亚太经合组织对中国的贸易和投资自由化效果

第三章　贸易和投资自由化

一、贸易和投资自由化目标的提出和发展过程

APEC在成立之初便提出了贸易和投资自由化问题，并渐渐成为一项重要目标，尤其是1993年西雅图会议之后，贸易和投资自由化成了APEC活动的基础，以后更变成了核心问题。先让我们来回顾一下其演变与发展的简要过程:

——1989年11月堪培拉举行的APEC首届部长级会议提出亚太地区要在推动全球贸易自由化中发挥作用。但当时的目标仅限于促进多边贸易谈判的乌拉圭回合取得成功。^[1]

——1990年7月新加坡举行的APEC第二届部长级会议首次明确地提出了“本地区贸易自由化”目标，并将它作为“APEC的中心议题”。^[2]但对其含义、范围未做讨论。不过，大会已授权APEC高官就本地区贸易自由化的范围提出一份研究报告供下届会议讨论。

——1991年11月汉城召开的APEC第三届部长级会议研究了高官提出的区域贸易自由化报告，并明确提出要“依照关贸总协定的原则，减少与会员间商品和服务贸易以及投资方面的壁垒”。^[3]此后，参照关贸总协定原则来实施贸易投资自由化便成为APEC的一个基本准则。会议同意成立一个非正式工作小组研究本地区贸易自由化的方案。

——1992年9月曼谷举行的APEC第四届部长级会议在推动贸易自由化方面作出了一些重要举动。一是批准了非正式工作小组的报告；二是接受该小组的一项建议，即实施本地区贸易自由化要同时实行短期行动计划和长期措施；三是决定成立“知名人士小组”来展望亚太地区的贸易，推动今后10年的区域贸易自由化。^[4]这表明贸易自由化已成为APEC的一项长远目标和主要活动。

——1993年11月西雅图召开的APEC第五届部长级会议及第一次领导人非正式会议，是APEC进程的一个重大转折。会议接受了知名人士小组的建议，即APEC今后的行动方向是:①地区贸易自由化。②贸易便利化。③技术合作。④APEC本身的机制化。其中，前两点都与贸易和投资自由化有关，而机制化则是实现这一目标的组织保障。会议强调“贸易和投资自由化是亚太经济合作组织本身及其活动的基础”，并确定了APEC自由化的基本原则，即:①实现地区贸易自由化必须通过协商来完成。②协商方式必须符合关贸总协定和开放的地区主义原则。③充分认识到各成员经济发展水平的不同。西雅图会议还通过了《亚太经济合作组织贸易和投资框架宣言》，授权建议APEC贸易和投资委员会，并规定该委员会的工作方案中包括推动地区贸易自由化的内容。

——1994年11月雅加达召开的APEC第六届部长级会议及第二次领导人非正式会议，在APEC贸易和投资自由化方面取得了重要成果，其标志是在《茂物宣言》中提出了实现这一目标的时间表，即发达国家不晚于2010年，发展中国家不晚于2020年完全实现在亚太地区的自由开放的贸易和投资的目标。茂物会议还对自由化的基本含义作了表述，即“尽快进一步减少贸易和投资壁垒，促进货物、服务和资金在APEC各经济体之间的自由流动”，重申实施自由化的方式应与关贸总协定相一致。会议还批准在贸易和投资委员会下设立标准化和一致性分委会及海关程序分委会，以推动便利化措施。此外，还通过了《亚太经济合作组织非约束性投资原则》，将它作为APEC的一项重要投资原则。^[5]

《茂物宣言》中的时间表是以APEC各成员最高领导人的承诺形式提出的，虽然不是法律或条约，但具有道义上的约束力。因此，APEC各成员都必须拿出实际行动来实现其承诺。这样，以《茂物宣言》为分水岭，APEC的贸易和投资自由化从议论进入了实际行动阶段。

——1995年11月大阪召开的APEC第七届部长级会议及第三次领导人非正式会议，通过了《执行茂物宣言的大阪行动议程》（简称《行动议程》），使APEC实施贸易和投资自由化目标有了保障。《议程》制订出实施贸易和投资自由化目标的9项原则，15个具体领域以及总的执行框架。各成员宣读了各自的“首次投入”方案，并于1996年起施行。

——1996年5月菲律宾宿务召开的APEC高官会议上，各成员提交了各自实施贸易和投资自由化的单边行动计划，列出了20世纪末以前将采取的具体措施及2010年、2020年前的大致计划。这些计划经修改、充实后，在同年11月的马尼拉会议上正式公布，并从1997年起实施。

