政策执行方式与能力：公共政策案例分析

第五节　政策执行方式与能力

☞考查知识点与考察目标

识记:政策执行的含义和基本类型，政策执行的主要方法与手段，政策执行力的含义

理解:政策执行的基本原则，不同政策执行方法的基本功能与优缺点，政策执行方法对政策执行力的主要影响

应用:运用公共政策相关理论，分析本案例K区政府政策执行方式的调整过程、基本动因和效果，了解科学、合理、公开的政策执行方式对政策执行力提升的功能和意义

如何面对“史上最牛钉子户”^[5]

2007年3月21日下午，李生挣脱保安的阻拦，用两根铁管在陡坡上铲出几块踏足处，迅速地从楼房背面的一个墙洞里钻进屋内。他旋即出现在楼顶平台最高处的木架上挥动国旗，高喊“公民的私有财产不受侵犯”。不久，网上各大论坛开始流传一个帖子，题目是《史上最牛的钉子户》，帖子的内容是一张图片:在重庆市K区的一处住宅小区楼盘工地，一个被挖成10米深大坑的楼盘地基正中央，孤零零地立着一栋两层小楼，犹如大海中的一叶孤舟。网友将其命名为“史上最牛的钉子户”。

经由网络和媒体迅速传播，在《物权法》即将实施的前夕，李生的行为逐渐演化为中国私产保护的一个标志性事件，考验中国地方政府化解公共治理危机的能力。

大风起兮

陈君说他这些天一直处于“风暴”之中。“风暴”的中心就是李生那座“孤岛”。

当了5年多重庆市K区区委书记，鹤兴路片区一直是陈君的一块心病。“确实影响形象啊，有时候我陪朋友去看，他们都说你这个地方应该改造啊，我说快了快了。”2005年9月，陈君在网上对关心鹤兴路危改工程的网友描绘过改造后这块九龙坡区黄金地段的面貌，并确信拆迁会在2005年10月完成。

但事情并没有按照陈君的预期发展，“最牛钉子户”事件就在他的“乐观”愿景中开始孕育，并在不久后演化成全国性关注焦点。每天都坚持上网的陈君记得很清楚，当3月末“钉子户”事件达到高潮时，支持户主李生夫妇的高达80%多，预测要强拆的达到40%多，预测和解的只有30%。

据说，“暴风眼”总是平静的，其实并非如此。“汪书记(重庆市时任市委书记汪洋)和王市长(重庆市时任市长王鸿举)多次作出指示，而我除了书面汇报，一般每天还要给书记、市长汇报两次，最多的一天要跟汪洋书记汇报5次，此外，还要给建设部等相关部委汇报情况。”此外，每天陈君都能接到来自全国关切此事的电话，“关切的电话中有五六个主政一方的官员，他们很关心，但也没谈出具体意见”。

从20世纪末开始，全国范围内的拆迁运动方兴未艾。显然，其他城市的主政者也在感受这一拆迁时代的阵痛，关注着“风暴眼”中的陈君和重庆其他官员。

如何面对媒体

2007年3月17日，当上重庆市K区法院院长第二天，杨生接到副院长的电话，告知有媒体要来旁听3月19日关于李生房子强拆裁定的听证会。他觉得很错愕，此时他根本不知晓网上正在疯传的“最牛钉子户”的照片。

听证会那天，杨生再次感到惊讶，“怎么有那么多记者来了”?事实上，重庆市直辖后，城市建设加速，这种案件一年二三十件是有的，“唯独这件引起那么大关注”。当天，法院责令被申请人李生在2007年3月22日前履行K区房管局的拆迁行政裁决书。

之后，局势爆炸性发展，全世界的媒体蜂拥而至，等待22日那场强拆。不过，据杨生解释，“3月22日是自动拆除的期限，不是强拆的期限，即便是那个4月10日的期限也不是强拆期限，而是说4月10日后随时可以强拆，我也有可能4月20日来拆”。

但是，这次的教训让他开始反省对待媒体的态度，“当时觉得跟媒体打交道是件很麻烦的事，生怕说错一句话，便拒绝了采访，坦率地说现在很后悔”。将近一个月之后，他依然这样反思。事实上，正是由于这一沟通的失误，“局势陡然紧张起来，我感觉到我很迟钝，才意识到局势很严重，跟高院领导和区领导汇报，决定要改变策略，不能再和媒体隔绝，主动打开大门，市高院和区委都同意并支持我们的做法”。

