亚太经合组织与中国的发展

第二章　亚太经合组织的成立与发展

一、亚太经合组织的发展阶段

APEC的成立是一个较长时间的积累过程，是亚太地区多种合作意图和努力的一种综合结果。大体来说，其发展经历了四个阶段:

（一）酝酿及准备阶段（1965～1980年）

早在1965年，日本学者小岛清等人就提出成立太平洋自由贸易区（Pacific Free Trade Area，PFTA）的建议。其设想是由5个亚太发达国家组成核心，发展中国家作为联系国，共同组成一个大范围的太平洋自由贸易区。由于条件不成熟，这个提议并没有得到实施。1967年，日本、澳大利亚、美国、加拿大和新西兰5国企业家发起成立了太平洋盆地经济委员会（Pacific Basin Economic Council，PBEC），其职能是就地区的贸易和投资问题进行研究，推动私人企业之间的联系和合作。

直到70年代末，美、日两国官方对亚太经济合作的兴趣才比较明显地体现出来。1978年，美、日政府分别提出建立环太平洋地区正式的多边贸易组织的建议，且都想在未来的多边框架中起“领导作用”。1980年，日本与澳大利亚两国领导人就环太平洋地区多边合作的原则达成协议，并在此基础上在堪培拉召开了“第一次太平洋经济合作会议”，决定成立由美、日、澳、新、加、韩、东盟及南太岛国参加的“太平洋经济合作委员会”（PECC）。这是亚太地区第一个有影响的半官方多边经济组织，由政府、企业和学术界人士组成，每年召开一次会议，通过建立工作组、秘书处，完善和扩大其职能。它的成立是亚太地区经济合作深入发展的重要标志，为后来APEC的成立奠定了基础。

（二）初创阶段（1989～1990年）

80年代末由于冷战已近结束，国际形势出现了明显的缓和趋势，亚太地区经济呈现出蓬勃发展的势头，而世界经济的集团化、区域化趋势也日益加重。正是在这样的背景下，成立政府级的亚太经济合作组织的条件才得以成熟。

1989年11月，在澳大利亚的倡议下，APEC首届部长级会议于堪培拉举行，宣告亚太经合组织成立。亚太地区12个国家（美、加、日、韩、东盟6国、澳、新）为创始成员。在创始初期，APEC是一个松散的、以每年一届部长级会议为其形式的经济论坛。首届会议提出的亚太经济合作目标是十分广泛的。但是，会议也提出了一些重要的目标和原则，后来成为APEC的宗旨和主要任务，即:①不把亚太经合组织搞成封闭的贸易集团，而是谋求加强开放的多边贸易体制。②会议只讨论经济合作问题，不讨论政治、安全问题。③在促进多领域的经济合作同时，推进本地区的贸易自由化。④以平等、协商、渐进的方式来推进地区经济合作。APEC的性质、范围、目标及行事方式已从中初显端倪。

（三）扩大与发展阶段（1991～1993年）

1991年的汉城会议应被看做APEC发展历程中的一块里程碑。其一是增加了亚洲最富有经济活力的3个成员——中国大陆、台湾和香港。中国台湾是以“中国台北”名义加入的，从而为台湾作出了合适的定位。其二是提出APEC自身应从“论坛”发展成为一个机构化的组织。《汉城宣言》对APEC的原则、目标和含义作出了清晰的说明。汉城会议将贸易和投资自由化作为重要的议题，并提出参照关贸总协定的原则来促进自由化，同时也强调了开展经济技术合作的重要性。汉城会议在全球产生了较大的反响，有15个亚太国家和地区（其产值占全球产值的一半）参加的这一政府间的经济合作组织，其影响已超过该地区任何一个经济组织。

1993年西雅图会议，在APEC的发展历程中具有突出的意义，是一个重要的转折点。其一，美国利用东道国地位，首次召开了APEC领导人非正式会议，使APEC的组织结构发生了根本的变化，形成高官会→部长级会→首脑会三层次决策结构，APEC的重要决定最终要以首脑会议来拍板，并以首脑会议作出的“承诺”作为实施决议的保证。这种决策结构与方式既具备了一个多边组织运行机制的基本框架，又有其独特之处。其二，西雅图会议另一项重要内容还在于参加会议的领导人认同了由“名人小组”提出的关于把亚太地区建成贸易和投资自由化地区的蓝图。这个蓝图为亚太地区经济合作勾画了明确的目标和前景，成为后来的茂物会议和大阪会议制定议程的基础。当然，对如何把蓝图变成现实，成员经济体间是有分歧的。比如美国提出建立“亚太经济共同体”的主张，试图把APEC建成真正的、具有职权的组织，许多成员对此表示异议。尽管如此，由于会议的成功，APEC取得了发展的活力和动力，激发了成员经济体的积极性，在国际上也更引人注目，使其国际地位大为上升。领导人在提出蓝图的同时，还提出了许多重要的具体倡议，会后加以实施，如召开财长会议，建立企业论坛，设立教育合作项目，召开中小企业部长会议，就能源、环境和经济增长进行对话，制定非约束性投资规则以及建立技术转让和交换中心等。这些倡议都得到了落实。以领导人倡议的形式推动合作，开创了APEC发展的新路子，为APEC增添了新的活力。

