政策执行阻滞与博弈解析

2023-12-05 百科知识版权反馈

【摘要】：不久，河南省两次上报国家发改委，在按中央要求进行的地方亿元以上新开工项目清查中，宣布停建两批共37个项目。加上入选河南省管县试点，得到进一步放权让利，更激发了这个城市的增长热望。然而，它们的结晶却因为国家产业政策之故迟迟无法落地。业内人士的共识是，在垄断企业干预和国家担心经济过热的双重因素下，批准的可能性微乎其微。氧化铝就此变成了化学试剂生产，前者需严格审批，而后者只需自动登记。

第二节　政策执行阻滞与博弈

☞考查知识点与考察目标

识记:政策执行阻滞的含义，政策执行博弈的含义

理解:政策执行阻滞的表现形式、成因及其影响，政策执行博弈的表现形式、成因及其影响

应用:运用公共政策相关理论，分析本案例中C市X项目叫停前后，不同政策主体围绕相关政策执行展开的互动过程，尤其是分析其互动方式、存在的问题及其成因

C市亿元违建项目之争^[2]

2006年9月23日夜，河南C市一工业区，占地千余亩的X工厂里只有黑暗和沉寂。两个月前被暗访的副省长怒斥之后，这个未批先建、赶了一年工的项目就此戛然而止。不久，河南省两次上报国家发改委，在按中央要求进行的地方亿元以上新开工项目清查中，宣布停建两批共37个项目。X项目赫然列于名单之首，此时它距建成投产仅一周。

已投资3亿元的这项工程是C市有史以来最大的项目，一旦投产，每年上交当地利税将超过这个县级市此前的全部进账。如果没有这场宏观调控，它也许会是C市最耀眼的一棵摇钱树。但如今，作为河南清查单上的一项，它只能瑟缩在省城百里之外，在一块铁路与高速公路交织而成的空地里，面对不可知的未来。

“富可敌市”的项目

许多个世纪前，距洛阳、汴梁(今开封)均不远的C地，水陆辐辏，沃野千里，曾经冠盖如云，以“多金”被管仲向齐桓公推荐，至北宋则被选中生产汝瓷那样华美无双的稀世珍品。但正因地理之便和富足，这里也成兵家必争之地:武王伐纣、岳飞抗金、李自成起兵、红巾军、白莲教……战祸连年，加上水旱蝗灾，C地一度哀鸿遍野，“夫卖其妇，父鬻其子，人相食”。1400年间，曾经盛世繁华的C地沦为中国最贫穷的地方之一，其中的无奈、悲伤与不甘，一位C市诗人已有精确描摹:“但看旧来歌舞地，唯有黄昏鸟雀悲。”

直到20世纪90年代乡镇企业初现生机之时，积弱已久的C市才借着一些小煤矿小水泥厂光景稍好，一度成为河南百强县之首，甚至传出村支书买点钞机数钱的轶事。但这也只是昙花一现。随着矿务局长起家的时任市委书记被枪决，加上随后的经济紧缩与全国关停“五小”行动，C市重新跌落，2000年时地方财政连工资都发不出来，全国公务员每次调薪在这里被戏称为“空调”。

现在的市委书记从乡干部起步，19年来从未离开这里，眼看着经济多年停滞、财政收入从百强之首一路跌到排不上号。省里领导来视察，曾当街发问，怎么市里一点变化都没有?不难想像C市官员当时的感受。而此时，2002年以来新一轮经济发展周期的到来在全国各地——尤其是东部沿海——制造了越来越多的GDP神话。充满着压力与诱惑的时刻，“富可敌市”的X项目出现在视野中，很快成为C市招商引资“抢”来的重点工程。

这个氧化铝项目原打算在三门峡市或宝丰市落户，C市闻讯主动出击，热情相邀。尽管目前已没有人愿意谈论当时为了引资付出了怎样的代价，但不难想像“抢夺”的艰难——各地都投身于招商引资的激烈竞争之中，在没有太多优势的河南竞争尤甚。不管过程如何艰难，最终的结果是，X项目落户C市，成了后者为繁荣而押上的一个大赌注。

多方合演“狸猫换太子”

2003年，长期以来作为商品粮基地存在的C市，第一次提出了“工业强市”的口号。加上入选河南省管县试点，得到进一步放权让利，更激发了这个城市的增长热望。矿产资源是C市仅有的工业支柱，但凭借这一优势，2003年前后，除了淀粉厂等一两个农业项目外，焦炭厂、电厂、水泥厂的高塔烟囱次第林立，纷纷开工。