紧张的通气会

事情在22日晚上达到高潮。这一夜，新闻媒体的长枪短炮在李生的“孤岛”旁边守候到凌晨。

那个晚上，杨生院长在他的办公室通过关系和李生的妻子张晓通了个电话，“她当时很亢奋，说要调解可以，但必须撤销之前房管局的行政裁决和法院的司法裁定，这等于自动关闭了谈判的大门，司法程序的原则我们是无法后退的”。杨生强调:“网上很多人对我们国家的强拆制度、对国家保障私权的做法有争议，但作为法院，我们是无法推翻现行法规的。”

这是李生独上危楼之后的第二个晚上，他妻子张晓说她那个晚上一宿未眠。但那个不眠之夜同样属于政府和法院的工作人员。官方决定，23日上午开一个通气会。当时开发布会的主要目的是告诉媒体22日晚上不是强拆，但发布会依旧只是宣读和散发通告。其原因，据杨生回忆:“第一次面对媒体，没有经验，又害怕言多必失。”

当时有各种意见，甚至有人提出法院和房管局、区政府一起开新闻发布会。法院方面觉得很不合适，房管局是行政机关，法院审查房管局的行政裁决，如果一起开，社会会怀疑法院丧失了独立权。作为区委书记的陈君明白这个道理，“在国外，政府官员和法官是不会坐在一起的，但国外记者不理解中国的党委领导”。最后决定，法院单独召开了新闻发布会，同样，此后政府开新闻发布会的时候，法院也不参加。

同时，既然要开会，还有一些具体细节需要确定:发布会现场安排在哪里?应安排多少容量?拆迁户会不会来闹事?控制现场局势该不该安排法警执勤?法警穿制服好不好?是否穿便装?最终敲定这些事情，已经到了23日凌晨一点多。杨生回到家，刚洗完澡，一个参加紧急会议的电话通知不期而至。

原来，重庆市公安局领导从治安角度，担心通气会现场引发群体性事件。会上，各相关部门介绍了相关情况，会议“从凌晨两点开到早上七点”，市公安局的副局长，区委陈书记都熬了一个通宵。其间，房管局汇报纠纷是怎么形成的，宣传部汇报媒体为什么来这么多，法院则介绍了案件前期的情况。

早上9点，通气会终于开始。会上来了代表40多家媒体的61个记者。记者们对法院只发通稿不回答问题的做法很有意见。而区委书记陈君则坦陈:“老实说，这个发布会开得晚了点。”之前媒体多是从张晓方面得到单向度的信息，造成局面一度被动。从这次通气会起，由K区委宣传部、房管局和法院各自组织的新闻发布会形成机制。陈君书记要求，无论是政府还是法院的说法，相互不能矛盾，内部统一起来，把事实真相核实清楚，不要相互指责，事情完了以后再总结经验教训。这种做法，“虽然晚，还是起到了效果”。

唯一通道

早在3月10日，K区就成立了处置鹤兴路片区拆迁工作组，由区委常委、宣传部长张君挂帅。但随后事态的发展超出了任何人的想像，便由区长黄生亲自挂帅，重庆市市委宣传部和市维稳办相关处室也加入了工作组。区委书记陈君透露，在政府内部讨论时，很多人主张强拆，因为这样也符合法律规定。“但我们觉得强拆付出的行政成本比较高，仍寄希望于通过司法渠道使双方达成和解。”

3月24日，又是一个星期六，王市长亲自召开了一个会议。会上，市长用了一个词“无懈可击”，强调如果法律上有瑕疵有问题就不能走强拆这条路。那天，市政府的法律顾问和专家，各个参加的部门可以说畅所欲言，表明了市里头的重视，也明确了架构分工。杨生说:“王市长的法治意识非常强，市里头和区里头都成立了临时性的处置小组，但都没让法院参加这个小组，王市长说不能把法院作为政府的一个部门，来参与处置小组。”

法院既感到压力很大，又感到被寄予厚望，“大家都意识到案件已经进入司法程序，党委、政府过度介入影响并不好，这事一旦处理不好，会影响我们国家的司法体制和司法权威”。陈君书记也认为，在当时局势下，“法院是双方(李生、张晓与开发商)唯一的通道”，因为已进入司法程序了，再回到行政程序来，只能让事情更复杂。

在24日之前，法院除了走程序之外也做了大量工作，“3月19日听证会之前，法院要跟他们协调，但是张晓很抵触，不要法院的人参加，要求跟开发商单独谈，她对房管局也一样”。据陈君介绍，法院当时想尽一切办法跟张晓做工作，最终，她表示愿意调解，但必须由杨生主持，因为觉得新来K区这位新院长可能不会偏向开发商。

