创新土地流转机制和模式。江津区李市镇牌坊村将“合作制”与“产业化”有机结合，探索进行土地承包权入股发展专业合作社。

积极推动城市资源下乡。江津区为吸引工商资本到农村发展柑橘产业，促进规模经营，出台了对规模经营500亩以上的业主，5年内政府按照1000元/亩的标准给予综合补助。为解决农业主导产业融资难问题，2005年区政府组建了江津区绿丰农业担保公司，对柑橘、花椒产业实行融资担保。

2）开展农村集体建设用地的整理和置换

在目前城乡建设用地管理分离的情况下，如何将农村集体建设用地整合，发挥出最大的建设效益是江津区开展农村集体建设用地的整理和置换的基本出发点。江津区针对全区农村大量存在的大量分散、闲置、利用效率不高的农村建设用地及农民自愿放弃宅基地等情况，在不改变土地集体所有权性质的前提下，通过对现有建设用地进行整理复耕，与土地利用总体规划和城乡建设规划确定的建设用地区域内（城市集镇规划区除外）的农用地进行等量置换，解决新农村建设、集体中小企业建设及基层公益设施建设用地问题。

江津区的农村集体建设用地置换分为零星置换和成片置换两种。零星置换以镇街为主体，在农民自愿的前提下，对其合法产权房屋参照征地房屋补偿标准补助，并发给农民宅基地置换证书；成片置换是在有实力的农业开发业主入驻的前提下才能实施。置换出的宅基地经整理复垦为耕地，按集体农用地管理，符合条件的划入基本农田严格保护。复垦置换取得的建设用地指标，区政府提留10％用于全区统筹，剩余部分由置换主体严格按照规划和用途可用于新农村建设、农民工新居工程和集体企业建设等。持有宅基地置换证书的农民，可按政府核定的价格购买新农村或农民工新居工程所建新房。截至2008年7月底，全区已有24个镇街编制了复垦规划方案，并上报区国土部门审查，规划复垦整理集体建设用地3079宗、3812亩，涉及96个村，下达集体建设用地周转指标1662亩，已审批使用置换建设用地33宗、185亩。按照国家《村镇规划标准》确定的人均建设用地上限150平方米的标准，江津区通过置换可腾出土地8.25万亩，加上大量的废弃和闲置的农村集体工矿用地及废弃公路，可为农村城乡建设提供可观的后备土地资源。

为有序推进农村集体建设用地复垦置换和新居工程，江津区出台了“1+2”的文件，即在《关于农村集体建设用地置换管理工作的试行意见》的基础上，配套制定了《新村（居）工程建设管理试行办法》《关于加强新村居工程规划建设管理有关问题的通知》等两个配套文件。这一系列的配套政策，是江津区改革思路的深化和细化，同时也是改革措施制度化、体系化的一个过程，对于改革设想的落实和经验的复制推广具有重要意义。

3）保护农民利益

保护农民利益是统筹城乡改革最为基本的底线之一，是关系到改革能否深入下去的决定性因素。江津区在改革过程中都对此有清醒的认识，严格把握了“保护农民利益”这一底线，特别是在推进土地流转过程中，突出了“自愿、有偿”的原则，着重从流转程序的规范化和流转方式的多样化上进行突破和探索，照顾了农民的根本利益。在宅基地置换整理的过程中，也充分考虑了农民的利益。江津区明确规定宅基地复垦为耕地后仍归属原有农民使用，建立了农民增收的长效机制。

4）重视基础设施建设

目前重庆的统筹城乡改革工作的重点仍然在农村，工作的途径主要是“以工哺农，以城带乡”。不断加大农村投入，增强农村自身的造血能力是一个重要方面，加大对农村基础设施的建设投入，则是其中的重要内容。一方面，农村基础设施作为固定投入，具有长期性，一经建设便不易更改，有利于维护土地的农用性质。另一方面，农村的基础设施建设可以保证农业产业收益的增加，保护农民的利益，进而保护国家粮食安全。江津区结合农村土地的集中流转和规模经营，大力开展基础设施建设，对维护农民的根本利益和农业安全有积极意义。

