农民工变市民的重庆实践：中国城乡分割经济体系的现状

第1章　现状篇

1.1　中国城乡分割经济体系的由来

世界上的绝大多数发展中国家都存在着二元经济结构，而中国的二元经济结构具有其独特性，也就是城乡分割的经济体系，城市与农村处于两套截然不同的发展体系中，城市与城市工业高度发展，而广大的农村至今仍处于落后的传统农业发展阶段，使得城乡之间在收入、生产方式、生活方式、个人发展等各方面都存在着巨大的差距。这种城乡分割的经济体系产生于中国特定的历史背景下，并伴随着我国工业化、城镇化和现代化进程逐渐强化，与经济的发展密不可分。

1.1.1　历史遗留问题的影响

华夏文明有着5000年灿烂悠久的发展历程，但是，在长期的闭关自锁、自给自足的小农经济意识下，中国在封建时期长期处于以农业发展为主的社会阶段。在传统农业时代，社会生产力极度低下，因此农业生产对自然界有高度的依赖性。人们在社会生活上甘心服从行政命令和政治权威的统治，而政府对微观经济活动的全面干预使得经济活动的政治运动化和意识形态化得到进一步的强化。这种强烈的等级意识在过去虽然在一定程度上维护着等级社会的社会秩序，但是延续到现在却严重阻滞与市场经济发展相适应的公平、平等、竞争观念的形成。此外，封建时期统治者为了巩固政权，长期实行重农抑商的政策，重视农业生产。工商业的发展长期受到严重压制，而地理环境的相对封闭性又增加了商业活动开展和市场建立的难度，使得农村商品经济发展落后，自然经济成分直到今天在农村中仍然占很大比重，成为阻碍经济结构变化的重大障碍。

另外，在封建社会发展的后期，随着近代外国资本主义的多次入侵，近代工业从国外移植到了中国，而这些工业大都集中在我国东部沿海地区的城市。工农业被分割而治，其中帝国主义和买办资本主义统治着城市工业的现代经济，封建地主则统治着传统的农村经济（任保平，2004）。具体表现为：城市中聚集着畸形且数量很少的殖民地工业，农村基本上延续着传统的自然经济状态，不但生产方式落后，而且生产水平低下，农民仍然贫穷且不能自给自足，封建落后的传统农业经济在这个阶段依然是国民经济的主体。

1.1.2　新中国成立初期经济结构的变化

新中国成立初期，整个社会生产力十分落后，工业的发展水平也非常低下，工业总产值只占工农业总产值比重的30％。除此之外，新中国所处的国际环境也十分严峻。面对中国内地政权的更替，出于自身利益的考虑，西方国家对新中国采取了敌视政策。而朝鲜战争的爆发，使得中国与西方国家之间的关系更加紧张。新中国开始受到西方国家在政治、军事和经济等方面的孤立和严重封锁。面对极端落后的国内经济和极端复杂的国际环境，为了改变中国贫穷落后的面貌，快速推进国家工业化的进程，在借鉴苏联发展模式的基础上，我国走上了重工业优先发展的经济发展战略，也称为赶超型发展战略。

然而，中国的产业却在重工业导向的战略下出现了脱离劳动力剩余和资本短缺的条件约束的倾向，向着资本密集型而不是劳动密集型的趋势发展，从而造成了资本形成要素中短缺的资金对过剩的劳动力的替代和排斥。非农业生产部门产值比重增加迅速，而就业增长缓慢（刘应杰，2000）。并且我国走城市工业化道路，政府的支持和补助使城市工业得到迅速发展，城市的定位也从消费城市变为生产城市，这严重制约了城市产业的发展和城市化的进程。虽然重工业的发展对我国的工业化进程起到了巨大的推动作用，但是由于其发展对就业的贡献率极低，难以提供较多的就业机会，制约了农村剩余劳动力的转移，直接造成就业率下降。再加上缓慢的城市化严重制约第三产业的发展，增添了农村剩余劳动力转移的困难，使农村人口与土地的矛盾难以得到缓解。

此外，中国第一产业的发展落后。在国家大力发展重工业的前提下，中国农业的发展非常缓慢，生产方式的变革迟缓。而且，我国在工业化开始时，需要大量的工业资金以建立国民经济的装备工业和基础工业。但是在传统农业经济是国民经济的主体的情况下，我国人均GNP不到100美元，跟发达国家在工业化开始时的人均GNP（215～930美元）相比差距太大（何炼成，2001），严重缺乏资金的积累能力。因此，在解决资金问题时，中央就明确表明了优先发展重工业，将农业置于基础和服务地位的战略思想，并采取了通过工农业产品之间的价格“剪刀差”、农业税收等一系列措施来从农村提取农业剩余，牺牲农业来补给工业。于是，农业便成为了工业的资源聚集地，农村只是发展农业，为城市、工业的发展服务，因而更加阻碍了农村农业现代化的实施。

