政策合法化程序及案例分析

2023-12-05 百科知识版权反馈

【摘要】：强烈反响H市“全城杀狗”的通告引起轩然大波。中国法学会行政法学研究会一位常务理事认为，涉及群众切身利益的规定，在行政法上要尊重群众的意见，要慎重，要有一个过程。对不听劝阻者，予以批评教育;对拒不改正者、情节严重的依法予以处理;等等。该《办法》是由H市公安局、畜牧兽医局、城市管理行政执法局、卫生局、工商行政管理局联合发文的，所署时间为2009年5月23日。这个《办法》可视为当地政府对社会反响的一个回应。

第六节　政策合法化及其程序

☞考查知识点与考察目标

识记:政策合法化的含义，政策合法化的基本程序构成

理解:政策合法化的主体及其权限，政策合法化的基本运行原则

应用:运用公共政策相关理论，分析本案例中相关政策主体及其权限范围，探讨特定政策合法化过程的影响因素、可能存在的问题与对策，并提出其中存在的经验与启示

H市杀狗令历程^[6]

“杀狗令”面世

H市市民这几天心一直悬着，登在本地日报上的一篇政府通告，让他们吃惊，又感到有些难以理解。通告指出，2009年5月23日起，H市市区以及周边4个村子将禁止养狗，如有发现，将有一只杀一只。突然之间出台这一规定，事先没有任何征兆，市民们多少感到有些荒唐，大家也都觉得挺惊讶的。

这个看似有些不可思议的通告确实是由H市公安局、畜牧兽医局、城市管理行政执法局、卫生局4部门联合下发的，H市街头的大喇叭也在证实这一消息:自5月20日起，严禁携犬进入江堤、公园、广场、早市、步行街等公共场所。自5月23日起，在禁养区内严禁养犬，一经发现对所养犬只一律捕杀。在这个通告里面，H市划定的犬类的禁养区域，范围是H市城区以及郊区某乡所属的四个村子。按照规定，从5月23日开始，任何人如果被发现带着狗在禁养区公共场所，不仅是狗要被杀，狗的主人还要被处以200元以下的罚款。按照这个公告，H市所有的狗，包括家养的狗都面临被杀的危险。

突如其来的这项规定打乱了大家的正常生活。一名市民也表示，现在要出去遛狗之前都先看看有没有警察，有没有要抓的样子。还有不少人把狗转移，“他们都是送到附近村屯亲戚朋友家，都扔农村了”。还有一些人甚至把狗转移到哈尔滨、五大连池。

然而，万禁皆有因，在如今的不断健全与完善的法治社会，H市为何如此大规模全城禁狗，且要对狗“赶尽杀绝”?

不同的说法

一些市民认为，H市突然出台这一规定，可能与当地一位官员最近被狗咬有关。这位官员就是H市市委常委、纪委书记。该官员在江边散步，不幸被狗咬了一口，之后，江边，公园，步行街禁止遛狗，直到21日颁发捕杀所有犬只的通知。对于坊间所称政府“打狗”的动机是官员被狗咬了的说法，H市民、“H市宠物联盟”的代表周先生称确有此事，但前述那位纪委书记并未出面承认。

但也有市民认为，这或许与H市将申报国家旅游城市有关。一位来自H市公安局不愿透露姓名的官员也发出了类似的抱怨:“狗的粪便到处都是，给我们建设干净漂亮的城市环境带来了很大的挑战。”

不过，H市公安局治安支队副大队长的说法是，出台这一规定是因为H市频繁的犬只伤人事件，为了保障绝大多数市民和中外游客的安全。

H市疾病防控中心提供的有关数字显示，当地绝大多数犬只没有经过畜牧部门注射狂犬疫苗，市区周边村屯仅2008年至2009年5月一年半的时间，被犬咬伤接受疫苗的就有千人以上。但是，市民刘先生说，H市从来没有给狗办过证，也没有定期要求打针，都是养狗者自己到私人的宠物诊所去打针，从来没有畜牧站正式号召市民给狗打什么针。