3.9　重庆实践中的典型案例6：九龙坡区统筹城乡教育发展

为率先在全市实现“农村教育城市化，城市教育现代化，城乡教育均衡化”，九龙坡区确立了“一年试点探索，两年重点突破，三年全面覆盖，五年协调发展”的统筹城乡教育协调发展工作目标，大胆探索、不断创新，形成了学校、干部、教师、学生、家庭和社会共同参与的良好局面。

一是明确发展思路，制定科学的“1+ 2”工作方案。确定以丰富教育“三名工程”内涵（名师、名校、名校长）、建设“四大教育特色”（以杨家坪为中心的现代教育、以黄桷坪为中心的文化艺术教育、以西彭为中心的新农村教育、以白市驿为中心的职业技术教育）、实施城乡教育“五化建设”（办学条件标准化、对口支援一体化、教师素质专业化、关爱学生人文化、素质教育特色化）为重点的统筹城乡教育协调发展工作思路，制定统筹城乡教育发展一体化的“1+2”工作方案（1个实施方案和2个配套文件），即《统筹城乡教育协调发展的实施方案》《学校对口支援一体化工作督导评价考核方案》和《学校对口支援一体化工作的实施意见》，既明确统筹城乡教育协调发展的方向，又具备确保目标实现的措施，具有较强的指导性和操作性。

二是创新“一体化”管理模式，转变干部教师思想观念。破解城乡教育二元结构难题，干部教师思想观念转变是关键。九龙坡区大胆创新，加强对口帮扶，推行两个“一体化”管理模式。即：以谢家湾小学对口帮扶西彭三小为代表的10所结对学校，全面实施“两个法人单位、一个法定代表人、独立核算、独立核编”的管理体制一体化；以铁路中学对口帮扶陶家中学为代表的42所结对学校，全面实施“对口交流、对口帮扶、优势互补、共同发展”的对口帮扶一体化。采取干部、教师互派交流和挂职锻炼，对口学校领导班子工作研讨，年级组、学科组和网络联合教研等举措，既加强了城市和农村学校、干部教师和学生之间的交流和沟通，又充分调动了广大师生参与统筹城乡教育工作的主动性和积极性。

三是加大资金投入，改善农村办学条件。截至2007年11月，九龙坡区农村教育投入3000万元，占全区教育投入的35％，同比增长50％。陆续完成农村地区铝城中学、白市驿二小、西彭三小寄宿制工程和白市驿二中（白市驿一小）综合教学楼工程建设；投入资金500万元完成西部农村学校的维修和改造；投入资金1000万元为西部农村学校配置计算机、实验仪器、图书和体育器材等设施设备；投入资金400万元实施了西部农村远程网络教育工程。

四是主动寻求支持，整合社会力量关注农村教育。积极争取上级教育机构和社会各界对教育事业的支持，成立了“统筹城乡教育发展，六年影响一生”基金会，首批筹集到36万元，并将其中的20万元捐赠给西部农村学校。与东方鑫源控股有限公司签订《九龙坡区鑫源西部教育奖励基金协议》，鑫源公司捐赠100万元建立“西部教育奖励基金”，并捐赠35万元支持含谷小学与实验一小开展管理体制一体化试点，一种企业捐赠支持西部农村教育，统筹城乡教育协调发展的长效机制正在逐步建立。

3.10　本章小结

重庆市在农民工变市民的实践中，根据农村实际情况，对城市化进程中的城乡户籍转移做出了一系列的制度安排，为转户农民工提供一系列城市社会保障的同时，为农村土地流转利用建立了一套运行模式和办法。重庆市户籍改革的实践和一系列配套政策措施不仅仅着眼于户籍制度本身，其丰富内涵已经涉及城乡统筹发展所需要解决的一系列核心问题和矛盾。

制度设计是一个不断完善的过程，重庆市在城乡统筹综合配套改革实施三年的基础上推出户籍制度改革，顺应了改革的大势。当然，户籍制度改革本身也是一个不断改进完善的过程，重庆市在实践中暴露出来的问题，以及对这些问题的解决将为中国城乡经济协调发展和城乡统一的社会保障体系建设提供宝贵经验。

【注释】

[1]根据双溪村核定农户旧房时的测算。

[2]根据双溪村核定农户旧房时的测算。

[3]仅有一户农民选择不参加土地改革。

[4]2007年起光大集团建设主牧场和乳品加工厂等先租后征523亩土地。