在推行重工业发展不到30年的时间里，中国的工业化取得了巨大的成就，1978年的工业产值与1952年相比提高了27.3％。而且在这一时期，由于我国实行高度计划经济体制，经济运行基本上由高度集中的计划经济体制来推进，中国初步完成了由贫穷落后的农业国向独立自主的工业国的转型。而世界发达国家在推进工业化时，使工业产值份额上升20多个百分点基本用了一个半世纪的时间（陈迪平，2000）。但是，中国的计划经济体制严重扭曲了产品和生产要素价格，使资源能够流向不符合经济发展条件但符合国家发展目标的重工业部门，从而使重工业的发展建立在人民生活水平提高缓慢和牺牲农业长远发展的基础上。这不仅造成农业生产长期低速增长，农业内部的剩余劳动力不断积累，农村隐蔽性失业严重，而且形成传统农业部门与现代工业部门的割裂发展，最终在产业结构扭曲的基础上初步形成了中国城乡分割的经济体系。并且由于我国实行的严格城乡户籍制度，城乡之间的人口流动被严格控制，导致我国城乡割据的经济结构缓慢强化。

1.1.3　改革开放以后城乡割据经济体系的演变

改革开放以后，中央计划经济体制逐步向中央与地方相结合转变，形成了包括中央、地方、企业和农民家庭的多元化、多层经济参与主体结构。同时，通过政府的一系列政策调整，如在农村实行的农村家庭承包经营责任制，提高农产品的收购价格并允许农村存在集市贸易，放宽了农民自由进入城市的条件限制，让国有企业获得经营自主权以及调整重工业优先的经济发展战略等，增加了农业收入，促进了农村剩余劳动力的转移，提高了农民的劳动生产率，并带动了农业经济的发展。经济发展战略的调整和经济体制改革对缩小城乡差距起到了极大的作用，使城乡发展逐渐协调。

然而，随着1992年我国经济体制开始全面由计划经济向市场经济转型，中国经济建设虽然出现新的高潮，但我国城乡割据的经济结构不是继续减弱，而是持续强化，并且经济结构的强度显然高于世界发展中国家的平均水平（任保平，2004）。改革开放前重工业优先发展战略造成结构失调的影响一直存在，而农业对国民经济的基础地位在经济结构转型的这一时期被忽视了，对国民经济产生了不良影响。另外，经济体制向市场经济的转型对城市化发展和劳动力质量提出严峻挑战。城市居民能够利用和支配的资源增多，其边际劳动生产率进一步提高，收入增加更快。而农村剩余劳动力受制于劳动力供给总量过大且素质不高的双重压力，阻碍自身劳动力的转移，抑制收入增加，进而影响城市化和农村经济发展并导致城乡居民收入差距的不断扩大，造就了我国目前城乡分割严重的经济体系。

1.2　改革开放以来中国农民工发展现状及存在的问题

改革开放使得我国的人口流动也摆脱了前一时期沉寂的局面，以前所未有的规模和速度在全国展开，出现了举世闻名的农民工现象，更在20世纪80年代中后期出现了波澜壮阔的“民工潮”。改革开放的30年实现的不仅是对外资的开放，更重要的是城市向农村开放。伴随着工业化、城市化、现代化进程而出现的农民工，这个规模庞大的特殊群体，与我国经济社会结构的重大调整、国民经济和社会生活制度的以市场为取向的改革同时进行，成为世人瞩目的社会经济焦点。

从改革开放初期到现在，农民工的数量呈现出几何倍数的增长。1980年初，我国农民外出务工人数不到200万人，1989年迅速增加到3000万人，10年左右时间扩大了15倍多。1993年全国农民工达到6200多万人，比1989年增加了3200多万人，增长了1倍多。进入21世纪后，我国农民工数量总体上仍然呈现出持续增长的态势。何艳玲在2007年的研究中指出，从我国外出就业农民当年净转移规模来看，2000—2002年外出务工劳动力占农村劳动力的比重分别为7.74％，3.1％和2.78％，相应年份的净转移人数分别为3712万人、1495万人和1349万人。韩俊、崔传义在2007年通过28个省101个县调查的有关资料显示，出县就业的农民工由2000年的937万人增加到2006年的1346万人，年均增长7％。据国务院研究室课题组在2005年的《中国农民工问题调研总报告》，2004年我国外出就业农民总量约为1.2亿人。在2008年，由于美国次贷危机对中国的影响，导致东部沿海地区的农民工大量回流。而根据2009年国家统计局对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户和7100多个行政村的农民工监测调查结果，2009年度我国农民工总量约为2.3亿人，农民工群体依然庞大，而且这个记录仍然在不断地刷新。

此外，由于我国地区经济发展水平的差异，造成东、中、西地区的农民工转移程度和类型也有很大的差别。首先是在转移类型上，中西部地区以跨地区转移为主，东部地区以就近就地转移为主。其次是在转移区域上，由于东部地区大中城市就业容量大、收入高，吸引了大量农民工。最后是在转移比例上，西部地区、中部地区、东部地区农民工的转移比例呈现出逐渐递增。劳动与社会保障部2007年的调查显示，2006年东中西部地区农民工转移比例分别为55.4％，43％和38.1％，而国家统计局在2010年3月公布的《2009年农民工监测调查报告》中指出，2009年我国农民工东中西部的转移比例分别为62.5％，17.3％和20.2％，东部地区农民工的转移比例还在持续上升。