（四）深化阶段（1994～）

1994年，印尼作为主席国为推动APEC的深入发展做出了重要贡献，把西雅图会议提出的蓝图具体化，明确规定了实现贸易和投资自由化的时间表，使APEC的发展进入深化阶段，雅加达会议的最重要成果是通过《茂物宣言》，提出了APEC发达成员不晚于2010年、发展中成员不晚于2020年实现亚太地区贸易和投资自由化的时间表。领导人在声明中表示，将从发表声明的那一时刻起开始“协调的自由化进程”。所有的领导人都清楚，这一承诺方式具有道义上的约束力。因此，《茂物宣言》应被看做为亚太地区实施贸易和投资自由化的起始点。

1995年的大阪会议是雅加达会议的逻辑继续，为落实《茂物宣言》提出了具体议程。日本作为主席国为此付出了努力。尽管《茂物宣言》提出了明确的时间表，但如何落实时间表，如何制定出各方都可接受的议程并非易事。因为在一些重要问题上，成员间存在着明显的分歧。然而，经过反复协商，互相让步，最后达成了一致。大阪《行动议程》的通过是APEC“平等伙伴、共负责任、相互尊重和互利互惠”精神的有力证明。作为对APEC自由化进程诚意的体现，各成员在会上提交了落实《茂物宣言》贸易自由化的“首次投入”方案。《行动议程》还突出了开展经济技术合作的重要性，把它作为与贸易和投资自由化的并行内容加以强调。

大阪会议后，每个成员都制订了各自落实《行动议程》的单边行动计划，提交给1996年11月在菲律宾首都马尼拉召开的第8届部长级会议。经过反复讨论，会议最后就各成员的单边行动计划达成了一致，这是十分不容易的。由于各成员的利益焦点不一，对贸易和投资自由化所作的承诺是有明显差别的，速度也有快有慢。但总的看都在按《茂物宣言》制订的时间表前进。一半以上成员的关税削减已超出了对世界贸易组织的承诺。对能源、通讯、交通、旅游等服务领域的市场准入问题，各成员也作出了积极的姿态。其中一些发展中成员虽面临内部的强大压力，但仍制订了较积极的行动计划。这表明，APEC的各成员都已认识到，亚太地区的贸易和投资自由化、便利化的成果最终将对大家都有利。《马尼拉行动计划》的通过和付诸实施，使得《大阪行动议程》得到全面落实，从而标志着亚太经合组织进入了贸易和投资自由化的实施阶段。

马尼拉会议的另一重大成果是通过了《亚太经合组织经济技术合作原则框架宣言》。在APEC历史上，这是首次单独通过一项有关经济技术合作的文件，从而使经济技术合作得到了应有的重视，这也充分表达了发展中成员的期望。

马尼拉会议还强调吸引私人部门参与APEC活动，为APEC今后的发展开拓了新的路子。APEC是一个官方组织，然而经济领域的主导力量却往往来自市场，而非政府。贸易和投资的自由化也好，经济合作也好，都离不开私人部门的参与。在马尼拉部长级会议期间，由亚太地区工商界人士参加的“亚太经合组织商业论坛”会议也同时举行，这在APEC历史上也是首次。这表明，APEC正在走一条政府与私人部门相结合、共同推动自由化和经济合作的新路子。

二、亚太经合组织的行事原则

亚太地区地域辽阔而分散，其最显著的特点是多样性。社会、经济制度各异，文化背景不一，民族、宗教多样，各国经济发展水平相距悬殊。在这样纵错复杂的条件下开始大区域的贸易和投资自由化进程是没有过先例的。而要保证这一目标的顺利实现，必须建立起一套符合亚太地区特点和各成员经济发展情况的行事原则。经过数年的探索和实践，APEC在发展过程中形成了如下一些基本的行事原则:

第一，相互尊重和平等。在尊重亚太地区多样性的共识下，成员间无论是大国还是小国、富国或是穷国，在APEC发展进程的讨论和协商中是平等的、相互尊重的。不同经济体处于不同发展阶段，观点、能力和要求各不相同，在合作中要相互理解和谅解。APEC中的事只能通过协商一致来进行。在存在巨大差别的情况下，如果只由经济最强的成员单方面作出决策，那就会损害弱者的利益，这样，APEC也就不能得到发展。因此，成员之间的关系必须建立在非歧视和平等基础上。实践表明，只要这一原则得到体现，APEC便能前进。