二、APEC贸易和投资自由化目标的含义和范围

（一）APEC贸易和投资自由化目标的含义

我们认为，APEC提出的贸易和投资自由化目标的基本含义可以从下述四个方面去分析:

第一，贸易和投资自由化的地理范围是指APEC现有的18个成员之间。但是，由于APEC的目标不是搞封闭的自由贸易区，而是实现“开放的地区主义”，因此其长远目标是推动全球贸易自由化，将本地区的贸易自由化与本地区的开放同时挂钩，实行“自由的开放的贸易”，这是APEC的一大特色。

第二，APEC范围内的贸易和投资自由化，其基本含义是《茂物宣言》所说的“消除贸易和投资障碍，使商品、劳务、资金和投资在APEC各成员之间自由流动”。在这里，“自由化”可视为“障碍”或“壁垒”等词的反义词。因此，从理论上讲，自由化就是无管制、无障碍、无壁垒。贸易自由化是“管理贸易”的对立物。但是，从实际情况看，自由化都是相对的，绝对的无障碍是不可能的。APEC的自由化看来也是如此。

第三，APEC贸易与投资自由化的蓝图，或者参照物是世界贸易组织。历届会议都强调要按世界贸易组织的原则来实施APEC的自由化。世界贸易组织的主要目标是通过多边贸易谈判，大幅度削减关税和其他贸易障碍，取消国际贸易中的歧视待遇。这些反对国际贸易保护主义的目标，也就是APEC贸易和投资自由化的目标。但另一方面，APEC最近又提出了某些超出世界贸易组织的自由化目标，如政府采购，竞争政策等。^[6]

第四，贸易和投资自由化作为APEC的目标，是一个实施过程，它与APEC本身的进程是一致的，需要较长的时间来完成。由于APEC各成员的社会文化背景不同、经济发展水平差距很大，因此在如何实施自由化方面，需要照顾成员之间的这些巨大差别，方式要特别灵活。这是APEC不同于世界其他区域经济组织的一个重要特点。

综上所述，APEC贸易和投资自由化的基本含义可以概括为:APEC各成员通过协商和协调一致的方法，根据世界贸易组织的基本原则逐步消除APEC区域内的贸易和投资障碍，使得货物、服务、资本能在区内自由流动，以极大地促进本地区的经济增长。必须充分注意成员间经济水平的差别，采取合理的方式来实现贸易和投资自由化。

APEC实现贸易和投资自由化这一目标无疑具有十分重要的意义。它将大大降低本地区商品、服务贸易的成本，促进国际资本的流入，加快本地区经济的发展。同时，亚太地区作为全球最大、最强劲的开放的自由贸易区，必将对全球的贸易和投资自由化起到有力的推动作用。

（二）APEC贸易和投资自由化目标的范围

APEC贸易和投资自由化的范围如何界定，即它究竟应该包括哪些领域？经过多次协商，大阪《行动议程》最终列出了15个领域，即:①关税。②非关税措施。③服务。④投资。⑤标准和统一化。⑥海关程序。⑦知识产权。⑧竞争政策。⑨政府采购。⑩取消管制。輥輯訛原产地规则。輥輰訛争端调解服务。輥輱訛商业人员流动。輥輲訛乌拉圭回合结果的执行。輥輳訛信息收集与分析。^[7]但这毕竟是一个很粗的框架，许多条款尚缺乏细节。之所以如此，其原因一是具体问题（如关税下降幅度）需要成员进行充分协商才能定下来，二是需要各成员自己提出一份详细的“行动议程”，因为APEC实施自由化是从各成员的单边行动开始的。

下面对APEC的自由化范围谈一些看法。

简言之，自由化是消除国际经济交易障碍的一个过程。国际经济交易是指下述三种穿越边境的活动:①商品，包括中间产品和最终产品。②服务。③生产要素，包括资本、专门知识、技术和信息。

而国际经济交易的障碍则可分为“自然障碍”与“政策障碍”两类。前者是由物质和信息的短缺造成的，包括:①基础设施，如交通和通讯的不足。②有关市场和政策的信息不足。这些自然障碍导致国际经济交易活动难以进行或成本很高。后者则是由人为因素，即政策造成的，包括:①对边境交易设置关卡。②由于国内政策不一致而影响国际经济交易。③由于缺乏透明度或滥用致使政策不明确。政策障碍同样妨碍了国际经济交易活动或是提高了其成本。