虽然农民工已经成为城市建设的主体力量，但是由于农村人口无法正常定居在城市，因此农村外出劳动力在城乡间“候鸟式”的往复流动是在特定制度条件下中国城市化的一种独特方式。主要呈现出以下4个明显的流动特征：一是中国“乡—城”迁移的主要类型是“农民工迁移”，Roberts在2005年的研究中发现农民工的这种迁移大部分是暂时的、个体的。据国家统计局农调总队2005年的调查，在1.26亿外出劳动力中，只有2600万人举家外出，近80％的流动劳动力作为个体在流动。2009年国家统计局的调查数据显示，全国外出农民工总量14533万人，举家外出农民工2966万人，个体外出农民工11567万人，两项指标均在增长。二是农民工虽暂住城市，但消费倾向很低，同时大都存在着攒够了钱就要回到农村老家，或者农村是最后的养老之地的想法，大量女性在结婚以后就不再外出。三是农民工呈现出“候鸟式”的流动，他们以年为周期在城乡和地区之间作“钟摆式”流动，他们在农村老家建造了耗资不菲但却无人常年居住的房屋。四是“兼业式”，由于没有稳定的收入保障和稳定的预期，农民工不愿放弃农村的承包地。中国农民工问题研究总报告起草组2006年的调查指出，一些农民以农业生产季节为周期，利用农闲时间外出打工，2004年季节性外出打工的人数约占农民工总量的20％。除此之外，农民就业还呈现出高流动性，这与日本模式很类似。据农业部固定观察点数据显示，这种很强的流动性，既表现为地域之间和城市之间的流动，也表现为工作岗位和工种转换。

同时，这种独特的流动方式也为农民工带来了尴尬的处境。他们是特殊、庞大并且弱势化的社会群体，亦工亦农，亦城亦乡，为城市的发展建设作出了巨大的贡献，但他们在生活、就业和社交等方面却存在诸多问题。具体表现在以下几个方面。

1.2.1　农民工工作收入情况

普遍认为中国城镇劳动力市场对农民工存在着歧视，这种歧视表现在职业限制、报酬歧视等多方面。首先，农民工和城市本地居民所面临的是典型的二元分割劳动力市场。在城市失业和下岗问题的压力下，许多城市颁布了有关农民工就业的管理政策。相关研究表明，农民工更多地就业于制造业小企业、服务业、私营小商店、小餐馆、小商贩等，外来劳动力比本地劳动者就业于公有制单位的概率低55％。如果农民工可以获得与城镇居民相同的待遇，超过6％的“蓝领”农民工可得到“白领”工作；反之，城镇居民只有14％的人会继续从事“白领”工作，另外22％的原“白领”将只能找到“蓝领”工作。而且，国家统计局《2009年农民工监测调查报告》显示，以受雇形式从业的外出农民工平均每个月工作26天，每周工作58.4小时。其中，每周工作时间多于《劳动法》规定的44小时的占89.8％。从农民工集中的几个主要行业看，制造业农民工平均每周工作时间58.2小时，建筑业59.4小时，服务业58.5小时，住宿餐饮业61.3小时，批发零售业59.6小时。平均劳动时间最长的是住宿餐饮业的农民工，他们每周的工作时间超过60小时。

其次，农民工进城后，由于政府劳动部门对他们没有确定工资级别，只能由老板和用工单位来决定他们的报酬。在这种没有标准的情况下，农民工往往承担劳动负荷最重、最艰苦的体力活，而劳动所得的报酬，只相当于正式职工的一半，甚至更少。由于在工资待遇上受到雇主的歧视，只能领取单一低廉的工资。农民工的货币性工资收入构成非常单一，企业对其工资仅为基本工资，几乎没有奖金、津贴、补贴等。国家统计局调研组的资料显示，2004年农民工收入水平仅相当于城镇职工的58％，超过1/3的人月收入水平在500～800元，农民工收入水平尚无力承担城镇住房、子女教育和其他消费支出，更谈不上在城市定居。2009年外出农民工月平均收入为1417元，收入有较大幅增加，但是情况仍然不容乐观。此外，城镇劳动力市场在城镇职工和农民工之间存在着“同工不同酬”的现象，与城市本地劳动力工资水平相比，农民工收入低。根据2005年中国劳动统计年鉴公布的数据，农民工的月收入仅为当地职工的61％，而且他们的工作时间更长。此外，户籍为外省农业户口的劳动者周工作时间为54小时，比本地居民高近11小时。除了农民工和城镇居民之间存在绝对工资额差异外，二者工资决定机制也存在着明显的差异。有学者指出，农民工和城镇居民工资差异的43％是由歧视等不可解释因素造成的。不过农民工面临的报酬歧视环境正逐步改善。最新的研究表明，农民工和城市工人的收入差异主要来源于福利性收入，而不是工资收入。

除此之外，在建筑业界，由于业主或地方政府不顾投资能力，造成工程款资金缺口巨大，故意拖欠建筑单位工程款，或者某些包工头的故意拖欠工资，使得我国农民工的工资不能按时甚至不能全部拿到。而且权益受到侵害的农民工，通常由于法律知识不健全、缺乏劳动合同、相关政策制度不完善等原因，而不知如何或者无法追讨自己被拖欠的工资。据建设部统计，截至2004年1月18日，据30个省、自治区、直辖市上报数据的汇总，共拖欠农民工工资总额316.3亿元。此后，各级政府高度重视农民工工资拖欠问题，制定了一系列政策措施，也取得较明显成效。国家统计局的调查结果显示，2009年以受雇形式从业的外出农民工中，被雇主或单位拖欠工资的仅占1.8％，比2008年的4.1％下降了2.3个百分点，但被拖欠工资的外出农民工主要还是集中在建筑业和制造业。克扣或者拖欠农民工工资已经成为我国一个长期存在的恶性事实。

