公共政策抉择中的方案评估与抉择方式

2023-12-05 百科知识版权反馈

【摘要】：1960年5月在与古巴领导人秘密磋商后，苏联政府决定铤而走险，开始在古巴秘密部署导弹，以遏制美国入侵古巴的战略企图。10月16日，肯尼迪总统得到上述情况的汇报。由此，震惊世界的古巴导弹危机得以爆发。他们重点讨论了6项可能的应对方案。对苏联在古巴建立导弹基地一事不予理睬。呼吁联合国或美洲国家组织进行干预，或者与赫鲁晓夫进行秘密或公开的接触。

第五节　政策抉择中的方案评估与抉择方式

☞考查知识点与考察目标

识记:政策抉择的含义，政策抉择方案及其评估的含义，政策抉择方式的基本类型与含义

理解:政策抉择的基本过程构成及其影响因素，政策方案评估的标准，不同政策抉择方式的基本内容与各自优缺点，政策方案抉择的原则与依据

应用:运用公共政策相关理论，分析案例中政策主体应对危机政策抉择过程的基本方式与效果，尤其是要注意不同抉择方式的优缺点及其运用原则

古巴导弹危机中的美国抉择^[5]

危机缘起

古巴是加勒比海地区最大的岛国，距美国只有90海里。1959年以卡斯特罗为首的革命起义军在古巴进行了武装暴动，推翻了亲美的巴蒂斯塔独裁统治，建立了革命政权。美国一向把拉美地区视为自己的后院，没想到这次后院起火，它如坐针毡，视古巴革命政权为肉中之刺。而苏联却喜出望外，视古巴为击破美国称霸拉美的桥头堡。

1962年3月17日，苏联领导人赫鲁晓夫得到克格勃的密报，称美国已经完全作好了进攻古巴的一切军事准备，美国中央情报局也已制订好推翻卡斯特罗政权的周密计划，并得到美国总统肯尼迪的批准。因为此前苏联曾得到过美国不进攻古巴的口头允诺，在获得克格勃的情报后，苏联政府决策层认为，美国过去的允诺是在故意蒙骗，而苏联却信以为真。古巴政权危在旦夕，苏联绝不能坐视旁观，因为这事关冷战时期的战略地位。1960年5月在与古巴领导人秘密磋商后，苏联政府决定铤而走险，开始在古巴秘密部署导弹，以遏制美国入侵古巴的战略企图。

随后，8月31日，美国从侦察机拍的空中照片上看到了古巴开始安装苏联的防空导弹，也看到了运载地对地导弹驶向古巴的苏联船只。9月4日，白宫发表的一纸声明肯定了报纸所披露的有关苏联对古巴军事援助，包括设置导弹和约3500名苏联人在这个岛国进行技术服务的报道。对于美国的评论和报道，苏联矢口否认。赫鲁晓夫在给肯尼迪的信中表示:苏联不需要为了进行报复性的打击而将自己的武器转移到其他任何国家，例如古巴。赫鲁晓夫并且保证，在11月美国国会选举前，他不会挑起任何事件。然而，10月14日，美国人通过U-2侦察机掌握了苏联在古巴建设6个中程导弹基地的证据。10月16日，肯尼迪总统得到上述情况的汇报。他对赫鲁晓夫欺骗他的行为非常恼怒，并立刻意识到这件事关系重大。他感到，苏联导弹造成了一种严重的威胁，要是不猛烈回击，那就会有损他的政府在国内外的形象，激起公众对他的不信任。肯尼迪决定，要使苏联明白美国不惜一战的决心。

由此，震惊世界的古巴导弹危机得以爆发。一时间，美苏两个核大国，剑拔弩张，剧烈对抗，使世界处于核战争的边缘。两个大国如何正确处理这次危机，成为整个世界关注的焦点。

可能的选择

1962年10月16日晨，肯尼迪总统听过国家安全事务助理乔治·邦迪的有关古巴导弹的汇报之后，立即指示邦迪召集政府主要成员在上午11点45分开会，讨论对苏联把导弹运进古巴的对策。参加会议的人员，除了总统和副总统，还有国务卿迪安·腊斯克、副国务卿乔治·鲍尔、副国务卿帮办亚历克西斯·约翰逊、拉丁美洲事务助理国务卿爱德华·马丁和卢埃林·汤普森、国防部部长罗伯特·麦克纳马拉，国防部副部长罗斯韦尔·吉尔帕特里克、助理国防部部长保罗·尼采、司法部部部长罗伯特·肯尼迪、中央情报局局长约翰·麦康、财政部部长道格拉斯·迪隆、总统的国家安全事务特别助理乔治·邦迪、总统顾问特德·索伦森和参谋长联席会议主席马克斯韦尔·泰勒等人。这些人组成了国家安全委员会执行委员会。会议一直开到10月19日，除休息外都是讨论。他们重点讨论了6项可能的应对方案。

方案一.无所作为。对苏联在古巴建立导弹基地一事不予理睬。

用设置在苏联本土的远程导弹对美国实施攻击与从古巴进行导弹攻击在本质上并无太大区别，真正的危险不是苏联所采取的行动而是美国的过度反应。如果美国采取一种无所谓的姿态，那么就会使赫鲁晓夫自讨没趣，瞎忙活一场。

