政策执行失真与替代性执行的分析成果

2023-12-05 百科知识版权反馈

【摘要】：执法大检查2006年9月25日上午10点半，突然有13个人开着一辆面包车，将明园大酒店正门堵住。因此酒店工作人员还拨打了110报警电话。此时，检查已进行了半个小时，并接近尾声。后经举行听证会，又减为120多万元。酒店发现后，向地税局要求更正，而地税局却要求酒店继续申报纳税。相关部门坚称无过错12月24日，E县地税局书面接受了媒体采访。对于“小姐税”的问题，该局称，这是“酒店行业一些高收入服务人员劳务报酬的个人所得税”

第四节　政策执行失真与替代性执行

☞考查知识点与考察目标

识记:政策执行手段的含义与基本类型，替代性政策执行的含义和特点，行政自由裁量权的含义

理解:替代性政策执行的根源、表现形式及危害，行政自由裁量权的适用范围及其可能的影响

应用:运用公共政策相关理论，分析案例中E县地税局针对明园大酒店的系列执法行为的政策实质、根源及影响，尝试提出解决替代性政策执行方式的可能对策

报复性执法逼走外商^[4]

2007年12月，福建省F市E县，新加坡商人赵生站在自己斥资亿元兴建的明园大酒店前，感觉很是复杂。8年前，他兴建了该县唯一的四星级酒店，开业后，却因不懂“潜规则”，不让吃“霸王餐”，不愿交“糊涂税”，竟遭到了地税部门的报复性执法，导致事业难以为继。如今，他只能选择离开。

拒绝“霸王餐”惹的祸

“在新加坡，官员吃‘霸王餐’是要丢官的。现在事情闹到这步，也怪我‘思维僵化’，没考虑到这儿的环境。”说起多次向地税局“讨账”的事，赵生似乎有点后悔。

据明园大酒店餐厅经理透露，县地税局的人多次在酒店这里吃“霸王餐”。有一次三个人来吃饭，花了1400多元，不结账，说是地税局长。后来一问才知道，是地税局一个下属分局的局长，但我们之间并没有签单协议，结果就让他们结了账。还有一次，确实是县地税局吴雅局长自己来吃饭，饭后服务员让他结账，他说让办公室主任来结账，就走人了。结果等了好久，办公室主任也没来。

酒店的账单显示，仅2006年1—3月份，E县地税局在明园大酒店吃住消费18289元，却迟迟不结账。其中，仅仅3月12日一顿午餐，地税局12人就消费7502元，其中主要是鲍鱼;3月15日，吴局长独自一人点了红烧大鲍翅和两个小菜，吃掉350元。

吃饭就要掏钱，政府部门更应自律，这是侨商赵生的思维方式。由于县地税局迟迟不结的账单，明园大酒店就“不识趣”地上门讨账。酒店到地税局步行不到5分钟，2006年酒店餐饮部主管和同事多次去地税局要钱，但“他们就是不给。其中一次地税局对我们说，你们价格太高，回去把价格调低了再来要钱!其实我们给地税局的价格已经最低了。后来再去要账，结果就被臭骂‘不识相’”!

“员工回来向我哭诉，我就搞不懂，你欠账，我要钱，为啥竟然是我‘不识相’?可不久后发生的那一连串事件，让我彻底明白了!”赵生叹息道。

执法大检查

2006年9月25日上午10点半，突然有13个人开着一辆面包车，将明园大酒店正门堵住。然后，这伙人大声喧哗着直奔前台、财务部和保安部，声称是税务局来查账，却没有按照有关法规，履行出示检查许可证、税务检查证、税务检查通知书及制作检查笔录的程序。并且，13个人中只有一个身着税务制服。因此酒店工作人员还拨打了110报警电话。后来，由于酒店员工认识其中一名安溪地税局的工作人员，才知道这是F市地税稽查局专门针对明园大酒店的“执法大检查”!

据当时在场人员回忆，其中2名男子直接闯入酒店前台工作间，控制了酒店管理系统电脑;另外8人冲进财务室，喝令财务人员站到一边，然后占据所有电脑，开始拷贝资料。此时，酒店办公全部中止，电脑、报表、账本和办公室均被控制，并被要求打开总经理办公室检查。随后，执法人员装好4大箱账本，拆下酒店财务经理和出纳的2台电脑主机，准备带走，并拿出“调取账簿资料清单”，强行让财务经理盖章。被拒绝后，执法人员就在财务经理的桌子内搜出财务专用印章，抓起来自己盖了上去。

检查临近结束时，在场的酒店负责人才想起来要求出示相关执法手续，执法人员这才现场填写了《税务检查通知书》，双方签署日期为2006年9月25日11时。此时，检查已进行了半个小时，并接近尾声。

次日，E县地税局拖欠不到两万元的食宿款到账了，可紧接着，重重的罚单也来了。

F市地税局通知酒店，要补缴税费和罚款187万元，要求把钱打到E县地税局的账户上。后经举行听证会，又减为120多万元。F市地税局出具了两份针对明园大酒店的文件，一份是“少缴金额、滞纳金、罚款合计1874044.36元”，另一份是“少缴金额、滞纳金、罚款合计1227446.36元”，两者相比少了60多万元。此外，在地税局作出的《处罚决定书》中还有一笔“糊涂账”:其“个人所得税——利息股息所得”一项虽没有“少缴金额”，却被“罚款”646598元，让人莫名其妙。(www.chuimin.cn)