因此，自由化就是指消除妨碍国际经济交易的自然障碍和政策障碍，使国际经济交易能在便利条件下进行，达到降低成本，提高效益的目的。

根据上述原理，APEC的自由化是指消除APEC范围内国际经济交易活动的自然障碍与政策障碍，从而降低成员间经济交易的成本，提高其效益，最终促进各成员的经济发展。因此，其范围至少应包括商品（货物）、服务、投资三个主要领域中障碍的消除。

1.货物贸易自由化。

真正意义上的贸易自由化，应该是对进口货物实行零关税和取消一切数量限制。就APEC的实际情况而言，要求各成员都做到这一点是很困难的。但是降低关税是贸易自由化最基本的内容，也是APEC各成员势在必行的措施。《茂物宣言》虽然制定出了自由化的时间表，却没有规定其幅度。笔者认为，就极大部分商品而言，按《茂物宣言》规定的时间，在整个APEC范围内，至少，平均关税要降到5%以下。目前，参加世界贸易组织的发达国家工业品的平均关税已经降到5%左右，有的已降到4%或以下，估计到2010年将更低。而APEC发展中国家还有25年时间可安排，应该是可行的。问题在于商品的范围是否允许有例外，在安排上要有灵活性，如农产品。中国、日本、韩国、中国台湾省及东盟某些国家均提出要将农产品排除在外。此外，中国还提出电子产品、汽车等在一定期限内需要一定程度的保护。而美国等发达国家则坚持不搞例外，看来这是一个突出的分歧。事实上，APEC各成员都有一些效率最低的部门及其产品难以在《茂物宣言》规定的期限内最大限度地开放。但为了推动亚太地区的贸易自由化，APEC领导人在茂物会议上作出的消除关税和其他障碍的承诺原则上应包括货物以及服务的所有部门和产品，即在部门上没有例外，但在安排上要有灵活性，充分考虑到各成员经济发展和产业结构上的差别。这一点后来在大阪《行动议程》已有所提及。

而最大的问题还在于非关税限制，除了数量限制外，其他如许可证、出口补贴等措施也应逐步取消，但难度较大。各种隐形限制保护措施还在发展，其中许多要通过便利化措施的推行来消除。(www.chuimin.cn)

2.服务贸易自由化。

APEC提出的自由的和开放的服务贸易，与货物贸易一样，原则上应包括各成员的所有重要部门，即所有的服务提供者，到2010年或2020年时，都能够在各成员的一切服务部门中获得完全的开业权利和国民待遇。按照“开放的地区主义”原则，非APEC成员，只要作出对应的承诺，也可同等对待。

最大的问题在于如何推动和安排一些特殊的、影响较大的服务部门，如金融业、航运业（海运与空运）、基础电讯业等，特别是如何考虑到发展中国家与发达国家之间的差距。例如，航空服务业，尽管难度很大，APEC国家可以率先采取措施:对属于APEC成员的（或其拥有大部分股权的）航空公司，不限制其在APEC成员领土上的着陆权，以最终实现APEC范围内的“开放的天空”。在对等的条件下，此举还可以扩大到那些以APEC为基地的航空公司的国家，从而促进全球范围内航空服务贸易的自由化。

对于难度较大的其他部门的自由化，可以鼓励APEC成员在近期内选择其中一个部门的开放进行多边协商。取得经验后再扩展到其他部门。另外，对于从事服务贸易的业务人员应给予入境方便。例如，对于逗留期不超过两年、从APEC成员来的服务业人员的入境和旅行应不作任何限制。从非APEC成员来的服务业人员，只要该国（地区）对APEC成员采取了对等待遇，也应同等对待。

3.投资自由化。

投资自由化的基本含义是允许国际资本（直接投资）在各国生产和服务部门中自由流动，其核心问题是给予外国投资者以非歧视的开业权利和国民待遇。此外要求投资政策、法规有高度透明性和稳定性。难点在于各国都有一些敏感部门（主要是服务业）禁止对外国投资者开放。美国的国内法律也限制外资进入广播通讯业及一些军工产业。因此，如何就限制部门达成共识就很重要了。

1994年的茂物会议通过了《亚太经济合作组织非约束性投资原则》，这就为APEC范围内的投资自由化开辟了道路。虽然这些原则是非约束性的，但通过这一规范，可使APEC各成员的投资政策逐渐趋同，从而减少APEC成员的投资风险和不确定性。由于亚太地区对国际投资有巨大的吸引力，特别是APEC成员对本地区的投资激增，这种竞争态势将以单边开放的形式推动整个地区投资领域的开放。