1.2.2　现行的土地制度

社会的发展需要城市化的推进，而要在我国实行城市化，势必要在我国现代化建设过程中，借助于工业化的推动，让农民离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业，其身份、地位、价值观念及工作方式和生活方式向城市市民转化。但是要真正让农民实现身份上的转变，就必须摆脱长期土地对农民的牵制。而由于现有的社会保障体系并未能覆盖农村人口，土地对于农民来说，其作为生产资料的功能已经降低，更多的是体现一种社会保障的功能。对于在城市打拼的农民工来说，卸甲还乡至少还有“一亩三分地”，还能过自给自足的生活。在现行的土地制度下，离开土地，农民将无法生存。另一方面，伴随着城市化进程，越来越多的农地将被征用。曾有相关专家在2006年指出，如果按照我国目前城市化进程和基础设施建设步伐，10年后失地农民总数将达到1亿。而造成这一矛盾的根源就在于现行的土地制度。

我国现行的土地制度存在以下几个方面的缺陷：一是农村集体土地产权主体不明晰。我国农村土地归农民集体所有，集体是土地所有权的主体，这虽然在《宪法》《民法通则》《土地管理法》等法律中都有明确的规定，但是，具体到农地该属于哪一级集体所有，法律规定也较为含糊，大多数农民对农村土地的产权主体并不明了。因此在实际操作中，各级行政组织往往都对地权进行了不同程度的干预，从而造成地权的不完整，导致了产权运行上的混乱（王利明，2002；周其仁，1994）。二是农地征用制度欠缺。我国的土地征用制度形成于计划经济时代，农地要转为建设用地的唯一途径是国家征用，因此政府能从中获取巨额土地收益。这套土地征用制度在工业化、城市化快速发展和市场化取向的今天暴露出了很多缺陷和问题。在现行的征地制度下，中国的工业化和城市化目前仍然是靠牺牲和剥夺农民的利益来实现，这不仅导致失地农民大量增加，而且制约着城市化的进程。三是土地流转制度不完善。由于目前我国尚未形成作为启动土地使用权流转的市场中介和金融动力，无法实现集体土地使用权流转的规范化、市场化、法制化。土地承包权流转大多是以农户自发形式进行，缺乏相对完备的法律规范和操作程序加以规范和约束，以致土地流转市场存在盲目性和违规性，不仅严重损害了有关农民的权益，而且还造成了土地资源利用的低效和人力资源的浪费。四是使用权不稳定。频繁的土地调整往往使得农民对土地使用权缺乏安全感，难以形成有效的农业投入和积累机制，影响土地产出效率。另外，在城镇开发建设的各种征地过程中，往往也是政府主导，农民处于弱势，缺乏充分行使自己土地权利的能力。他们的土地使用权受到上述限制，处于一种不完善不稳定的状态，成为无法有效抑制各方随意性行政干预从而收益权无法保障的根源。此外，农民工城市化也需要解决土地使用的问题，国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊在2010年表示，农民市民化需要探索出一条农民工定居以后承包地和宅基地有偿流转和有偿退出的合理机制，这也是我国城市化面临的新挑战。

1.2.3　城乡分割的户籍制度

新中国成立初期的刚性户籍制度使得农村的剩余劳动力无法实现有效转移，农村出现隐形失业现象，从而进一步降低了农业生产效率，拉大工农、城乡差距。改革开放后，政府也进行了一系列的户籍改革措施，一定程度上给予了农民自由迁移的权利，一大批已经进镇农民正式获得了小城镇户口，实现了户口身份由农民向城镇居民的转变。但是，由于这一时期工业化的战略与城市化发展相隔离，使得城市的二、三产业发展缓慢，无法提供足够的就业岗位，使得农业、农村和农民被隔离在工业化进程之外。在这种情况下，农业剩余劳动力无法实现有效转移，无法从有限的土地上解放出来。户籍制度改革对农民来说并没有实际帮助。

进入21世纪，我国城市化进程大幅度加快，给农民转移提供了很多机会，但是由于户籍制度，他们还是只能以农民工的身份在城市暂居。并且，由于户口与社会资源分配紧密联系在一起，制造了多种不平等，在就业、教育、社会保障等方面赋予城市居民更多的特权，形成了市民与农民两个不同的阶层，造成身份与社会地位的不平等。同时户籍制度通过迁徙管制限制两种户口的转化，使这两种不同身份长期固化甚至沿袭后代，形成具有世袭等级色彩的户籍制度。因此，城乡分割的户籍制度直接导致社会的不平等，这种不平等表现为社会权益的不平等分配，对农民工实行歧视性对待。

城乡分割的户籍制度除了给农民工带来就业、教育和社会保障等方面的歧视外，还表现在社会认同和社区排斥方面。从20世纪80年代末期“民工潮”出现以来，对农民工的称呼经历了一系列变化，从“盲流”到“外来工”，从“打工族”到“弱势群体”，直到“农民工成为中国工人阶级的主要力量”。有相关学者的调查结果表明，在主观认同上，农民工与城市工人相比，更倾向于认为自己属于“群众”“乡下人”“低学历者”和“体力劳动者”，但不倾向于认为自己是“穷人”“雇员”和“被管理者”。而姚洋在2001年的研究指出，社会排斥则使农民工无法获得学习当地知识的机会，移民的社会劣势转化成“选择性歧视”。在农民工聚集区，从分配制度、职业分布、消费娱乐、聚居方式和社会心理等多方面，农民工与本地居民形成了两个不同的系统。目前的城市社区建设成了一个排斥外来人口、“封闭性”极强的“内部性”社区，与构建互信、互助的社区人际关系的社区建设的本质相去甚远。