对此方案的否定意见则提出了如下主要理由:

(1)过低估计了苏联这次行动的军事意义。苏联在古巴建立导弹基地不仅能够使其军事进攻可能性成倍增加，改变美苏间的战略平衡，而且，苏联从古巴对美国实施导弹攻击会使美国的早期预警能力完全遭到挫败。进一步讲，苏联不会就此止步，它将寻找机会，加强部署，投入更大力量发展短程导弹，这种趋势对美国极为不利。

(2)苏联的这次部署有着不可否认的政治意义。如果认为其只是处于防务性需要，对此不应神经过敏，那就大错特错了。苏联以捍卫古巴革命成果为借口，悍然在美国的家门口舞刀弄枪。这次行动说明它根本没有把美国总统在多种场合提出的郑重警告放在眼里，已经向美国提出了严重的挑战。如果美国无所作为，那么其今后的国际许诺将不会有人相信，外强中干的形象将成为世人的笑谈。

方案二.施加外交压力。呼吁联合国或美洲国家组织进行干预，或者与赫鲁晓夫进行秘密或公开的接触。

不论通过哪种形式的外交努力，最后的裁定总会伴有一定的交换条件，如美国从意大利和土耳其撤出其导弹部属。当然，美国如果这样去做确实是无关痛痒的事，肯尼迪总统也曾在多种公开场合表示出这样的姿态。但是，撤可以，却绝不能选择这样的时机。因为美国的这种让步会大长苏联之士气，大灭美国之威风，使苏联人得寸进尺，胃口越来越大。而且，欧洲国家认为美国在关键时刻为了自己的利益而牺牲欧洲的利益，是一位不可信赖的朋友。在“窃贼”面前，不应考虑怎样进行妥协，而应考虑如何抓住“窃贼”。

此项方案有许多不利的条件:

(1)苏联是联合国安理会的成员，它对安理会的决议具有一票否决权。

(2)外交斡旋所耗费的时间往往是很长的，也是难以预料的，这会使苏联赢得充裕的时间把古巴的导弹基地部署完毕，增加其在谈判桌上的砝码。

(3)派密使与赫鲁晓夫进行接触，会把外交上的主动权拱手相让，使自己处于一个非常被动且十分软弱的地位。

(4)两国政府首脑的峰会接触，必然导致美国的继续让步，否则就将难以取得任何进展。

方案三.秘密接触卡斯特罗。利用各种渠道，通过多种手段，许诺优厚条件，设法使卡斯特罗与苏联分裂，从而解决古巴导弹危机。

古巴导弹危机为美国提供了分裂国际社会主义阵营的一次机会，如果古巴能够在各种利益的强大诱惑下投入美国的怀抱，将是再好不过的事情。但是，这种结果的可能性到底有多大，谁都难以作出判断。而且，“请神容易送神难”，导弹设施属于苏联，苏联军人全权负责运输、安装、保护和控制导弹，所以，会不会撤出导弹最终还要取决于苏联人的决定。

方案四.武装入侵古巴。导弹危机正好为美国入侵古巴提供了一个借口，可以使美国实现其消灭卡斯特罗统治的多年愿望。

这个对策直接且简单，不仅能够彻底摧毁苏联设在古巴的导弹基地，而且可以消灭卡斯特罗的政权统治。美国军方已经为此进行了长期的准备，在加勒比地区集中了强大的军事力量，只是苦于没有适当的借口实施这种行动，现在正是一次难得的机会。但是，武装入侵并非上策，似缺少理性的考虑。发动地面进攻将使美军面对面地和苏联军人发生冲突，这会把美苏两个超级大国拖入核战争的边缘。不仅如此，比较现实的问题是，苏联很有可能发动对西柏林的军事进攻，从而导致更大规模的军事冲突。

方案五.实施外科手术式空袭。轰炸苏联在古巴建立的导弹基地，可以显示美国的强硬态度。(www.chuimin.cn)

这是一种积极有效的反应方式，首先能够使苏联在古巴的导弹系统运转失灵，其次能够使苏联人明白美国处理这次导弹危机的坚定决心，即只要发现威胁美国国家利益的事情，美国就会首先采取坚决的反击行动。

当然，空袭行动也面临一定的困难:

(1)轰炸能做到像一次外科手术一样吗?