目前的“非约束性投资原则”过于粗略，有必要将其扩充为内容更具体、操作性更强的《APEC促进投资章程》。可以考虑包括下述内容:①当前APEC成员双边投资协定中的主要问题。②规定各成员在给投资者国民待遇上，除了最低限度的例外，不再新增例外规定。③对外资企业收入的征税按统一的规章进行，制订《APEC国际收入征税章程》。④使用现有的国际条约和APEC本身的投资纠纷服务机制来解决APEC成员的投资纠纷。

从目前来看，要把“非约束性投资原则”变为约束性，其条件尚不成熟。因为APEC各成员对外资的开放程度差别很大。其中，投资自由化程度最高的是中国香港、新西兰和美国，其次是澳大利亚、加拿大、日本，第三档是新加坡、中国台湾、智利，第四档是墨西哥、泰国、菲律宾、印尼、马来西亚、中国及韩国。APEC搞投资自由化，不能不考虑成员间的多种差别。因此，在2000年前应保持非约束的性质。但随着APEC贸易和投资自由化的发展，各成员投资政策的逐渐趋同，将非约束性变为约束性就不难了。总之，投资自由化应当分阶段进行，同时应允许各成员自主决定本国部门的开放次序，一般说是先易后难，国民待遇的问题应与提供开放政策同步进行。只要绝大多数部门开放了，就应当认为投资自由化的目标已经达到。

三、实施贸易和投资自由化的机制

如上所述，亚太地区的诸多特点决定了APEC独特的行事原则。这些原则清楚地体现出APEC本身的特点，即它是一个不同于世界贸易组织，不同于世界上已有的各种自由贸易协定的新型的国际区域经济合作组织，其总的目标是在亚太地区最终实现开放的和自由的贸易和投资。

APEC从自身的特点和行事原则出发，采取了一套独特的机制来实施贸易和投资自由化目标。与世界贸易组织及任何现有的区域自由贸易协定不同，APEC不具备任何具有法律约束意义的规定、条款、协定等机制，而是靠协商、承诺、自愿和评审等一整套机制来实施贸易和投资自由化目标的。具体有以下三种机制:

第一，协调的单边主义（Concerted Unilateralism）。这是最主要的机制，即由各成员按照领导人会议已承诺的时间表的要求，自行制订自由化的计划，如降税幅度、速度、部门开放的次序和程度等。然后，APEC高官会要对各成员的单边行动计划加以比较和协调，使之大体上保持一致，以保障贸易和投资自由化进程能如期发展。1996年在马尼拉会议上各成员要公布的正是经过协调的单边自由化行动计划。

第二，集体行动（Collective Actions）。如果只有成员的单边行动而没有监督机制，那么很难想象自由化目标能如期实现。所以，APEC要求所有成员的集体行动。在大阪《行动议程》所罗列的自由化各个领域中，都既有单边行动，又有集体行动。后者是对前者的监督，同时也是一种压力。另一方面，某些自由化和便利化措施，光靠单边行动是不能奏效的，如海关数据库的建立、商业法规的协调、竞争政策的协调，等等，必须配以集体行动，定时定量完成。

第三，评审（Review）。各成员的单边行动计划经过协调后，便付诸实施。然而，如何检查其实施的效果呢？APEC采取的是“评审”这样的一种机制。也就是每隔一定时期，要对各成员执行自由化计划的进度和措施进行一次审查。大阪《行动议程》指出:“评审将根据行动议程的原则、目标和准则进行，对执行行动计划的进程进行评估。”^[8]这种评审将先在每个相关领域中展开，然后再由高官会对整个进程进行评审。但评审的结果是以磋商（而非强制）的方式反馈给各成员的。各成员自觉根据评审结果来调整和修改下一步行动计划。显然，对各成员的单边行动计划进行定期评审，对于保证自由化目标的实现是必要的。

总之，APEC是依靠上述三种主要机制来实施贸易和投资自由化目标的。一方面，靠各成员自愿执行，另一方面，又通过集体行动、评审及比较等机制加以监督和协调，以促使自由化目标的落实。在行动计划开始之后，评审和监督机制必定会得到加强。同时，APEC的集体合作行动是靠共同参与（自愿），主动倡议来推动的。如建立海关数据库、培训中心以及技术转让中心等，都是这样进行的，并且已经取得了显著的成效。

APEC虽然找到了适合自己特点的行事原则和实施自由化目标的机制，但这并不意味着自由化目标必定能够实现。事实上，要使大阪《行动议程》真正得到落实，还有一系列的关系需要处理和解决。这里仅提出单边行动与组织协调的关系。

