中国的APEC政策与亚太经合组织

第十三章　中国的APEC政策与作用

一、中国对APEC的基本立场

中国是亚太地区的重要成员，同时，亚太地区也是中国对外开放最重要的地区。目前中国对外贸易的80%左右、引进外资的90%都集中在亚太地区。中国自1991年加入APEC后，一直以积极的、负责的和合作的态度参与APEC的活动。与APEC绝大多数成员不同:中国至今还没有加入世界贸易组织（WTO）；此外，中国没有参加任何官方性质的次区域经济组织。APEC是中国迄今唯一参加的区域经济合作组织。因此，它对中国的对外开放、实现经济现代化及融入世界经济体系的意义是不言而喻的。

具体说，中国对APEC持积极支持和参与这样一个基本立场，是出于以下几方面的考虑:

（一）亚太地区是中国的主要利益所在

从对外贸易的情况来看，大约80%是与APEC成员进行的。APEC地区是中国出口增长最快的地区。从吸引外资的情况看，中国是仅次于美国吸收外来投资最多的国家，到1996年底，流入的直接投资达1700多亿美元，其中90%以上来自亚太地区。如果不算中国香港，美国、日本是中国最大的贸易对象，东盟、韩国是中国的近邻和日益增长的经济贸易伙伴。因此，中国重视发展与亚太各国的关系，特别是与APEC的关系是理所当然的。早在APEC酝酿成立之初中国就表现出积极的态度，支持澳大利亚前总理霍克关于建立亚太地区政府间合作机制的倡议。但因受1989年政治风波的影响，在APEC成立时中国被拒之门外，直到1991年才被接纳。此后，中国一直积极参与和支持APEC的活动。中国认识到，一个日益开放的亚太地区，对中国经济的繁荣和发展是至关重要的。

（二）国际化和区域集团化是当前世界经济发展的两个最重要的特点和趋势

随着中国经济对外开放的扩大和加深，中国充分认识到推进国际化和参与区域经济合作的重要性和利益。因此，中国一方面积极要求加入WTO，同时也积极参加地区合作组织，特别是APEC。在中国加入WTO遇到困难的情况下，积极参与APEC的活动就变得更为重要，具有特别的意义。与WTO不同，APEC具有很大的自主性和灵活性，中国参与APEC的活动不必像WTO那样付很高的“入门费”，即必须在短时间内大幅度开放市场。作为一个发展中国家，中国需要充分的时间和空间安排自己的改革和开放进程，而APEC实施贸易和投资自由化的时间长达20年，这与中国的改革开放进程基本相符合。同时，中国在APEC的积极活动也对其加入WTO创造了有利的条件和环境。

（三）中国的经济持续高速增长，对外贸易发展迅速

随着出口的扩大，中国与其他国家，特别是与美国的贸易争端增加。由于没有加入WTO，中国处于非常不利的地位。美国每年一度的最惠国待遇审查和重批，给中国造成很大的麻烦，成为一个久拖不决的老问题。中国希望通过APEC的机制缓解来自美国的压力，特别是通过非歧视原则制止美国对最惠国待遇的年度重审。同时，随着中国对外贸易的增长，不仅与美国，也会与日本及其他国家发生贸易摩擦，通过APEC的贸易争端解决机制，可以缓解矛盾。

（四）中国是一个发展中的地区大国，不仅需要广泛发展与地区各国的关系，而且也希望能发挥自己的影响

随着中国经济的发展和实力增强，外界对中国的猜测和怀疑增加，“中国威胁论”广为散布。中国通过积极参与APEC的活动，与其他国家建立起联系和信任机制，对于促进中国与其他国家的关系发展大有好处。中国也希望通过APEC的活动提出和倡导自己的主张，发挥自己的影响，为自己创造一个有利的发展环境。鉴于中国是一个发展中的大国，其主张是有影响的，特别在缓冲发达国家压力和要求方面能起到重要作用。

综上所述，中国支持APEC，是因为需要它。中国参与APEC进程可以获得自己的利益。另一方面，APEC贸易和投资自由化进程对中国的改革和开放也起一定的促进作用。当然，中国的经济发展水平还不高，市场的调整和开放还需要时间，因此，希望APEC的发展进程更能符合自己的需要和利益。

二、中国对APEC的基本政策及面临的挑战

中国对APEC抱积极支持的态度。但另一方面，中国作为本地区及世界最大的发展中国家，有自己非常独特的国情。这是中国在参与APEC活动时不能不考虑到的。这些独特的因素包括:

——经济增长速度较快，但总体经济水平并不高，与发达国家有很大的差距。

——社会主义市场经济刚刚起步，市场机制、法规不完善，与国际经济接轨的条件不够成熟。

——80%人口是农民，农业生产方式落后，生产成本高，农产品在很长时间内都不具备国际竞争力。作为12亿人口的大国，无论从经济利益还是政治稳定考虑，粮食都必须立足于自给。

——汽车、电子等工业历史很短，仍未脱离幼稚产业阶段，仍须进行一段时间的保护。

——服务业尤其薄弱，金融、保险、电讯、商业零售、外贸经营等部门开放起来难度不小，个别特殊敏感部门无法对外资开放。

——国内市场潜力非常巨大，但对外资与外国先进技术及管理经验的需求在今后仍然很可观，为此中国渴望与APEC成员进行经济、技术合作。

基于上述因素，中国对APEC的基本政策如下:

（一）APEC的贸易自由化和便利化措施应该建立在自愿参加、协商一致和自主行动安排为主的基础上

APEC应是一个协商与合作机构，不搞机制化，不具有指令职能，不进行讨价还价的谈判。APEC的成员包括亚太地区的发达成员和发展中成员，利益差别巨大。中国担心，如果使APEC高度机制化，具有指令职能，则会受到像美国这样的超级大国的控制，过分体现发达成员的意见，对处于弱势地位的发展中成员施加压力。保持“自愿、协商一致、自主性”，就可以较好地保证发展中国家的利益。在西雅图会议上，江泽民主席为APEC的发展归纳了“相互尊重，平等互利，彼此开放，共同繁荣”四项原则，明确提出APEC是“磋商机构”，不搞“封闭的机制化的经济集团”。^[1]当然，自愿和自主并不是放任自流或自行其是，要有协调和义务，因此，中国支持“协调的单边主义”和“共同承担义务”的原则。

（二）APEC的行动议程和市场开放安排应坚持灵活性原则

APEC成员之间经济发展水平和内部的情况差别很大，尽管在贸易和投资自由化的进程上区分了2010年（发达成员）和2020年（发展中成员）两个时间表，但是，在具体时间和部门安排选择上还需要灵活性。可比性应该体现在与各自水平和能力相适应的进展幅度上。不可设想美国和墨西哥的市场开放能放在同一个起跑线上。灵活性的前提是APEC成员承担和完成承诺和义务，即发达成员要在2010年和发展中成员在2020年实现贸易和投资自由化的承诺。而灵活性的原则是在时间表的范围内各成员可以根据自己的实际情况按照轻重和易难灵活安排。比如，作为一个比较落后的农业大国，中国在农产品市场的开放上必须谨慎。又如，服务业市场的开放，由于中国由计划经济向市场经济的转变时间较短，体制建设还不规范，在开放部门选择和步骤安排上要周密考虑，不然，过快的和过猛的外来竞争和冲击会导致国内市场的混乱。这一点需要认真考虑国内的实际情况，特别是经济和社会的承受能力。

（三）APEC应实行非歧视性原则

这个原则应该包括两个含义:一是对所有成员非歧视，即无条件的向每个成员提供“最惠国待遇”；二是APEC内的开放成果向非成员开放。事实上，东亚国家的市场开放是建立在非歧视基础上的，由各国进行的市场开放措施是面向所有国家的。东亚的经济繁荣得益于积极主动的市场开放。在亚太地区，美国越来越多地使用双边关系中的单方制裁或限制，对中国的最惠国待遇实行年度审批。中国希望通过APEC非歧视性原则来制止这种不公平的做法，保持东亚国家的“开放的地区主义”。

（四）要重视经济技术合作

APEC应坚持“两条腿”走路，即把贸易和投资自由化与经济技术合作放在同等重要的地位，取得平行发展。但直到马尼拉会议之前，这两者的关系仍不够明确，发达成员与发展中成员在此问题上的歧见突出。中国作为一个发展中国家，历来重视与国外的经济技术合作。西雅图会议之后，美国等发达国家强调APEC的贸易和投资自由化目标，这方面的计划安排得比较细，但对经济技术合作则不感兴趣。在发展中成员的呼吁下，大阪会议和马尼拉会议对这种偏向作了纠正。尤其是马尼拉会议，通过了APEC经济技术合作的框架宣言，这是令人鼓舞的。但是，与贸易和投资自由化进程相比，经济技术合作的进程仍然相对滞后。从机构、基金到具体项目，都有待于进一步落实。尽管APEC的经济技术合作不同于传统的发展合作，中国也赞同“共同投入资源”、互相分享合作成果的原则，但同时也认为，发达成员仍有义务帮助发展中成员提高经济技术水平。(www.chuimin.cn)

