中国农产品政策在APEC背景下的影响

第十八章　APEC背景下的中国农产品政策

一、中国开放农产品市场的主要内容

我国是一个发展中的农业大国，人口众多，而且农业人口的比重大。我国的市场容量大，对农产品的市场需求巨大，被国际上公认为一个潜在的、巨大的农产品市场。世界各国，特别是农业发达国家，对我国农产品市场的开放极为关注。改革开放以来，我国经济得到了令世界瞩目的迅速增长，人民收入水平迅速提高，人民对农产品的需求，不仅在数量上有较大的增长，而且在质量上有很大的提高。与此同时，我国农村发生了翻天覆地的变化，农民们不再仅从事农业，特别是在我国沿海地区，乡镇企业发展很快。乡镇企业的兴起，大大促进了我国农村经济的发展。今后，乡镇企业还会进一步迅速发展，随着农村人口向非农产业转移的增多和国内对农产品的需求的迅速扩大，而农业生产和农产品供给对农产品需求的反应往往有一个生产周期的时间差，因此，我国农产品有时会出现相对不足或结构性不足，从而引起对国际市场的较大需求。这种现象进一步被世界农业发达国家证实为中国的市场潜力具有现实性。

当前，亚太经合组织正在加快贸易和投资自由化进程。农产品虽属敏感商品，自由化速度将相对缓慢，但不可能被排除在自由化进程之外。我们迟早都将面对农产品市场的开放。那么，在APEC背景下，我国农业将会受到哪些影响？针对这些影响，我国应实行什么样的政策呢？这些问题对于我国农业今后的发展甚为重要。

为响应APEC贸易自由化的要求，我国的农产品市场正在逐步开放。近来的主要内容如下:

（一）关税减让

过去，我国除对粮食、原木、棉花等农产品制订的关税税率较低以外，对其他农产品及其加工品制订的关税税率都较高，大多在50%～70%，有的甚至高达150%～180%。在1996年4月1日前，我国农产品的平均关税税率为40.3%。1996年4月1日我国大幅度降低关税税率后，农产品的平均关税税率仍然高达32.6%。同经济发达国家相比，我国农产品的关税税率仍然偏高。东京回合后，日本农产品的关税税率降至7.0%，美国农产品的关税税率降至2.9%，欧盟农产品的关税税率降至12.3%。^[1]发展中国家农产品的关税税率一般较高，但平均关税税率一般在20%～25%之间，可见，我国农产品的关税税率也比发展中国家的平均水平略高。如果我国在2020年完全开放农产品市场，那么，我国在今后若干年内仍然会继续降低农产品进口关税税率。

（二）减少非关税限制

目前，我国主要采取进口计划和配额许可证措施来控制农产品的进口数量，对主要农产品都实行指定公司经营。这些非关税措施有效地限制了外国农产品的进入，从而使我国在农产品进出口贸易中长期维持顺差地位（见表18-1）。

从表18-1可以看出，从1984～1994年，我国农产品进出口贸易一直保持顺差。从1980～1994年，我国的农产品出口增长了2.08倍，而农产品进口只增长了84%。