1.2.4　城乡分割的社会保障体系

新中国成立初期形成的城乡分割的社会保障制度和户籍制度，不光限制农村人口向城市流动，而且农民被限制在农村从事农业劳动，根本没有什么社会保障。比较而言，城市职工则有各种劳动保障解决他们生活中的方方面面。虽然改革开放以后，经济体制改革引起社会体制的改革，户籍在限制城乡人口迁徙方面的功能日益削弱。农民可以摆脱土地的束缚走进城市务工经商，但是他们的身份并没有改变，仍然受到户籍制度等一系列行政壁垒的阻碍。而且，进城农民工所面临的风险由传统农业社会的社会风险转变为工业化社会的社会风险，这些社会风险主要包括失业、养老、工伤、疾病、公共卫生等。

并且，我国至今没有一部综合的关于农民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章。即使有的法规对有关农民工社会保障问题作了相应规定，但都是一些原则性的规定，使用的语言十分模糊，大多不具有操作性。另外，在政府监管方面，由于劳动检查部门的执法和监管力度不够，使得农民工的合法权益和合理保障受到侵害。再加上工会“形同虚设”，未能维护农民工权益；而用工单位或雇主因难以负担由此增加的企业成本，选择不为农民工购买应有的保障，因此农民工的社会保障严重缺失。我国现行的社会保障制度依然是城乡严重割据的社保制度。

在这种情况下，农民工没有城镇户口，就无法享受到城镇居民的最低生活保障、受教育等社会保障待遇。国务院研究室课题组2006年的报告指出，农民工职业卫生面临严峻形势，职业中毒发病例数呈回升趋势，农民工的职业安全和职业卫生权益无法得到保障。同时调研显示，2006年我国农民工参保率普遍偏低，总体参保率不超过20％；而在“五大社会保险”中，养老保险参保率为15％左右，工伤保险参保率仅为12.9％，医疗保险的参保率为10％左右，失业保险、生育保险仍与绝大多数农民工无缘。而国家统计局2009年的调研结果显示，农民工养老保险参保比例下降至7.6％，工伤保险参保比例则上升到21.8％，医疗保险比例为12.2％，而失业保险和生育保险仅为3.9％和2.3％，仍然很低。并且，虽然北京、江苏、上海、广东等省市相继出台了关于企业职工基本养老制度的规定，对企业为农民工购买养老保险提出了要求。但是，在推行农民工养老保险政策的过程中，并没有得到企业主和广大农民工的支持，据2004年民盟重庆市委调研室的调查，83.2％的人不愿意购买目前推行的养老保险，80％的企业主不赞成为农民工购买养老保险，接受调查的农民工90％以上没有购买养老保险。而造成农民工不自愿购买的原因是目前养老保险制度不切合农民工流动的实际，缴费额高且难以转移接续，所以入保的农民工有很大一部分退保。以上所述的情况，正是由于我国现行的结构性社会保障制度安排使农民工处于城市的底层而成为社会的边缘群体。而且，由于农民工社会保障国家立法短缺，难以实行强制性原则，从而造成侵害农民工社会保障权益现象屡屡发生。

1.2.5　城乡分割的教育体系

教育的城乡差别是整个二元经济社会结构的一个组成部分，同时也是城乡分割经济体系在教育方面的反映。教育本来应该人人平等，每个人都有受教育的权利。教育能通过提升自身素质从而达到改善自己生活现状的目的。但是，在中国城乡分割的经济体系日益强化的情况下，城乡教育体系的分割也日益严重。具体表现在以下3个方面：首先，城乡教育经费投入差异巨大，中国的义务教育投入水平还很低。陈锡文指出，在2002年，全社会77％的教育投资都用于城市，而占到学龄孩子总数60％的农村居民子女只能获得其余的23％。其次，城乡家庭在教育经费负担比例上差别显著。目前教育投入由农村集体组织负担越来越多地转变为由农民个人负担，而城市的义务教育仍主要是由政府财政负担，家庭只是负担少许的学杂费而已。虽然政府在2001年确定了“以县为主”的义务教育投入体制，要求做到“三个确保”，但大部分县级财政无力承担这个重任。另外，农村义务教育辍学率高。根据中央党校中国农村九年义务教育调查课题组对16个省市的实地调查，还有15％的人口覆盖地区远未实现“普九”。即便在“普九”已经验收的地区，辍学率也出现了明显的反弹，有的地方农村辍学率高达10％，而实际比统计数字还要高得多。