第二，互利互惠。作为APEC的两大目标，无论是实施贸易和投资自由化还是开展经济技术合作，都是互利互惠的。前者的实施能促使本地区经济贸易活动顺利开展，成本下降，从而效益提高，使各成员受益；后者则通过发达成员和发展中成员的经济互补性关系，使本地区各种资源、技术知识、管理经验得到合理的、更有效的利用，实现各成员，从而也是整个地区的共同发展。尽管各成员的收益不可能平均，但获得的利益应该相当、均衡。这是APEC发展的前提和基础，是其保持发展的活力的关键。因此，今后APEC发展将会遇到的一个最直接的挑战是如何使所有的成员都感到得到了相应的好处，使其对参与APEC的活动感兴趣和给予支持。(www.chuimin.cn)

第三，协商一致和自愿。尽管机制化是APEC发展的必然趋势，但它不能走得太远，特别不能发展成一个具有法定职能的组织。APEC的生命力在于如何在发展进程中保持协商一致、自愿参加的论坛性质以及各成员经济体认真落实作出的承诺。协商一致与自愿参加并不对立，只要能在重要的进程上达到协商一致，就可以避免“18—X”的局面，而只要做到平等协商，互利互惠，一致是可以达到的。通过高官会、部长会及首脑会三个层次的协商，逐步达成共识，从而不断推动APEC前进，过去的实践已经证明是可行的。APEC的这种协商机制是独特的。尽管从根本上来说，协商的结果不具有法律性质，是非约束性的，但由于是首脑的承诺，公布于共同声明之中，因此，它们具有很强的道义责任和信誉上的约束性。在一般情况下，所做的承诺会得到落实，这正是人们对APEC寄予希望和具有信心的原因。

第四，坚持“开放的区域主义”。APEC在成立之初便提出不搞封闭的贸易集团。“名人小组”早期提出的成立“亚太经济共同体”建议也因遭到反对而取消。各成员已就奉行“开放的区域主义”原则达成共识。所谓“开放的区域主义”有两层意思，一是指APEC内部的贸易投资自由化成果原则上也适用于外部的非成员；^[1]二是指APEC要为推动全球贸易自由化作出贡献，即不仅要减少APEC区域内的贸易投资障碍，而且要为减少区域外部的障碍而努力。这一原则表明，APEC的发展不是通过多边协定将自身变为内向的、排他的自由贸易区，而是通过市场力量的驱动来促进本地区的贸易和投资自由化，加强APEC地区和整个世界市场的联系。

第五，以渐进的方式实施目标。考虑到成员间的经济发展水平差距悬殊及自由化起始水平不一致，《茂物宣言》所提出的贸易和投资自由化时间表长达15～25年，使各成员，特别是自由化程度较低的发展中经济成员有充裕的时间来实施自由化目标，并自主确定其重点和顺序。整个自由化过程是渐进的:1996年兑现大阪会议上的“首次投入”方案，1997年开始执行马尼拉会议的“单边行动计划”，然后是分阶段地逐步向目标推进。重要的是，渐进方式赋予成员经济体在进程阶段先后和快慢的自主安排灵括性。这种灵活性符合亚太地区经济发展水平和结构多样性的特点。

总之，通过多年的实践，APEC基本上形成了一套符合本地区特点的、行之有效的行事原则。尽管这些原则还会在发展过程中加以修订完善，但它们已经赋予APEC以活力，使许多看来难以逾越的困难得到克服。

三、亚太经合组织与其内部次区域组织的关系

目前，在APEC内部有三个次区域组织，即北美自由贸易区（NAFTA）、东盟自由贸易区（AFTA）及澳新紧密经济联系协定（CER），APEC的18个成员中有11个（近2/3）属这三个次区域组织。它们都是内外有别（即对非成员实行歧视）的次区域集团。这些次区域组织与APEC之间既有矛盾的一面，又有相互推动的一面，处理得好有利于APEC的自由化目标的实施，如果处理不好，则可能会导致矛盾的复杂化。

（一）次区域组织与APEC的矛盾关系

APEC有一条重要的准则就是在“开放的区域主义”原则指导下实行非歧视，不但在APEC内部成员之间不搞歧视，而且对非APEC成员原则上也不应实行歧视。但现实却是，这三个次区域组织内部的贸易自由化成果并不提供给非成员，包括其他的APEC成员。如何在APEC的发展和次区域集团组织的发展之间建立联系机制，特别是向其他非成员扩大次区域集团的内部自由化成果，对于推动和实现亚太地区的贸易和投资自由化目标是非常重要的。APEC本身具有“软约束”特性，不可能对次区域集团进行限制。因此，主要靠次区域集团主动采取措施。同时，还需要防止次区域集团成员在政策和行动上“重内轻外”，即重视本区域组织的进程安排，而把APEC的进程放在次要地位。