表18-1　1980～1994年我国农产品进出口贸易额

注:农产品是指食品及主要供食用的活动物、动植物油及非食用原料。
资料来源:《中国统计年鉴》（1995）。

我国在农产品市场准入机会方面距离乌拉圭回合谈判最后协议文本中的要求并不大。农产品市场准入问题是乌拉圭回合农产品贸易谈判所要解决的主要问题之一。协议要求:进口数量不大的进口商品，要保证最小市场准入机会，即进口产品在国内市场上所占的最小份额，用国内消费总量中进口产品所占的百分比来表示。协议还要求:履约期第一年的最小市场准入机会不低于3%；如果现行实际准入机会大于3%，应当维持；履约期末，最小市场准入机会要从3%提高到5%。粮食是西方主要农产品生产和出口大国最关心的贸易品种。就拿粮食进口来说，中国在“八五”期间每年分别进口了1345、1175、1535、1346和2000万吨粮食，而同期国内粮食产量分别为43529、44266、45649、44510和45000万吨。即使不扣除粮食出口，粮食的最小市场准入机会也分别达到3.1%、2.7%、3.4%、3.0%和4.4%。这说明我国在粮食市场开放的问题上，近期的压力并不很大。1995年我国粮食进口量一下子提高到2000万吨，虽然不是削减非关税限制的结果，但是，从国内承受力来看，我国逐步开放粮食市场，削减非关税限制已具备一定的条件。如果按照市场准入机会为5%来要求，当我国国内粮食消费量达到50000万吨时，我国进口粮食也只要求达到2500万吨。经过若干年的深化改革，我国农业将更有条件承受进口2500万吨粮食的冲击和压力。总之，我国对农产品进口削减非关税措施的前景并不那么悲观。

（三）减少国内农产品生产补贴

过去，我国长期实行农业负保护政策，即通过人为压低农产品价格来为工业化积累资金，因此不存在对农业的生产补贴问题。但是，从90年代以来，我国农业政策倾向开始发生转变，农产品价格上升较快，特别是近几年主要粮食的成本以年均10%以上的速度增长，推动农产品国内价格不断提高，甚至有接近或超过世界价格水平的趋势。到1994年年底，我国主要农产品的国内价格已变得高于国际市场价格。具体情况见表18-2。

近年我国农产品价格迅速上涨与国内的通货膨胀密切相关。此外，我国农产品流通体制存在的问题和粮食不切合实际的出口，也是农产品价格上升的重要原因。从发展的趋势来看，随着人民生活水平的不断提高，我国对农产品的需求量也会不断增加，通货膨胀引起的农产品价格上涨将难以回落。不仅如此，由于人口不断增加，而农业生产条件没有得到根本上的改善，我国按人口平均的农产品供应量将难以增长。同时，随着经济的发展，城市居民收入的较快增加，必须提高农民的收入以调动农民的积极性，以致主要农产品的价格还有继续上升的趋势。这样，就导致我国农产品在国际贸易中的不利形势。1994年，我国主要农产品的国内市场价格高于国际市场价格这一信号标志着我国农业负保护政策已开始退出历史舞台，而通过价格支持给予农业一定保护的呼声对农业政策日益产生较大的影响。国内一些人士认为增加农民收入的便捷办法是提高农产品，特别是粮食的收购价格。这种观点也易于被政府采纳。但是，这样做的结果只能使我国农产品越来越丧失价格竞争优势，从而经受不住国外农产品的竞争冲击。提高农产品收购价格的方式就有可能转变为政府对生产者的补贴，形成新的农业保护政策取向。但是，增加农业生产补贴的措施会受到世界贸易组织和亚太经济合作组织的限制。世界贸易组织虽然允许发展中国家对农业生产进行支持，但名义上只能用以支持提高农业生产率和改善农民生活，而要求对生产者的补贴和对出口的补贴都要逐步减少。因此，按照WTO的规范和APEC的要求，我们必须重新审视我们刚刚露出苗头的农业保护政策和保护措施是否适应新的形势。

表18-2　主要农产品价格的国际比较

注:小麦、玉米、大豆和生猪的国际市场价格为芝加哥期货市场价格，大米的国际市场价格为曼谷离岸价格，花生油的价格为鹿特丹到岸价格；农产品国内价格均为我国农村市场价格。
资料来源:《中国农业发展报告》（1995）。

二、农产品贸易自由化给中国农业带来的机遇和挑战(www.chuimin.cn)