对于农民工来说，子女的教育问题更是一件难上加难的事。目前每年全国有1.3亿农民工进城务工。其子女中的适龄学童，或者留在家乡成为“留守族”，或者进城成为“迁移族”。根据“五普”数据，全国流动儿童共有1982万人，其中属“农业户口”的占74％，属于6～14岁义务教育阶段的适龄儿童占44％。国务院妇女儿童工作委员会办公室等单位主持的抽样调查显示，流动儿童中一直未上学者占6.85％，失学者占2.45％。20世纪90年代后期以来，因为城市学校的高额收费使多数家庭不堪重负，外来劳动力这一特殊人群的社会性需求被忽视（卢迈，等，2002）。在这种情况下，来自农村的打工者不得不寻找价格相对较低，环境较差，设施简陋的学校让适龄子女就读。于是，在他们聚居的城乡结合部办起所谓的“打工子弟学校”。然而，由于这种学校很少得到有效合法的办学批复，因此在法律上是非法的办学机构，而且教学质量不高。

针对这一现状，中央从2004年起，强调各地城市政府要负责解决民工子女在迁入地城市公立学校的就学问题，但由于缺少相应的财政资源，地方政府往往没有积极性去执行。而由于进城务工农民子女数据统计制度不完善，16岁以下儿童的管理和人口统计工作尚属“空白”，教育部门难以了解和监控进城务工农民子女接受义务教育情况，部分流入地政府对解决进城务工农民子女入学问题的意义还缺乏应有的认识（教育部调研组，2006）。农民工子女教育问题暴露了城乡分割的义务教育体制的严重缺陷，如何解决农民工子女入学问题对政府来说不仅是一个严峻的考验，还是一个紧迫的问题。

1.3　重庆市农民工基本情况调查

改革开放以来，大量农村劳动力向城市工业经济转移对我国的现代化建设作出了重大贡献，成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区发展的有效形式。然而，由于农民工的“农民”的身份，长期以来农民工在就业、收入、社会保障、生活环境等方面存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障，制约了其在社会经济生活中发挥更大的作用和农民工家庭的城市化、市民化。

本章节以对重庆市农民工大规模实地调研为基础，对重庆市农民工外出务工的基本情况、流向、行业职业分布、收入水平以及农村经营土地情况进行了全面系统的分析。

1.3.1　调查重庆农民工的目的

“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”是十七大报告中农业问题的标题。“要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”在统筹城乡视野下，我们需要关注一个中国改革开放以来新生的，伴随着工业化、城市化、现代化进程而出现的规模庞大的特殊群体——农民工。

2007年6月，国务院正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，农民工问题的解决成为统筹城乡综合配套改革关注的焦点问题。2008年11月中共重庆市委三届四次全委会审议通过了《中共重庆市委关于加快农村改革发展的决定》，明确提出重庆加快农村改革发展的目标和任务。

农民工问题的解决成为统筹城乡综合配套改革关注的焦点问题之一，引起了重庆市各级党委政府的高度关注，政府各相关部门为解决农村外出务工人员在城市中就业和社会保障面临的问题做了大量卓有成效的工作。2008年11月中共重庆市委三届四次全委会审议通过了《中共重庆市委关于加快农村改革发展的决定》，明确提出重庆加快农村改革发展的目标任务是：到2012年，全市农村经济总量达到2800亿元，在2007年基础上翻一番；农民人均纯收入从3500元增加到6000元，赶上全国平均水平；农村全面小康实现程度由30.6％提高到60％，赶上全国总体进度；农村面貌明显改善，社会主义新农村建设取得阶段性成效。对统筹城乡综合配套改革的要求是：构建起农民土地权益保护、农业农村建设投入、城乡劳务经济健康发展等体制机制；产业结构、就业结构、城乡结构、区域结构得到优化。农村外出务工作为农民增收的一个重要途径，是改善农村地区社会经济状况，优化城乡产业结构、就业结构的重要力量。农民工问题作为农村地区经济发展的核心问题牵涉到农村土地制度，城乡户籍制度、城乡社会保障体系等深层次的复杂问题，当前农民工外出务工仍存在一些亟待解决的困难和问题，为了全面摸清重庆市目前农民工外出务工情况，2008年6月至12月重庆大学对重庆市农民工外出务工情况进行了调查，并以此为基础对重庆市农村居民外出务工情况进行了全面的分析。

1.3.2　重庆市农村外出务工人员调查概况

对农民工的调研可以从两个渠道入手。其一，在农民工比较集中的外出务工地选择样本进行调查；其二，在农村地区开展家庭入户调查，通过访问农民工在乡的直系亲属间接地了解农民工的实际情况。第一种渠道能够比较清楚地了解农民工本人的工作生活情况，但存在同一地区、企业调查样本趋同的问题，并且很难反映农民工家庭面临的很多实际困难和问题。由于外出务工者通常都是青壮年，并且收入水平不高，很多如社会保障、养老医疗、子女教育等问题往往没有引起农民工本人的重视。而第二种渠道对农村地区农民工家庭的调查访问，能使大量农村劳动力外出务工带来的社会问题暴露出来，并且由农民工直系亲属回答的农民工基本情况通常不会与实际情况出现大的偏差。因此，此次调研方式采取对重庆市各区县的农村居民家庭进行入户走访调查的方式，通过调查员一对一的访谈，记录农民工本人及其家庭的信息。