2004年，C市新开工亿元以上项目12个，固定资产投资增速达122.5%，地方财政收入增速64.2%。但令当地人耿耿于怀的是，偏偏在利润最为暴涨的氧化铝上，C市却落了空。号称“百里煤海”的C市既有煤又有电，也有铝土矿，具备生产氧化铝的一切要素却恰恰没有氧化铝厂，只能眼睁睁看着氧化铝300%的暴利而将挖出的矿石廉价卖到其他城市。同样耿耿于怀的，还有几百里外的河南S集团。

S集团是国家520家重点企业之一，集煤、电、电解铝、铝加工为一体，拥有一家上市公司。它一直苦于其产业链最上端的原料氧化铝在中国被中铝公司一家垄断，不得不长期受制于人。早在2002年，董事长张君就以人大代表身份上书中央呼吁打破垄断，并曾为拓宽进口渠道百般努力，但收效甚微。近两年氧化铝价格一路飙升，不少企业千方百计挤进这个封闭的行业，仅在河南当地就有四五家开工建设，S集团也心动不已。

一个有铝土矿，一个缺氧化铝，C市与S集团的新联盟迅速形成。然而，它们的结晶却因为国家产业政策之故迟迟无法落地。

鉴于徘徊在氧化铝项目的资本激增，2005年9月，国家发布铝工业产业政策中要求严格氧化铝项目建设，新建项目需经国家发改委批准。业内人士的共识是，在垄断企业干预和国家担心经济过热的双重因素下，批准的可能性微乎其微。一出“狸猫换太子”由此上演。在2005年初设立之时，X项目名为S化工有限公司，由S集团及其两个子公司出资2000万元成立，前者占股99%。国家发布产业政策不到一个月，S化工更名X项目，经营范围变为“4A沸石的生产与销售”;所属行业从铝冶炼业变为“化学试剂和助剂制造”; S集团的股份降至20%，大股东让给S集团工会(占股74.9%)，剩下的则属于13个以自然人身份出现的X项目管理层。

氧化铝就此变成了化学试剂生产，前者需严格审批，而后者只需自动登记。C市环保局也由此松了口气，一个鲜为人知的细节悄悄透露了这一点:设立之初时其出示的关于该项目符合国家产业政策的一张手写证明，变成了更为正式与详细的文件，尽管两者都盖着公章。就这样，一个“相当于再造一个C市”的项目，带着各种复杂的期待，终于在增长联盟的精心呵护下破土动工。

撞上中央调控“南墙”

那一刻，处江湖之远的C市，没有人察觉到宏观调控的气流已日渐迫近——微观与宏观经济的逻辑碰撞正折磨着中国经济的肌体，随着生长的加速，疼痛一天天清晰鲜明。

从内蒙古到湖南，从安徽到贵州，全国各地在富裕起来的东部地区的示范效应下，以前所未有的热情迎接着新的增长。相同的逻辑使得庞大的资金涌向各地的项目。各地的繁荣开始带来深深的担忧。许多人担心过于迅速的增长背后隐藏危机(“上升愈快，跌落也愈快”是在各国增长史上常常应验的魔咒)，泡沫可能在酝酿，伴随其后的可能是难以控制的银行坏账和衰退。

“宏观中国的持续性已到达至关重要的临界点——经济过于依赖投资和出口。然而微观中国却继续向前迈进——受到来自地方层面的自主性发展拉动。”知名投资银行摩根士丹利的首席全球经济师史蒂芬·罗奇在2006年上半年三个月里三次造访中国，随后在他的研究报告《反宏观:中国的重大矛盾》中写下如是结论。(www.chuimin.cn)

事实上，X项目正和各地数以万计的新项目一道全力跟时间赛跑。

C市所属的平顶山市2006年召开“两会”，C市市委书记王君在会上强调，要着力实施工业强市战略，“确保X项目10万吨4A沸石等项目按期投产”。

没过多久，平顶山市环保局发现了这个项目违规，立即叫停。3个月后再次检查，看到的是X项目正加紧施工。平顶山市环保局决定停批C市所有建设项目。但就在第二天，C市诸多官员来到X为其“打气”——当地媒体公开记录了那一场景，市委书记王君“听说企业7月5日将投入试生产时，高兴地夸赞公司工作效率高，项目建设质量好，生产技术先进”。当X项目反映电价高于外地时，王君当即要求随同领导及时解决，并强调企业投产后，不能有断电现象发生，还要求汝南办事处“尽量为企业创造良好的发展环境”。

眼看平顶山环保局无能为力，两周内省、国家两级环保局相继出手。省环保局向X项目下达停建通知，并致函当地政府，要求监督落实。而国家环保总局派出调查组直下C市，认定该项目“违法事实清楚，性质恶劣”。然而，道道“金牌”下，X项目却埋头日夜赶工。只要跑赢时间，就能得到生存，这是邻县一个活生生的例子。那个2004年投产的氧化铝项目，同样未批先建，同样曾被国家环保总局紧急叫停，但此后不久即补办了手续，得到追认。