强烈反响

H市“全城杀狗”的通告引起轩然大波。

该市对待狗的强硬立场惹怒了狗主人和动物权益保护人士。国际爱护动物基金会亚洲地区总代表表示:“不管出于什么原因，剥夺狗的生存权和狗主人的养狗权都是违法的。”她说，H市正在用一种最为残忍和暴力的手段来对待狗，而不是通过寻求建设性的方法来安置它们。中国保护小动物协会会长则声称，对狗严格管理无可厚非，但不能一刀切，“狗是需要管理的。问题是H市从来没有对养犬进行过管理，发生了问题以后不但惊慌失措而且采取了极端的措施，株连到所有养狗的人，对所有的狗都要进行捕杀，这是不应该的，这是一种野蛮的行为”。也有评论文章指出，见狗就杀的管理手段太幼稚，狗咬人，就把狗全杀了，那汽车撞人了，是不是应该把所有的汽车统统报废掉呢?

该新闻经媒体报道后，支持和反对的网民皆有，但多数网民对H市的做法表示反对。有网民称，全城屠狗确实不对，但是希望养狗的人也能自觉点。

有关学者也分析了H市“杀狗令”的种种“外伤”和“内伤”。这涉及物权法的问题，作为一个普通的地级市，H市是没有这个权力禁止市民养狗的。首先，养犬是公民的自由，只要它不妨碍别人的自由就没问题，但必须要符合国家的规定，像卫生防疫法之类的;其次，这是公民的财产，用这种方式来破坏公民的财产，是不行的;再次，从立法权限来说，H市没有出台地方法规的权力，它没有权力去限制或侵犯公民的财产，没有这个权力去出台政策。中国法学会行政法学研究会一位常务理事认为，涉及群众切身利益的规定，在行政法上要尊重群众的意见，要慎重，要有一个过程。

三天“变脸”

在强大的舆论压力下，H市“杀狗令”三天内“变脸”，“一律捕杀”四个字没了影。(www.chuimin.cn)

2009年5月23日早上，H市政府突然宣布解散打狗队。随后，当地政府部门又在当地官网上挂出了最新的《犬类管理暂行办法》(以下简称《办法》)，废止之前引起广泛质疑的“全城杀狗”条款。《办法》表示，要实行市区养犬登记、免疫制度;个人申请养犬须符合有本市常住户口或暂住本市的合法身份证明、有固定住所且独户居住等条件;城区内每户养犬只限1只;要定期为犬注射预防狂犬病疫苗。

《办法》还规定，经登记备案养犬的单位和个人，应当遵守下列规定:(一)养犬要拴养或者圈养，不得散养。对违者予以批评教育，对拒不改正者，依照《黑龙江省犬类管理规定》第十条，对犬主处以200元以下罚款;(二)不得携犬进入机关、团体等办公场所，公园、广场、公共绿地、早(晚)市、步行街、商场(店)、商业街区、宾馆、饭店、学校、医院、展览馆、影剧院、体育场馆、游乐场、歌舞厅、车站、机场等公共场所，主要街道，及其他设有禁令标志的场所。对不听劝阻者，予以批评教育;对拒不改正者、情节严重的依法予以处理;等等。

该《办法》是由H市公安局、畜牧兽医局、城市管理行政执法局、卫生局、工商行政管理局联合发文的，所署时间为2009年5月23日。这个《办法》可视为当地政府对社会反响的一个回应。从《办法》中可以看到，之前规定的“在禁养区内严禁养犬，一经发现对所养犬只一律捕杀”的条款，即引起广泛质疑的“全城杀狗”条款实际上已被废止。但“禁止市民在公共场所遛狗”的禁令仍在，只是去掉了杀气腾腾的“一经发现全都捕杀”的处理规定，而代之以相对温和的“对不听劝阻者，予以批评教育;对拒不改正者、情节严重的依法予以处理”的字眼。

约法三章

与H市政府“挑头作对”的周先生是“H市宠物联盟”的代表。他对这一事件的看法是:“其实我们也愿意文明规范养犬。但是政府‘见狗杀狗’的一刀切行为，简单粗暴，我们这些爱犬的人们无法接受。”他同时也指出:“对抗也不是办法，我们要合理地和政府探讨解决方案。”