农产品贸易自由化，对我国农业来说，既是一个严峻的挑战，也是一个良好的机遇。农产品贸易自由化，将使我国农业不再拥有国家强有力的保护，并面临同国外农产品激烈竞争的局面。我国是一个人均耕地不足的国家，每个农民耕种的农田面积很小，比美国等发达国家小得多。同时，我国的农业生产技术比较落后，农业生产率较低。农产品贸易自由化将不可避免地使我国农业受到外国先进农业的冲击。不过，农产品贸易自由化对我国农业的发展来说也是一个难得的机遇。据测算，农产品贸易自由化将会使粮食、肉类、食糖和油料的国际市场价格普遍提高6%～10%，再加上关税减让和开放市场的作用，会使农产品出口国普遍受益。特别是经济发达国家减少、取消农业生产补贴后，发达国家农产品的国内价格将会被推升。这对包括我国在内的发展中国家来说比较有利。同时，发达国家减少、取消农业生产补贴，将导致其农业生产成本上升、农产品产量下降、农产品进口增加，也对发展中国家有利。问题在于我国的农产品出口能否抓住这个机遇。

目前，我国主要出口的农副产品有玉米、高粱、大米、大豆、牛肉和猪肉等。从长远看，我国作为一个人口大国，土地资源极其有限，而且受自然灾害的影响也较多，因此，我国并不具备出口农业初级产品，特别是种植业产品，如谷物、油料等的比较优势。可见，我国今后出口的农产品不可能是玉米、高粱、大米、大豆、牛肉和猪肉等农业初级产品。

近年，我国粮食进出口就出现了不适应我国粮食供求状况的问题。首先，我国近年粮食收成虽然不错，但由于人口增加，品种不适应需要，供求关系比较紧张。而在1992～1994年的3年间，粮食都是净出口，合计净出口粮食1320万吨。粮食的过多出口造成国内粮食供应紧张。其次，我国的稻谷产量由1992年的18622万吨减少到1994年的17593万吨，净减少1029万吨，而在此期间，大米净出口由94万吨增加到1994年的101万吨（1993年的大米出口高达143万吨），3年净出口大米338万吨。我国进口的粮食多为小麦。这使我国大米的生产与需求存在尖锐的矛盾，使大米出现短缺。这种现象的出现与按平价供应外贸出口有很大的关系。1995年我国虽然已停止粮食出口，但应吸取前几年的教训。

今后，扩大我国农产品出口的根本出路是发展节省土地型的畜禽产品、高附加值农产品及农产品加工品的出口，逐步替代初级农产品的出口。但是，这些产品过去长期受到国内的保护，缺乏竞争。在质量、品种、花色以及运输条件、包装、储存等方面较之国外没有明显的优势。如畜禽产品、水果蔬菜的药物和农药残留量超过卫生检疫标准，尽管货源充足，价格低廉，但大量出口受到限制；水产品缺乏精深加工的保活、保鲜技术，产品附加值低；非酒精饮料品种单一，质量不稳定。这些因素都影响我国农产品的竞争力，影响供给。在目前的国际市场竞争中，非价格竞争往往比价格竞争更重要。但是，我国的农产品在非价格竞争方面一般较差，将成为制约我国农产品出口发展的重要因素。

从进口来看，近几年我国主要进口的农产品是小麦、食糖、大米和棉花。随着工业发展的需要和贸易自由化，木材、天然橡胶、羊毛等农林产品的进口也会增加。农产品进口的增加，有利于增加国内农产品市场的有效供给，满足经济建设的需要。随着我国成为农产品进口大国，会进一步使世界农产品价格上涨，并增加我国的农产品进口成本，助长我国的物价上涨。但是，即使我国不进口国外农产品，我国的农产品价格也同样面临上涨趋势，因此，我国农产品进口的增加对国内经济的影响要小于对世界经济的影响。但是，我国进口农产品以多少为宜？我国的农产品供应在多大程度上依靠国际交换和国际市场？如何在兼顾国家经济安全和比较利益的原则下配置资源？这些问题值得我们深入探讨。

在农产品贸易自由化的趋势下，我国农业面临政策上的一个重要选择:是沿着农业保护政策继续走下去，还是适应新的国际形势，发扬自身的比较优势，改变我国的农业生产结构，积极参与国际分工，通过国际分工利益来提高农业和农民收入。显然，在农产品贸易自由化的趋势下，农业保护政策的有效性将大打折扣，在一部分沿海及发达地区将基本丧失。因此，寻求新的农业政策已势在必行。