重庆市位于我国西部，是我国传统的老工业基地和最大的直辖市，全市常住人口约3000万人。重庆市行政区域内既有工商业发达的中心主城区，也有大量经济发展极端落后的农村，存在大量农村劳动力外出务工的情况，是西部地区重要的劳动力流出地之一。重庆市经济发展和农村居民外出务工情况在中国西部地区很有代表性，其大城市带大农村的经济发展布局和多种经济成分并存发展的现状在很大程度上也反映了现阶段中国经济发展的特点。因此，本研究将重庆市作为调查对象进行农民工家庭的抽样调查。具体的抽样方式为按重庆市行政区划，在每一个区县级行政单位选择一两个村庄作为样本，在该村庄中抽取100户左右外出务工农民工家庭进行入户访谈式调查。(www.chuimin.cn)

为完成本次调研工作，重庆大学经济与工商管理学院教师、博士研究生、硕士研究生组成了36人的调研队伍，在进行问卷设计、小样本测试、调查员培训等工作基础上，以两人为一个调查小组，赴各区县进行农村居民入户访谈工作。本次调查覆盖了重庆市33个农业人口较多的区县级行政单位，包括：南岸区、渝北区、万盛区、双桥区、江津区、合川区、永川区、南川区、綦江县、潼南县、铜梁县、大足县、荣昌县、璧山县、涪陵区、长寿区、万州区、梁平县、城口县、丰都县、垫江县、忠县、开县、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县、黔江区、石柱县、秀山县、酉阳县、彭水县、武隆县，共走访农民工家庭3421户，获得了大量重庆市流出农民工真实可靠的第一手调查资料。

此外，作为补充，课题组还与重庆市统计局合作，在研究中使用了重庆市统计局提供的2007年1％人口普查反映的在重庆工作的农民工的信息来描述重庆市流入农民工的基本情况。

1.3.3　重庆市农村外出务工人员调查结果

1）农民工年龄和性别分布

图1.1反映了2007年在重庆市行政区划内就业的农民工的性别和年龄分布，数据来源于重庆市2007年1％人口普查。从图中可以看出，在重庆市工作的农民工主要以20～45岁的青壮年劳动力为主，男性人数多于女性。一部分本应接受高中或职业教育的15～19岁农村劳动力由于农村教育体系的缺失出现在了农民工的队伍当中。

农民工年龄结构反映出外出务工不是某一年龄层次农村劳动力的选择，而是当前农村地区存在的普遍现象。大量农村劳动力外出务工，不仅仅是农业部门剩余劳动力向二、三产业部门转移，农业劳动生产率也远低于其他经济部门，在农村地区生产生活的收入水平远低于进城务工使农村居民在可能的情况下都会选择脱离农业生产。

2）重庆市农民工受教育情况

图1.2反映了2007年在重庆市行政区划内就业的农民工的受教育情况分布，从图中可以看出，在重庆就业的农民工的受教育程度普遍偏低，小学、初中文化程度占了农民工总数的88％。由于农民工的受教育程度偏低，使农民工在就业市场上往往只能选择工资相对较低的就业岗位，并大量集中在个体、民营企业中就业。受教育程度低，劳动素质不高制约了农民工寻求更高的收入水平以及家庭整体迁移进城的能力，是造成当前农民工问题的根源之一。

图1.1　重庆市农民工迁移人口按年龄分布

（资料来源：重庆市统计局，2007年1％人口普查数据）

图1.2　2007年重庆市农民工受教育情况

（资料来源：重庆市统计局，2007年1％人口普查数据）

3）重庆市农民工外出务工流向

本次调研将重庆市农民工外出务工的流向作为调查的重点，并希望以此为基础对未来农村外出务工劳动力转移的发展趋势作出判断。调查显示重庆市农村劳动力外出务工的流向主要集中在东部地区和西部地区，流向中部地区的较少。此外，还有极少数的农民工赴台湾地区、韩国务工。

本次对重庆市3421户农民工家庭的抽样调查显示：外出到东部地区的重庆农民工为1908名，占全体被调查重庆农民工的比例为56％；外出到西部地区的重庆农民工为1384名，占全体被调查重庆农民工的比例为40％；外出到中部地区的重庆农民工为129名，只占全体被调查重庆农民工4％的比例。

图1.3显示了接受调查的重庆农民工外出务工地点的分布，颜色越深表示流向该省的重庆农民工人数越多。从图中可以看出重庆市农民工外出流向主要受两方面因素影响：

图1.3　重庆农民工外出务工的流向分布图

（1）务工地的经济发展水平和工资水平

东部沿海发达地区长期以来都是吸纳农民工务工的主要流入地，重庆市农民工赴东部地区务工的主要流向地为广东、浙江、福建、上海四省市。东部地区经济发展水平和工业化程度高，改革开放以来建立起了大量吸纳农村剩余劳动力转移的工业经济体系，劳动力的平均工资水平高于全国其他地区，在今后相当长的历史时期内仍将是农村劳动力转移的主要流入地。

（2）务工地与户籍所在地的距离

本报告的调查显示重庆农民工大量留在重庆本市以及周边的云南、贵州等省市从事非农产业就业，随着中西部地区经济的发展，务工地与户籍所在地的距离成为影响农民工外出流向的重要因素。这一现象的出现暗示着随着中西部地区经济的发展和全国统一的劳动力市场的形成，留在重庆本市务工的收入成本之差已经逐渐接近外出到东部沿海地区务工的收入成本之差，外出农民工回流或农民就地从事非农产业就业将逐渐成为未来中国农村劳动力流动的重要趋势。