3月25日下午，张晓来到杨生的办公室，杨生和法院的另外两个同志跟她谈了3个小时。其间，她又提出要撤掉法院的裁定书和房管局的裁决书。杨生对她说:“如果你认为国务院的拆迁条例有问题，只能把法律和法规改掉我们再裁定，后来她没有再坚持。”3月26日法院把开发商找来，双方开始新一轮的谈判。“26日、27日谈了两个下午和一个晚上。但她坚决不见开发商，只好把开发商安排在另外一个办公室，背靠背地谈，法院起到一个传声筒的作用。”

同一天，重庆市王市长在全国书市动员大会上表示，要依法、冷静、妥善处理“钉子户”事件，但绝不迁就漫天要价。不过，张晓说:“他们只记住王市长说的‘绝不迁就漫天要价’，闭口不谈王市长‘依法、冷静、妥善’的指示。”

紧张的谈判

由于事态发展的全国性影响，“当时我们担心中央哪个部门出来表个态，会造成我们被动的”。为此，K区及时与重庆市和中央有关部委进行汇报沟通，避免了这种情况的发生。(www.chuimin.cn)

杨生透露，谈判过程中张晓还是很合作的，要价逐渐降低。“她玩语言游戏，她没直接说要1000万元、2000万元，而坚持要房子，但房子有预期值的。要求一楼14万元(一平方米)，二楼5万元(一平方米)，那么加起来不是将近2000万元了?”除了房屋安置，还有其他补偿要求，比如从1993年到2004年的补偿400万元，从2004年到现在则每个月赔4万元，经过做工作，到27日晚上总补偿额降到了100多万元。

而且，李生所在的“孤岛”现场情况更趋复杂，使得杨生感觉到有越来越大的紧迫感，“那个地方成了一个舞台”。有来自全国各地的拆迁户赶到现场声援，其中有个珠海的“钉子户”还跑到李生的楼内，要挂幅标语。有个人甚至喊出了极端的口号。有关部门当天晚上就查清了他的身份，但只是对他帮助教育。据陈君透露，公安部门和街道都投入了力量，“现场和周围都有24小时监控”。

据杨生透露:“坦率地说，27日晚谈出的价格，开发商都同意了，但市领导的态度变得明朗，决定了几个原则，第一不能说假话，第二不能解决这个事情而引发其他事情，这给我们谈判也提出了更高的要求。”

事实上，对于每天损失6万元的开发商来说，即便满足张晓的所有要求，也更符合其利益。但是，事情到了这一步，政府方面还必须考虑其余280户已经搬走的拆迁户的利益，还要考虑今后重庆市乃至全国的拆迁工作格局。用当地官员的说法是，“必须对历史负责”。

据杨生透露，27日那个方案，当时还房就是定的鹤兴路原地还，补偿则高达170多万元，高出最终披露的协议数字60余万元。

方案受挫

然而，27日达成的方案最终在上面没有通过。为此，张晓提出要见陈君书记，要求很强烈，还开了个玩笑说，“让我见书记，一分钱都不要了”。

28日下午，陈君见了张晓，从2点多开始，谈了3个小时，那3个小时，被媒体称为事件的转折点。此后，张晓的态度发生了转变。

张晓一上场就独白了40多分钟，陈君一边倾听一边记录。张晓说，她感受到陈君的亲切和对她的尊重。其间，张晓提出:“陈书记如果你有难处，我跟市领导见面。”陈君明确拒绝了。张晓说这个事情演变下去，政府有什么脸面。陈君明确表态，维护法律和司法的权威就是政府的脸面。

据陈君回忆:“张晓跟我说现在这种被动也超出她的想像，我跟她分析这个事情延续下去会有哪几种结果，我们对这个事情是什么态度，最好的结果又是什么，大家谈得很愉快。”“我明确要求她和开发商不能达成私下协议，这个要公布的，我要对280户其他拆迁户负责。”结束会谈时，陈君坦然地把自己的手机号码给了张晓，“后来张晓给我打过3次电话，征求我的意见”，最后一次，则是专门表示感谢。

那天，张晓又作了让步，补偿数字就是那一天定下来的。杨生说，“张晓也有她的道理，以前房管局说2006年11月才断水断电的，张晓提出2004年10月份停的水，2005年2月份断的电，我们迅速核实，发现张晓没有说谎。5个月和30个月的停水停电期，补偿肯定是不同的，她说的有道理的部分经过核实，我们也充分考虑。”而张晓则认为:“最终的方案认可了我说的事实，证明我说的是对的，我特别高兴。100多万元的补偿费也比原来的72万元多，即便多一元钱也是我的胜利。”

然而，整个拆迁安置方案上有明文规定，原地修建的房屋是不能作为安置用房的，这成了剩下的最后一个问题。杨生透露:“到了29日，我们又跟她谈，怕造成负面影响，便抛出一个方案，先货币补偿她，然后房子造出来后优惠卖给她。”这场谈到凌晨2点的谈判让张晓很不高兴:“你这个时候给我240多万元货币安置，说是优惠卖给我，但开发商以后毁约怎么办?”