三、逐步实现农业国际化

农业国际化是指根据我国农业的各种资源状况，按照比较优势和比较利益的原则，调整农业生产结构，积极参与农业领域的国际分工，扩大农产品的进出口。对于农业国际化，我国台湾省曾取得过成功的经验。50年代初，台湾当局对农业也实行高关税保护政策，用于出口的农产品只有蔗糖、稻米、凤梨等少数产品。高关税和高币值的保护政策不仅牺牲了基于比较利益的国内专业化发展的巨大利益，而且也错过了通过扩大市场、发展出口产业而获得国际分工利益的唯一机会。1955年后，台湾当局逐步放弃和修正保护政策，按照比较利益的原则，促使台湾经济发展那些具有资源优势的产业，避免发展那些资源约束型的产业。在农业方面，台湾改变了过去的农产品出口结构，需要相对较多土地进行生产的稻米和蔗糖逐步被替代，新出口的农产品是那些需要较多劳动力而相对节约土地的产品，如蘑菇、芦笋、鳗鱼和食用蜗牛等。在不断更新农产品生产结构和开拓国际市场中，仅用十多年的时间，台湾农业就成长为外向型的产业，并获得了很高的效率。

大陆沿海地区的农业资源状况与台湾有很多相似之处:劳动力资源丰富，而耕地不足，资本短缺。当然，对于某些农产品来说，我国具有自然条件的优势，如大豆特别适合在我国东北地区生长。从我国的资源比较优势和比较利益出发，并兼顾我国的经济安全，从而考虑我国农业部门的国际贸易战略和国际分工地位，我们认为:为了适应国际贸易自由化的趋势，我国农业国际化的基本思路和对策应该是:

1.按照区域特点实行地区农业生产专业化和产业上的分工，形成优势产品和出口基地，扩大地区间贸易和国际生产要素的交换，同时，逐步打破地区内农业自给自足的格局，特别是粮食的地区性自给自足格局。

2.根据中国资源禀赋的特点，即土地资源少，劳动力资源丰富，来考虑我国农产品的生产和国际贸易。在农产品国际贸易上，我国应逐步从以出口粮食等土地资源密集型的农产品为主，转向以出口经济作物和农副产品加工制成品等劳动密集型的农产品为主，并根据需要增加粮食进口。在农产品生产上，我国应加快农业生产结构调整，大力发展经济作物的生产，对农副产品进行深加工，增加附加价值，提高产品质量和档次。

3.我国的农业生产结构调整应分步骤地梯度推进。沿海地区和部分经济发达地区最先调整其农业生产结构，并与内地形成适当的农业分工和优势互补，从而使内地间接地参与农业的国际分工。由于我国地域辽阔，各地经济发展很不平衡，因此，从总体上来说，我国仍然要防止粮食自给率过度下降至安全线以下，才能保证一部分省市完成农业生产结构调整和向外向型农业转换。

我国沿海省市和部分经济发达地区实行农业国际化的基本对策是建立国际化的农业生产结构和流程。所谓国际化的农业生产结构，就是要在比较优势原则下，建立适应国内和国际两个市场需求的农业生产结构和流程。这是因为，我国人口众多，国内市场庞大，在国际分工中获得比较利益的同时，要把农产品的出口和进口、生产和贸易、内需和外需统一起来考虑，使农业生产结构和贸易结构的变化比较经济，代价较小。

过去通常提到的外向型农业，多数人的着眼点只是在于扩大出口，其流程一般是:引进新品种或新技术—繁育、加工—出口换汇；或是:选择优势产品—加工增值—出口换汇。这在转换农业生产加工的初级阶段，是比较简易可行的办法。它利用繁育加工环节吸纳劳动力，在国际市场上实现农产品的增值。但是，这个流程只考虑出口，没考虑进口；只考虑外需，没考虑内需；只考虑增量调整，没考虑存量调整。在低关税和开放经济条件下，这个流程不具有系统性，只适合在边境保护条件下发展，不适合在贸易自由条件下循环成长。简而言之，这个流程还限于过去出口贸易的旧思路，即主要为了出口换汇，而不是为了发展农业的专业化生产和参与国际分工。