（五）不能改变APEC的性质

APEC的使命是消除亚太地区的贸易投资障碍，加强成员间的经济技术合作，促进亚太地区的经济繁荣。显然，APEC作为一个国际经济合作组织，不应包括政治和安全方面的内容，更不能将其变成由某个大国操纵的政治工具。值得注意的是，美国企图把APEC变成贯彻其意志的“新太平洋共同体”，借此主导亚太地区经济与安全两个最重要的领域。这是中国不能接受的。如果有人硬要把政治和安全问题塞到APEC中来，那么APEC就会四分五裂，无法生存。

综上所述，中国对APEC的政策是既慎重又积极的。我们的出发点是要保障APEC的健康发展方向，使每个成员能分享到经济合作的利益。同时也尽到应尽的义务。

但另一方面，由于中国刚刚从传统的计划经济体制转向现代市场经济体制，中国在实施APEC贸易和投资自由化目标方面，确实也面临着许多压力与挑战。主要的挑战来自以下几方面:

（一）消除高关税壁垒任务艰巨

APEC的活动尽管是坚持自愿、自主、协商一致和灵活的原则，但由首脑会议所通过的宣言或议程具有政治承诺的性质，是应该落实的。由于中国经济改革开放的时间较短，在市场开放度和管理方面面临着巨大的调整任务。首先面临的是高关税保护问题。中国的平均关税率不但大大高于APEC发达成员水平，而且也明显高于APEC发展中成员水平，在APEC成员中居最高之列。1995年中国海关进出口税则共设6350个税目，算术平均税率高达35.9%。在大阪会议上中国承诺大幅削减关税。从1996年4月1日起降低了4900多个税目的税率，使算术平均税率降到23%，但这一税率仍高于发展中国家的平均水平（参见表13-1）。

表13-1　1996年中国关税税率分布

注:总税目数为6549。
资料来源:《中国实施贸易和投资自由化和便利化单边行动计划》，马尼拉，1996年。

显然，对于中国来说，降低关税的任务很重。从表13-1可以看到，关税率在20%以上的税目占总数的1/3以上。在马尼拉会议上，中国已承诺到2000年把平均关税税率再降到15%，但届时仍高于发展中成员平均水平。即使这样，对中国来说，也需要付出极大的努力。

另外，由于管理体制不完善，中国实际执行的关税率很低，据估算，不到名义关税率的1/3。因此，如何使名义关税与实际关税相一致还存在着不少困难。一些需要保护的部门，由于缺乏非关税的有效保护措施，若把关税一下子降低，就会引发严重问题。当然，靠高关税来保护国内市场这一传统观念必须改变，但在实际操作中，所遇到的困难是很大的，有的政策难免顾此失彼，这是需要慎重考虑的。

（二）如何使经济体制符合国际规范

当前，中国的改革正处在关键时期，国有企业的改革涉及的不仅是简单的效率问题，而是经济体制问题，因此，增强国有企业的竞争力，不能采取简单的放开市场的办法。如何把对企业的支持规范化，使之符合国际规范，适应APEC的发展，也是一个严峻的挑战。人们可能发现，在APEC的活动中，中国可能在一些方面表现得过于“讨价还价”或“缺少合作”，这不是中国不想起建设性的作用，而是因为中国需要时间和空间加以调整和准备。

（三）面临来自发达国家的压力

美国等发达国家不会因中国参加APEC的活动而减轻对中国的压力。中美之间的争端涉及许多方面。许多贸易争端隐含着政治因素。像“人权”、“核扩散”等，都是通过APEC所不能解决的。同时，美国在APEC中的主要战略是打开包括中国在内的东亚市场，通过各种方式所施加的压力会不断地加大。美国将利用其市场容量大，总体开放程度高的优势，推动APEC的高度机制化，向中国施加更大的压力，迫其全面开放市场。再则，美国、日本等发达国家会越来越多地把诸如环境、粮食以及劳工标准等问题纳入APEC议程中来，这些都会与中国的考虑和能力发生矛盾。以环境问题为例，如果把它与贸易挂起钩来，限制中国贸易的发展，那将是中国难以接受的。尽管中国本身也特别注意对环境的保护，但由于发展水平上的差距，不可能达到发达国家的水平。

（四）面临世贸组织的压力

APEC进程的一个重要功能就是推动乌拉圭回合协议的落实和新一轮WTO贸易谈判。由于中国尚不是WTO成员，中国可以不必承担这方面的义务，换言之，中国有一定的灵活性。但是，中国的WTO成员问题不会拖得太久，迟早要应付来自WTO的挑战，而这些挑战可能首先在APEC中出现。APEC的一些发达成员正在利用APEC来推动全球的市场开放。一些全球性的（WTO范围内的）新倡议或行动，首先会在APEC中提出。例如，在1996年的马尼拉会议上，美国就施加压力通过了开放信息技术产品市场的倡议，并在随后的WTO部长级会议上签署了有关协定。可以预计，今后这一类倡议会越来越多，先在APEC中提出和推动，再在WTO中签署。尽管中国目前还不是WTO成员，可以不签署有关协定，但当中国进入WTO之后，那么灵活性，或者说后退的余地就没有了。中国必然要面临更大的压力。