刚刚出现转机的谈判，旋即似乎又陷入山穷水尽的地步。

没有失败者的新方法

30日，区长黄生想出了一个办法。黄生原是沙坪坝的区长。他想到开发商在沙坪坝有商业用房，就问开发商，你还有没有房子。这样，黄生提出异地实物安置，一下子把这个结解开了。

事实上，张晓当时既争取要原地换房，但又不相信自己真能争取到——“如果我谈成了原地安置，其他拆迁户肯定会来找政府和开发商闹。”对这个新方案，张晓觉得非常高兴，认为政府是真正想解决问题。当时张晓就从法院出发，到沙坪坝看房子。结果，张晓感觉不错:“房子在沙坪坝步行街，那个地段比杨家坪还要好。”

就在这一天，杨生还做了另一件事:按时贴出强拆公告。“一是法律程序放在那里，30日必须要张贴公告，到了时间不贴公告，社会上会认为我们不连续执法;另一方面，强拆通告的张贴无形中给她造成压力，对遏制她过高的期望值有一定作用。”同时，当天又开了一次新闻发布会，杨生害怕媒体误认为会马上强拆，便首次披露，双方正在法院协调下进行谈判。

两天后，张晓在最终方案上签了字。在这个没有失败者的结局下，张晓表示:“作为一个公民，在捍卫自己权利的同时，我也要为国家考虑。”

4月2日，李生通过开发商连夜赶制的长梯离开了“孤岛”。据透露，当时区里有人提出要对拆迁进行现场直播。但考虑那个地方是交通要道，围观人会很多，担心会出治安问题。所以，只有很少人见证了这一历史时刻。

一场风暴偃旗息鼓。

☞情景模拟

1.尝试以小组合作形式，根据本案例材料以及我国国情，模拟重庆市“史上最牛的钉子户”事件处理过程中相关主体之间的互动过程。

2.假如您是其中的一个角色，比如，重庆市市长、K区区委书记、K区法院院长、开发商或当事人李生、张晓，您该如何对待或评价这场执行危机?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.请结合材料，分析重庆市、尤其是K区政府及有关部门应对此次危机过程中执行方式的调整过程、基本动因和效果。

3.结合国情，探讨政策执行过程应该遵循的基本原则与价值定位，并讨论当前我国政府政策执行方式的现状与发展趋势。

4.结合国情，谈谈本案例的教训或经验启示。

【注释】

[1]主要参考资料:王立三.七台河搬迁安置房黑洞［J］.瞭望东方周刊，2008(34):46.

[2]主要参考资料:(1)肖华.汝州之惑［N］.南方周末，2006-10-12.
　　(2)肖华.亿元违建项目折射中部发展困惑［N］.江南时报，2006-10-13.

[3]主要参考资料:(1)吉林一农机局垄断汽车下乡要求农民统一交钱否则不予核准补贴资格［N］.京华时报，2009-03-23.
　　(2)王猛.好政策咋就走了样——吉林省镇赉县农机局垄断“汽车下乡”的调查［N］.人民日报，2009-03-23.
　　(3)吉林镇赉县农机局借汽车下乡政策强制收费［N］.新京报，2009-03-27.

[4]主要参考资料:(1)韩志金王海.安溪税霸吓跑新加坡商人［N］.市场报，2007-12-26.
　　(2)珑铭.报复性执法逼走外商源于税制弊端［N］.上海证券报，2007-12-27.
　　(3)马欣编.福建安溪明园大酒店状告当地地税局事件调查［EB/OL］.北方网.2008年1月20日。http://news.enorth.com.cn/system/2008/01/20/002690165.shtml

[5]主要参考资料:(1)张悦.那十五天发生了什么［N］.南方周末，2007-04-11.
　　(2)张悦.重庆“钉子户”事件内幕调查［N］.南方周末，2007-03-29.
　　(3)岳战野.史上最牛钉子户［N］.经济观察报，2007-04-02.