拒缴“小姐税”屡被断发票

在商人赵生看来，F市地税局出具的《处罚决定书》罚单中许多项目是无中生有，让人搞不懂;并且还不能对账，只笼统告诉该缴的数字。

在E县地税局征收的若干税种中，最令人匪夷所思的当属“小姐个人所得税”，也就是当地俗称的“小姐税”——不管酒店有无“小姐”，都需按照床位数、KTV包间数、桑拿按摩室数，以一定比率来“核定”“小姐”数量，按照每月每名“小姐”340元的额度向酒店征收。明园大酒店就被地税局“核定”出18名“小姐”，并以此缴纳“小姐税”87380元。后来，明园大酒店认为中国大陆并不允许“小姐”服务，所以拒绝再缴该税。

同时，在一些项目的征收上，之前就存在一些争议，但E县地税局的处理方式却不能让人理解。比如，明园大酒店二楼餐厅包厢明明没有安装RTV(安装有实时视频点播系统的歌舞娱乐场所)音响系统，由于酒店财务误报，导致缴了两年根本不存在的RTV娱乐业营业税。酒店发现后，向地税局要求更正，而地税局却要求酒店继续申报纳税。后来酒店据理力争，虽取消了这个税种，但地税局却坚持要将酒店其他项目的定税调高，以确保酒店税收总额不变。

此外，双方还曾就该不该缴纳“城市房地产税”的问题，各自拿出法规依据争论不休。明园大酒店根据《城市房地产税暂行条例》和《福建招商引资优惠政策》，认为应免征“城市房产税”三年;而E县地税局则拿出《国家税务局关于外商投资企业新建房屋适用城市房地产税政策的批复》，认为应当向明园大酒店征缴该税。

由于双方存在争议，地税局竟以不卖给酒店发票的手段来制裁，导致酒店难以正常经营。后来，此事还是经主管副县长两次出面协调，才得以解决。

相关部门坚称无过错

12月24日，E县地税局书面接受了媒体采访。对于“小姐税”的问题，该局称，这是“酒店行业一些高收入服务人员劳务报酬的个人所得税”，以E县所在F市地税局的文件为依据;对于“霸王餐”的问题，该局称“E县乃至整个F市酒店业的通常做法是给予单位消费者先行签单消费，后再统一结算转账付款”，而非“连续几个月催讨不来、经投诉半年才把钱要回”;关于“报复性执法”问题，该局称F市地税稽查局与其是平行机构，前者对明园酒店的专项检查“是独立执法行为，与我局无任何关系”;对于“RTV相关税收”问题，该局称他们是根据申报和调查到的实际情况来核定的;对于“城市房地产税”的问题，该局称他们是依法征收，多次催缴并发出限期整改通知书，但明园大酒店依旧未予改正，继续拖欠税款;至于两次暂停供应发票的问题，该局根据税法条文，认为有税法可循。

同一天，F市地税稽查局一位胡姓副局长也接受了媒体采访。依据《福建省保护华侨投资权益若干规定》第14条规定:“凡进入华侨投资企业之检查人员，必须向被检企业出具检查许可证明，并于每次检查完毕后向被检查企业出具检查登记证。对于未出具检查许可证明的，华侨投资企业有权拒绝检查。”而这位副局长说，自己不知道应当出具上述检查许可证明和《检查登记证》，而事实上也没有出具。此外，《行政处罚法》第37条明文规定:“询问或检查应当制作笔录”，但这位副局长则认为，在执法检查时，检查笔录可以制作，也可以不制作。

经媒体报道后，明园大酒店与当地两级地税部门之间的纠葛引起社会广泛关注。中国行政法学研究会会长应松年教授等多名知名法学专家对此案提出了他们的意见。专家认为，2003年到2005年间，E县地税局向明园大酒店征缴“城市房地产税”656158.87元，其依据与上位法违背，当属无效;F市地税稽查局2007年8月30日对明园大酒店的处罚事实不清，适用法律错误;征收“小姐税”更是缺乏法律依据;此外，从程序上讲，2006年9月25日F市地税局稽查局进行税务检查，没有按照规定履行表明身份、出示税务检查证和税务检查通知书、告知等重要程序，属于严重违反法定程序，行政处罚行为应予撤销。

☞情景模拟

1.尝试以小组合作形式，根据本案例材料以及我国国情，模拟本案例中E县地税局针对明园大酒店展开的系列执法中相关主体之间的互动过程。

2.假如您是案例中角色之一，比如F市地税局相关领导、F市地税稽查局胡副局长、E县地税局局长或新加坡商人赵生，以及E县一名普通公民，您如何组织或看待E县地税局与F市地税稽查局的相关执法行为?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.请根据案例材料，分析E县地税局与F市地税稽查局相关执法行为的基本内容、法律依据、行为目的与可能影响。

3.结合国情，分析E县地税局与F市地税稽查局的相关执法行为可能存在的主要问题，并探讨其成因和可能的对策。

4.结合国情，预测案例中相关纠纷的可能发展趋势，并谈谈本案例可能蕴含的教训或经验启示。

政策执行失真与替代性执行的分析成果

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