只是，这一次，C市头撞南墙。在固定资产投资增幅连续两季度超速后，中央从这年6月中旬起连发一系列文件，要求清理地方新开工项目，随后派出督察组赴各地检查，首当其冲的项目便是氧化铝——全国上半年电解铝产量比上年同期增长18.1%;而氧化铝增速高达50.6%，全球将在当年填满需求缺口并出现过剩;而国内还有29个项目在建，其中11项是当年新开工的。在此背景下，7月18日，刚刚分管环保两个月的河南省张姓副省长带领大批媒体突然造访，当场怒斥环保局局长“养猫不抓耗子”，并且敲山震虎——“谁给你们的胆量，简直胡闹!”

工地上的喧哗戛然而止。

省里的选择

一个赛场暂时沉寂，而另一场游戏则刚刚开始。

“过了这么多年，河南这回总算学聪明了。”谈起X项目，一位河南省官员说，“真正很好地协调了宏观调控与发展地方经济之间的关系。”这是河南从以前宏观调控带来的伤痛与停滞中得出的智慧。在过去，中央的命令一传到河南，全省几乎马上“一刀切”。最典型的莫过于20世纪90年代末，时任总理朱镕基痛批国企改革“一卖了之”，《人民日报》随后发表相关文章，所举例子正是河南一家企业。自此河南国企改革全面停顿，直到近两三年才重新启动。令他们委屈的是，往往是先行一步的东部地区先把火烧起来，中央开始调控，而这时中西部刚刚动手，兜头迎上落下来的巴掌。

吃一堑长一智，河南氧化铝行业先于国家开始调整，X项目合乎逻辑地出局。

河南铝土矿的蕴藏量居全国前列，氧化铝、电解铝产量全国第一。但长久以来，中铝公司垄断着全国95%以上氧化铝份额，河南省内电解铝企业只能获得所需氧化铝的40%左右，其余缺口均需高价进口。伴随氧化铝价格从1700多元/吨飙升到6000多元/吨，并维持高位运行，河南电解铝企业一度80%亏损，哀鸿一片。国内23家电解铝企业曾联合宣布减产，以抵制高价进口氧化铝，不料第二天中铝应声宣布每吨涨价数百元。

氧化铝超过300%的高额利润，加之长期被卡住咽喉的痛苦，使河南决心铁腕整合资源。为这一决心推波助澜的，是山东异军突起带来的压力。2006年年初，山东魏桥与茌平两家新建工厂进口印尼铝土矿提炼氧化铝，使得铝土矿蕴藏并不丰富的山东氧化铝产量陡然翻了几番，一举超过河南夺走氧化铝第一大省称号。就像中国面对国际市场时的反应一样，看到人家一个厂的产量几乎抵得上自己半个省，河南倒吸一口冷气。而山东两个大厂投产不久，氧化铝价格就一路回落，更让他们看到了市场话语权的重要。

同时，河南省内对铝土矿的争夺日渐升温，小矿小厂资源浪费已成切肤之痛。于是，2006年夏天，河南宣布在关掉92个小矿之后进一步整合铝业，明确将全省现有资源——93个探矿权——向中铝、三门峡东方希望、三门峡开曼、新安铝电四家集中。而三门峡义翔、平顶山汇源化工、登封中美这三家则在与前述四家或者其他电解铝企业整合后，允许按现有规模生产。这意味着包括后备资源在内的河南全省的铝土矿悉数分尽，附带的条件是，这些企业2002年以来新增氧化铝产能必须全部供应省内电解铝企业。除了中铝之外，其他企业大多为这两年河南招商引资或是地方兴建的项目，它们之中有的早年就拿到批文只是一直困于资金问题未能建成，有的是先生孩子但后来终于补上了户口。

X项目没有能跻身省重点扶持的企业之列，就像过热行业里许多地方企业不在国家倾力扶持的重点企业之列一样。

C市的悲剧即由此生。

☞情景模拟

1.尝试以小组合作形式，根据本案例材料以及我国国情，模拟围绕X项目相关主体之间展开的互动过程。

2.假如您是案例中河南省分管环保的副省长、C市市委领导、C市环保局局长或X项目公司负责人，您该如何对待或评价C市这一“富可敌市”的违建项目?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.请结合材料，分析河南省相关政府领导与主管部门、C市市委领导、C市环保局等相关政府部门在X项目叫停前后的相关政策举措、政策互动方式和结果。

3.结合国情，分析围绕X项目叫停前后不同层级政府之间政策执行互动过程中存在的主要问题与挑战，并探讨其成因和可能的对策。

4.结合国情，谈谈本案例的教训或经验启示，并讨论当前我国不同层级政府之间政策执行互动关系的现状与发展趋势。