总而言之，中国对APEC的态度和政策是积极认真的。因为APEC进程总的来说是符合中国的利益的。但是，中国也面临种种困难与挑战。如何参与国际和地区的经济合作组织（WTO及APEC），如何在符合自己的利益前提下推动APEC的发展，中国尚需积累经验。

三、中国在APEC中的作用

由于中国是一个大国，经济持续高速发展，在亚太地区的作用和影响不断增强。从推动地区经济增长的动力来看，中国经济的活力起着非常关键的作用。而从APEC的发展来看，中国的参与和建设性作用也是至关重要的。中国在哪些方面可以起到建设性的作用呢？

（一）推动贸易和投资自由化

中国经济的发展是建立在改革开放的基础上的，尽管改革开放取得了巨大的进展，但体制还很不完善，进一步的改革开放是保持经济增长的需要，也是参与国际市场的需要。也就是说，中国在开放市场方面还有一个较长的动态释放过程，从而在行动上起到一种助导作用。1995年11月大阪会议期间，中国宣布把近5000种商品的平均关税降低30%，成了会议期间的一个大新闻，对于大阪《行动议程》的通过起到积极的作用。事实上，1996年4月开始实施的实际减税超出江泽民主席宣布的程度，中国的关税率由35.9%降到23%。在马尼拉会议上，中国又承诺到2000年把关税降到15%。中国在今后还会采取有效措施削减关税，使之尽快达到发展中国家的平均水平。这种举动对APEC的贸易自由化进程必然产生一种推动作用。在非关税措施方面也是如此，中国的市场开放步骤可以向人们表明，中国对APEC是有诚意的和积极的。

（二）保障APEC的顺利发展

APEC的生命力在于在承认和保持多样性的前提下开展多种形式、多种方式和多种速度的地区合作，推动贸易和投资自由化，加强经济技术合作，以保持地区的长期稳定发展和各国的共同繁荣。中国坚持APEC的组织非机制化，功能非指令化，方式非条约化，对于缓和APEC发展进程中的矛盾，保证APEC沿着一条现实和可行的道路发展起到重要的作用。在大阪会议之前和期间APEC成员之间曾围绕灵活性进行过一场激烈的争论，这不仅是成员间利益差别的反映，而且也是APEC发展原则分歧的体现。在中国和东盟等发展中成员的努力下，最后通过的大阪《行动议程》就灵活性原则达成了共识:“考虑到APEC经济体之间的不同经济发展水平和每一个经济体的不同情况，在处理由于自由化和便利化过程中这些不同情况所引起的问题方面将允许灵活性。”^[2]这就保障了APEC的顺利发展，试想，如果硬要强求一致，使得日本、韩国、中国以及泰国不能在农业市场的开放上取得灵活性，这些国家就会要么退出议程，要么因领导人同意而引发国内政治危机。这些都会进而导致APEC进程的停滞。

（三）促进经济技术合作

经济技术合作在APEC的发展进程中起着重要的作用。APEC的经济技术合作不同于其他的国际或地区组织，它是以“彼此平等”、“互惠互助”、“协商一致”、“自愿参加”和“力所能及”为原则的。因此，它突破了传统的“发展援助”模式，试图建立一种新型的合作机制。中国是加强APEC内经济技术援助的积极倡导者和坚定的支持者。从中国经济自身的发展需要来看，也期望从加强合作中受益。大阪会议《行动议程》就经济技术合作开列了13个领域，每一个领域都有大量的工作可做。中国可以在以下两个方面起到积极的和建设性的作用:①作为发展中国家，中国将作出努力扭转重贸易和投资自由化，轻经济技术合作的倾向，不断提出建设性措施，推动经济技术合作的发展。②抓住重点领域，像人力资源、中小企业、基础设施以及农业技术等，提出并牵头开展可行的合作项目。在马尼拉会议上，中国就提出了开放数十个中国科技工业园区及北京环境保护中心供APEC成员进行有关合作项目之用等建议，充分反映出中国的诚意和推动APEC经济技术合作的作用。

【注释】

[1]见《人民日报》1993年11月21日。

[2]见大阪会方《行动议程》第一部分第8点，载《APEC文件选集（1995）》（英文版），APEC秘书处，1995年12月，第6页。