表1.1为重庆市各区县农民工外出务工流向的详细分布数据，从表中不仅能印证上述两个农民工外出流向的趋势判断，还可以发现重庆农民工外出务工存在“抱团”的现象，调研中发现某一个村庄农民工集中赴一个地区务工的现象比较普遍，例如江津区珞璜镇郭坝村农民工集中流向北京市务工、铜梁县土桥乡庆林村农民工集中流向贵州省务工、涪陵区珍溪乡观将村农民工集中流向辽宁省务工、垫江县曹回乡龙家村农民工集中流向云南省务工、秀山县龙池乡洞坪村和彭水县汉葭镇坝竹乡农民工集中流向浙江省务工都比较典型。农民工外出务工“抱团”现象的存在反映出由亲戚、同乡关系结成的社会关系网络是农民工进城务工过程中寻找就业机会，解决实际生活困难时依靠的重要隐性保障手段。农民工难以在城市中找到自己的社会身份认同，农村老家仍是农民工自身身份认同的基础。当前农民工无法完成自身和家庭的城市化过程，在遇到养老、教育、失业、疾病、工伤等问题时，往往选择返回农村，这不仅仅是出于经济上的考虑，也是由于其难以在务工地建立起新的社会关系网络和身份认同。

4）重庆市农民工外出务工行业、职业分布

图1.4和图1.5显示了本次重庆市农民工调查中农民工样本的行业和职业分布，从图中可以看出，重庆市农民工就业的行业主要集中在建筑业和制造业，占全部调查样本的63.3％，就业的职业仍主要集中在体力劳动者，占全部调查样本的51％。

图1.4　重庆农民工外出务工的行业分布图

图1.5　重庆农民工外出务工的职业分布图

重庆市农民工就业主要集中在劳动技能要求不高的制造业和建筑业体力劳动岗位上，反映出农民工的素质仍需要进一步提高。随着社会经济的发展和产业升级，以前大量吸纳农村劳动力的低劳动技能要求工作岗位将会逐渐减少，要使农民工完成城市化进程必须从提高其劳动技能入手，帮助其向收入水平高、劳动环境好的职业和行业转移。

5）重庆市农民工外出务工收入情况

图1.6反映了重庆市农民工年收入情况分布，从图上可以看出重庆市农村劳动力外出务工的年收入水平集中分布在10000～20000元，低于城镇单位就业人员年平均劳动报酬，只能满足自身在城市中的基本生活，难以为在家乡务农的家庭成员生活改善提供帮助。但个别具有较高劳动技能的劳动力已经超过了城镇单位就业人员的平均工资水平，完全具备进城安家落户的能力。

图1.6　重庆农民工外出务工的收入分布图

注：①数据来源于《中国统计年鉴2008》
②数据来源于国家统计局《2007年国民经济和社会发展统计公报》

对于农民工来说，农忙务农、农闲进城务工的“候鸟式”和“兼业式”的就业方式使其收入通常分为外出务工收入和农业生产收入两块。本报告的调查样本显示重庆市农民工人均年收入为14356元，其中人均外出务工收入为13773元，人均农业生产收入为584元，可见外出务工收入是农民工收入来源的主体，农业生产收入对其总收入的影响很小。调查发现，占调查总样本76.1％的外出务工农民工农业生产收入为0，这些农民工虽然仍保留农民身份，但已经不再从事农业生产。由于农业生产收益远低于外出务工，农村青壮年农民工完全脱离农业生产将是未来农业生产面临的重大挑战。

6）重庆市农民工家庭农村土地耕种经营情况

图1.7显示了重庆市农民工家庭土地耕种经营情况。农业生产经营通常以家庭为单位进行生产，农村青壮年农民工外出务工之后，农村家中通常仍有直系亲属，因此本报告调查的重庆市农民工样本中农村家庭承包土地86％的面积仍由农民家庭自己耕种。本报告的调查显示，重庆农民家庭自己耕种土地的每亩经营成本为225.2元，经营收益为每亩575.6元，由于农民家庭户均耕地面积仅2.7亩，农民家庭仅仅依靠耕种土地获得的收入维持正常生活存在极大的困难。

图1.7　重庆农民工家庭农村土地耕种经营情况

同时一些农民家庭由于缺乏劳动力或由于农业生产收益偏低，出现了将家庭承包土地转包给他人耕种的情况，调查样本显示农村家庭承包土地中的9％被转包给他人耕种。然而，由于农村土地流转机制没有建立，农村地区土地转包价格极低，每亩土地平均转包价格仅为194.6元，且在进行土地转包的农村居民家庭中，有61.7％的农村居民家庭是将土地无偿转包给他人耕种。

在调查中还发现重庆市部分农村地区出现了农业开发企业大面积租用农民土地进行规模化农业开发的情况，平均每亩土地的租用价格为940.5元，远高于农民自己经营获得的收入。这说明进行农业生产并不是无利可图的，只要合理组织生产经营，扩大生产规模，采用先进技术，农业生产同样能够提供可观的投资回报。

由于大量农民工外出务工，重庆市农村地区出现了一些土地撂荒的现象，虽然从调查的数据来看只占全部承包土地面积的3％，但由于调查中农民往往不愿意将疏于管理，收益很低的耕地报告为撂荒，实际的土地撂荒情况应该要比调查的结果严重得多。由于目前农村承包土地不能自由的流转，农民在面临农业收入很低的现实困境下的理性选择必然是外出务工而将农村家中土地撂荒。