按照比较利益原则，合理搭配农产品进口和出口贸易结构，引导农业生产结构适应国内和国际两个市场需求，这种生产流程的建立，虽然还要经历一个探索和试验的过程，但是，其发育的基本条件已经成熟。这是因为，随着我国经济的不断发展和国民收入的提高，居民对不同食品的替代弹性日益增长，而且国内市场容量也空前增大。据统计，1992～1994年的12年间，我国城镇居民的恩格尔系数从59.37%下降至49.9%，平均每年下降0.8个百分点；与此同时，人均生活费收入却从每年的561元增至3179元（按当年价格计算），平均每年增长17%左右，人均食品消费的绝对值从317.5元增加到1422元（按当年价格计算），平均每年增长16%。在食品消费增量中，包括居民对食品质量需求的变化，市场需要更多的动物蛋白质和高卡路里产品。这意味着我国已有较大的回旋余地对原有的农业生产结构作出调整，并建立相应的国际化的生产流程。

在实践方面，我国台湾省是国际化农业的先行者，其经验值得借鉴。台湾农业总产出从50年代中期至70年代维持了近20年的年均增长5%的速度，同时，其农业生产结构也发生了很大的变化。1952年，台湾粮食作物产值占种植业产值的比重为71.96%，种植业产值占农业总产值的比重为68.6%；1977年，粮食作物产值占种植业产值的比重下降至52.88%，种植业产值占农业总产值的比重下降至47.9%。与此同时，园艺作物产值占种植业产值的比重从8.45%增长至30.62%，畜牧业产值占农业总产值的比重由15.8%上升至27.8%，渔业产值占农业总产值的比重由9.2%上升至21.4%。就是说，在70年代，台湾农业中主要供应动物蛋白质的畜牧水产业的产值已占50%左右。在这个变化中值得注意的是，谷物生产从1952年的205万吨增长至1964年的306万吨，增幅高达50%，但是，由于人口增长，人均占有的粮食却从251.8公斤下降至249.8公斤。1965年以后，台湾是通过调整农业生产结构来解决粮食问题的，而不是在粮食问题解决的基础上才调整农业生产结构。其经验就是采用国际化的流程:扩大园艺作物—增加高附加值农产品的出口—扩大杂粮和饲料粮的进口—发展畜牧水产业—改善饮食结构，降低粮食压力。结果，1978年，台湾农产品及农产品加工品出口额比1968年增加了11亿美元，同期杂粮进口额则增加了5.4亿美元。1978年，台湾共进口粮食458.9吨，比1964年增长8.2倍（其中，饲料粮进口增长了164倍），粮食自给率下降18～50个百分点。但由于人均肉的消费量大大增长，食物结构发生变化，粮食自给率的下降并没有造成问题。

很明显，台湾农业生产结构的变化和国际化农业流程的循环，是在比较优势原则下，适应其市场需求和充分利用国际市场为主轴来进行的。可以设想，我国大陆沿海地区和经济发达地区也可以像台湾省那样，只维持一个合理界限的粮食自给率，而且这个自给率的维持，既可以靠本区生产，也可以靠内陆地区输入，而不必追求太高的自给率。在此前提下，大胆改革农业生产结构，实施国际化的农业新流程:引进新品种、新设施—扩大园艺农业、设施农业—增加高附加值农产品的出口—扩大饲料粮及其他土地资源密集产品的进口—发展畜牧水产业和食品加工业——改善饮食结构、降低粮食压力。事实上，目前大陆沿海地区和经济发达地区的条件要比台湾地区60年代中期的条件好得多，因此，我们有理由相信:我国沿海地区和经济发达地区实施国际化农业政策，完全有可能在未来十年左右取得成效。

【注释】

[1]筑紫胜磨编:《日本的关税》，财经祥报社1995年版，第49页。