在H市政府突然宣布解散打狗队不久，H市宠物联盟会员一致同意文明规范养犬，并提出“约法三章”如下:(1)借鉴大城市的规定，为所有犬只办理犬证，但拒绝政府借机办“天价犬证”;(2)所有犬只必须由主人带领才允许外出，必须系上颈带，大型犬和烈性犬要戴上笼头，以免伤人;(3)设立三处以上的自由放养区域，可以限定时间。

☞情景模拟

1.尝试以小组合作形式，根据本案例材料以及我国国情，模拟H市政策合法化过程中相关政策主体之间的互动过程。

2.假如您是其中的一个角色，如H市纪委书记、分管部门领导、H市宠物联盟代表、普通市民，您将如何组织或对待H市相关政策合法化过程?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是政策合法化?政策合法化的基本程序与功能如何?应该注意哪些基本运行原则?

3.结合案例材料，分析案例中H市相关政策合法化过程的基本运行特征与可能存在的主要问题，并分析其可能的对策。

4.结合国情与案例材料，谈谈案例中H市相关政策合法化过程的经验与启示。

【注释】

[1]主要参考资料:(1)苏永通.中国物权立法历程:从未如此曲折从未如此坚定［N］.南方周末，2007-03-22.
　　(2)赵蕾.一封信挡住物权法草案?［N］.南方周末，2006-02-23.
　　(3)赵蕾，巩献田:英雄还是罪人?［N］.南方周末，2006-02-23.

[2]主要参考资料:(1)刘文国，武勇，刘砺平.山西万家寨过百亿元引黄入晋工程被大量闲置.新华网.http://cydgn.cyol.com/content/2006-05/16/content_1385112.htm 2006-05-16
　　(2)柴海亮.巨资引来黄河水，为何三年无人喝［N］.文摘报，2006-02-19 http://www.gmw.cn/01wzb/2006-02/19/content_376047.htm
　　(3)任波.“引黄入晋”工程面临尴尬［J］.财经，2006(10):109.

[3]主要参考资料:(1)金凝，王彪.苏州千年西山镇更名“金庭”引争议［N］.南国早报，2006-06-28.
　　(2)周丽伟.苏州西山镇改名金庭续复名金庭想打太湖洞庭牌.中国新闻网.2007-06-28。http://news.sohu.com/20070628/n250819564.shtml
　　(3)司马童.“改名冲动”别成了“集体冲动”［N］.广州日报，2007-06-28.

[4]主要参考资料:(1)张晋.天津市物价局召开听证会今冬供热价格将调整.北方网.http://economy.enorth.com.cn/system/2004/09/10/000861840.shtml 2004-09-10
　　(2)刘炳路.天津市听证会作秀?会前新闻稿称代表同意提价［N］.新京报.2004-09-15.
　　(3)朱建中.不听、不证的“听证会”.新华网.http://news.xinhuanet.com/comments/2004-10/31/content_2160721.htm2004-10-31

[5]主要参考资料:(1)柳植.一场惊心动魄的核对抗——美苏解密档案展示的古巴导弹危机［J］.百年潮，2000(3):63-69.
　　(2)长阳.古巴导弹危机和美苏博弈［N］.青年参考，2006-12-05.
　　(3)庞炳庵，吴志华.中国记者亲历古巴导弹危机［N］.环球时报，2006-10-27.

[6]主要参考资料:(1)综合中央人民广播电台、《新文化报》、《中国日报》报道.黑河紧急叫停“全城杀狗”［N］.潇湘晨报，2009-05-25.
　　(2)邓子庆.黑河“杀狗令”令人胆寒.新华网http://news.xinhuanet.com/comments/2009-05/24/content_11424072.htm2009-05-24
　　(3)郭毅.黑河“杀狗令”三天内“变脸”:“一律捕杀”4字没了影［N］.法制日报，2009-05-26.

政策合法化程序及案例分析

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