目前，次区域组织不但没有因为APEC的进展而出现收缩，相反，还有进一步扩大的趋势。例如，NAFTA有向南扩展的趋向，甚至欲吸收韩国、新加坡加入。而AFTA已经注定要扩大为东南亚10国。其新成员越南、老挝、缅甸及未来的新成员柬埔寨，似乎没有理由被长久排除在APEC之外。

次区域组织的扩张，将可能为在大的范围内实行非歧视原则增加障碍。这个问题已经在APEC中提出，但还没有得到解决。在大阪会议的《行动议程》中，只是呼吁次区域组织“在自愿的基础上将关税削减和消除的好处扩大给所有APEC经济体”。^[2]但要做到这一条还要付出巨大努力。

要消除两者的矛盾，从技术上讲，只有两个方法。一是加快APEC的自由化进程。如果APEC的贸易和投资自由化进程加快，特别是如能较多的提前实现自由化的最终目标，那么次区域组织存在的意义就变得小了。但要做到这一点难度很大。另一方法是次区域组织主动提高开放度，主动无条件地或较少有条件地向非成员开放所有自由化成果。这不是没有可能的事。例如，最近在东盟中出现了一种倾向，主张无条件的开放AFTA的自由化成果。这个思想首先是由菲律宾提出的，建议把AFTA的成果无条件地提供给APEC其他成员。^[3]东盟这样做是有道理的，因为其内部市场狭小，内部自由化的好处有限，其巨大利益在于通过内部自由化加强与外部的联系与合作。东盟如果能够做到这一点，将会对其他次区域组织产生影响，促使它们考虑有条件或无条件地加快对其他APEC成员开放。

（二）次区域组织与APEC的互动关系

从现在的情况看，在推动贸易自由化上次区域组织比APEC要快。比如，NAFTA自生效之日即取消内部成员的一半关税，另外，15%关税在5年内取消，余下的关税在6～15年内取消。AFTA原定在15年内将内部关税削减到0%～5%，后提前到10年内，即2003年实现这一目标，而且将未加工农产品也包括在内。

次区域组织加快自由化进程对APEC的发展是一种推动力。自西雅图会议后，APEC的贸易和投资自由化进程出现突破性进展，不能说与NAFTA和AFTA的加速无关。反过来，对于这些次区域组织成员来说，APEC加快自由化进程，会增强其自身的吸引力。

另一方面，次区域内部自由化程度的提高，也有利于大区域自由化的实施。东盟便是一个例子。AFTA的加速实施，提高了东盟的贸易自由化程度和适应能力，有助于缩短其对APEC自由化目标的实施过程。后者将变得更为简单——只要将AFTA的自由化成果无条件提供给APEC成员便可实现。当然，APEC自由化进程的加快，也会对次区域组织的内向性发展起牵制作用。试想，如果亚太地区没有APEC这样的组织，没有APEC推动大区的自由化进程，那么不但已有的次区域组织会变得更加内向、更加排他，而且还会出现其他各种各样大小不同的次区域组织。这会威胁现有的世界多边贸易体制，并阻碍全球的贸易自由化趋势。

事实上，APEC是将各次区域组织的自由化进程连接在一起的一座桥梁，有利于促进整个亚太地区的贸易和投资自由化的发展。有了APEC，这些次区域组织便不再是分散在亚太地区的彼此孤立的贸易集团。他们通过APEC贸易和投资自由化进程相互连接起来。这种联系可以促使各次区域组织在推动本地区贸易和投资自由化进程方面相互谅解，并与成员取得越来越多的共识，逐渐向非歧视方向靠拢，从而有利于整个亚太地区的贸易和投资自由化的深入发展。当然，将它们连接起来和融合在APEC之内并不是一件容易的事，需要经过艰巨而复杂的协商。

综上所述，次区域组织与APEC的关系是既对立、矛盾，又有一定的相容性；既互相制约，又互相促进。关键是如何发挥它们的积极作用，克服消极作用。这是亚太经合组织面临的一个重要课题。

【注释】

[1]美国支持APEC只对区域外“任何作出同样优惠的国家”提供优惠，以避免出现“搭便车”现象。大阪《行动议程》对这一原则的表述为:“亚太地区贸易与投资自由化的结果将不仅仅是APEC经济体之间，也将是APEC经济体与非APEC经济体之间障碍的实际减少”（见《议程》这一部分A第4点）。

[2]见该议程第一部分C1，载《APEC文件选集（1995）》（英文版），APEC秘书处，1995年12月，第9页。

[3]参见美国《时代》杂志1996年5月20日。