(2)苏联的轰炸机同样可以轰炸美国本土或美军在国外的基地。

(3)没有轰炸的一些导弹设施有可能发射导弹攻击美国。

(4)轰炸越密集，苏联军人伤亡的可能性就越大，苏联在国内和国际各方面的压力下，有可能采取报复性行动。

(5)空袭要想取得理想的效果就应采取突然袭击的方式，但这与美国人的传统价值观背道而驰，美国人忘不了“珍珠港事件”给他们带来的伤痛。

方案六.进行海上的封锁。通过这种常规形式来处理核冲突，把下一步棋的决策负担甩给赫鲁晓夫。

这是一种间接的军事行动，在无所作为与武装入侵之间进行折中选择，既可避免一定的战争风险又足以表示美国坚定且不妥协的态度。美国的这种反应方式会把难题留给赫鲁晓夫，看他下一步如何动作，然后再进一步采取相应对策。相对而言，海军的介入对美国来说是最可能采取的军事对抗形式，美国海军具有举世公认的强大实力，而且又是在自己的家门口实施封锁行动，成功的把握很大。美国若采取这种常规的形式处理，那么在继之而来的非核对抗中，美国都将保持绝对的优势，因为美国在常规武器的装备方面占有明显的质量优势。

然而，实施海上封锁也将面临以下困难:

(1)它同样是战争行为，不仅违法联合国宪章和国际法，而且会严重伤害周边一些友好国家的利益，引起它们的强烈不满。

(2)这种行动势必引起苏联在世界其他地方对美国采取一定的报复行动。

(3)海上封锁虽然排除了进行空中打击的可能性，可一旦苏联舰只不听警告，美军势必首先开火，从而导致一定的人员伤亡，引起苏联的报复行动。此外，古巴的舰只也可能主动进攻，挑起军事冲突。

(4)海上封锁对岛上正在建设的导弹基地并不会构成直接的威胁，从而给苏联人提供了搞拖延战术的机会，使他们能够争取时间，尽快完成导弹基地的建设。

最终抉择

经过夜以继日的讨论，美国国家安全委员会执行委员会对上述每项方案的利弊都进行了全面分析。通过比较鉴别，10月19日，他们最终选择了海上封锁方案，并以空中打击作为备用手段。在美国方面看来，在6个可行性方案中，无论是从战略的角度还是从战术的角度来看，海上封锁都是最优的选择，可以获得最大的价值。

随后，在1962年10月22日，美国总统肯尼迪发表了电视讲话。他宣布，美国已经得到确切的情报，苏联已经把42枚中程导弹(射程为1200公里，可覆盖包括美国首都华盛顿在内的多数重要城市)和一些近程战略巡航导弹运抵古巴，其中一部分已经安装完毕，随时可以发射。不仅如此，一些远程导弹也在运送途中。他指出，苏联的这次行动是对世界和平的严重挑战，并威胁说，如果古巴发射的导弹击中任何美洲国家，美国都要进行军事报复。他宣布，立即对古巴进行全面的海上封锁，任何进出古巴的船只都将受到美国军队的打击。

苏联政府马上对此作出了反应，宣布苏联和华沙条约组织国家的武装力量立即进入最高战备状态，第三次世界大战看似一触即发。在最初三天，双方处于军事对峙状态。起初，赫鲁晓夫认为美国的海上封锁只是虚张声势，在这种时候不可能进攻古巴，所以他命令苏联舰只继续向古巴挺进，不要害怕美国的海上封锁。10月25日凌晨，克格勃再次密报赫鲁晓夫，称美国计划在10月29日或30日对古巴进行军事打击。在这种情况下，赫鲁晓夫改变了主意。他立即命令那些正向古巴行驶的舰只掉头返航，并致电美国总统肯尼迪，希望能够寻找解决这次危机的可行方案。

1962年10月28日，美苏迅速达成协议:苏联将全部拆除部署在古巴的导弹并在联合国进行核查之后运回本国，美国则允诺拆除前不久刚刚在土耳其部署完毕的导弹基地，并保证不会发动对古巴的军事进攻。美苏双方可谓相互妥协、各让一步，从而化解了这次重大的冲突，使持续了一周的加勒比地区紧张局势得以缓解。11月20日，在确定苏联已经把它部署在古巴的导弹和导弹基地全部拆除后，美国宣布解除对古巴近一个月的海上封锁。至此，古巴导弹危机宣告结束，一场世界大战得以避免。

肯尼迪在总结危机教训时指出:“核大国在保护自己重要利益的同时，注意不要把对手逼上绝境，使他要么选择丢人的惨败，要么选择发动核战争。如果真发生了这样的事，那就是我们政策的重大失败，或者说是我们对世界末日的追逐。”事实证明，美国政府对可能的对策方案进行了严谨的评估，并且在此基础上进行了恰当的选择。这也表明了这样一个准则:在许多情况下，给对手只有一种选择的棋并不是好棋。

☞情景模拟

1.尝试以小组合作形式，根据本案例材料以及相关历史背景，模拟美国政府应对古巴导弹危机的政策抉择过程。

2.假如您是美国政府决策层的核心小组成员，面对不同的导弹危机应对方案，您将如何进行方案评估和选择?是否还有其他可供选择的方案或最佳方案?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是政策抉择?政策抉择的基本程序如何?主要有哪些抉择方式?政策方案评估和抉择方式的选择应该注意哪些基本运行原则?

3.结合案例材料，分析美国政府各种可能危机应对方案的优缺点，以及美国政策抉择方式的基本特征与效果。

4.结合中国国情与案例材料，谈谈案例中美国政府应对古巴导弹危机政策抉择过程的经验与启示。

公共政策抉择中的方案评估与抉择方式

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