如上所述，APEC贸易和投资自由化目标的实施主要靠三种机制来推动，一是成员自主的单边行动，二是成员的集体行动，三是比较和评审。第一种是在APEC行动计划指导下成员经济体的自愿行动，或者是协调的单边主义，后两种是通过APEC机制来组织或协调的行动。如何处理好自愿、集体和监督之间的关系，既使各成员享有充分的自主性，又使通过的议程和目标得以落实，是一个尚需研究的问题。

鉴于亚太地区的多样性，不使用强制方式而使用自主方式，由各成员采取单边的自由化行动是完全必要的。亚太经济的蓬勃发展是建立在市场不断开放的基础上的。APEC成员有一定的单边自由化的内在要求。但另一方面，尊重多样性不是说某些成员可以不兑现承诺而行动迟缓。集体行动是必不可少的，其职能大体有三个方面:收集加工信息，提供服务；提出或组织项目；制订标准和目标。作为一种合作组织的集体行动，其范围只能定位在不代替成员的单边行动，即凡成员可以分别做的不由集体来做，凡成员分散不能做的，就应由集体来做。另一方面，定期评审也是一种集体制约机制，对于单边行动进行抽查有助于APEC自由化目标的实现。评审应由APEC的贸易和投资委员会或专门的评审组来进行。每年进行一次可能太频繁，3年一次较为合适。但是，评审也有其困难:一是缺乏适当的参照体系，即以什么标准来评审；二是评审的效果如何发挥。大阪《行动议程》中提出把结果呈交高官会和部长会，由各成员根据评审结果修改自己的行动计划。但如果不处理好评审的标准，从而对各成员自由化行动在时间和优先选择上的差别产生不同的评审结果，那么就必然会引起争议，评审的效果也难以保障。所以这是一个有待解决的问题。

集体行动、评审等监督机制主要是要产生一种压力，使落伍者赶上来。这需要APEC有较强的组织协调职能才行。组织协调机制过弱，起不了监督作用，自由化进程可能会停顿下来。当然，也不能使之过强，超出“论坛”的性质，不能把它变为发号施令的机构或讨价还价的谈判场所。不然，其生存基础就会瓦解。

在大阪《行动议程》中，每项自由化措施都有集体行动，今后还将对各成员的单边行动计划进行评审。但是，如何保证集体行动的实施以及根据什么标准进行评审，都没有提及。这就为《行动议程》的实施留下了难题。各成员实施自由化的起点和水平不一样，差距很大，很难用统一的数量标准对各自的行动计划进行客观的评审。从大阪会议公布的“首次投入”方案来看，成员之间差异很大。发展中成员由于市场开放程度较低，这次投入的行动较多，削减关税壁垒的幅度较大，而发达成员由于市场开放程度相对较高，这次行动方案内容不多。这样，在数量上就没有可比性，今后在进行协调时也会发生矛盾。美国表示，其市场开放程度已经很高，似乎没有什么可做的了，这引起了发展中成员的不满。因此，需要使评审标准科学化，使之尽可能公正地起到比较和评审的作用。这样才能发挥APEC的有效协调作用，促进亚太地区的贸易和投资自由化进程。

【注释】

[1]参见《亚太经济合作组织第一届部长级会议联合声明》及会议主席的总结性讲话，1989年11月7日，堪培拉。

[2]参见《亚太经济合作组织第二届部长级会议联合声明》第19点，1990年7月31日，新加坡。

[3]参见《亚太经济合作组织第三届部长级会议联合声明》第18点及《APEC汉城宣言》，1991年11月14日，汉城。

[4]参见《亚太经济合作组织第四届部长级会议联合声明》第12～14点，1992年9月11日，曼谷。

[5]参见《亚太经济合作组织第六届部长级会议联合声明》第14、15、48点及《亚太经济合作组织经济领导人共同决心宣言》（即《茂物宣言》），1994年11月15日，印尼茂物。

[6]详见《执行茂物宣言的大阪行动议程》第一部分，载《APEC文件选集（1995）》（英文版），APEC秘书处，新加坡，第8～25页。

[7]详见《执行茂物宣言的大阪行动议程》第一部分，载《APEC文件选集1995》（英文版），APEC秘书处，新加坡，第8～25页。

[8]参见《执行茂物宣言的大阪行动议程》第一部分B有关条款，《APEC文件选集1995》（英文版），第7页。