中国政策制定过程：公共政策案例分析

第一节　中国政策制定过程

☞考查知识点与考察目标

识记:政策制定过程的含义与基本构成，政策制定过程的基本类型

理解:政策制定过程的基本运行原则，中国政策制定过程的主要构成与基本特征

应用:运用公共政策相关理论，分析案例中相关政策制定过程的基本流程和运作机制，重点关注特定政策得以制定和形成的基本过程

曲折的物权法历程^[1]

2799票赞成，52票反对，37票弃权。2007年3月16日，十届全国人大五次会议高票通过《中华人民共和国物权法》。这是对社会主义市场经济进一步完善，也是我国政治文明建设迈出的重要一步。不过，从来没有哪一部法律像物权立法这样充满曲折和反复。从酝酿到出台，被民法学者王利明谓为“立法非常复杂”的物权法历时13年，连破六审、七审纪录，经历了不同寻常的波折，在艰难中作出抉择。尽管有些反对声音，但外界普遍认为，物权法已经“呼之欲出”，不可阻挡。

艰难的启程

物权法于1994年被列入八届全国人大常委会立法规划。但迫于经济发展形势，作为市场交易保障的合同法优先启动。合同法主要调整财产流转关系，而物权法侧重调整财产归属与利用关系，“物权”和“债权”均是民法最基本的法律制度。

1998年1月，主持立法工作的全国人大常委会副委员长王汉斌委托6位专家、2位退休法工委干部和1位法官组成民法典起草小组，任务是起草民法典和物权法。作为整个民法典的基础，物权法是其中最为关键的一环。民法典起草小组提出“三步走”战略:1999年3月出台合同法;从1998年起，用四五年时间(大约到2003年)制定通过物权法;到2010年，完成“中国民法典”。

中国社会科学院法学所研究员梁慧星受托起草物权法。但他领导的课题组其实早于1993年成立。因此，梁慧星的建议稿很快就于1999年10月完成。随后，全国人大法工委组织了第一次专家讨论会。但是，中国人民大学法学院教授、全国人大常委会法律委员会委员王利明提出不同意见，他成立了另一个课题组，于2000年年底拿出第二份专家建议稿。

在梁慧星看来，“两稿的内容其实差别不大”。最大的分歧在于，梁稿将所有权分为动产所有权和不动产所有权两类，基本精神是“一体承认平等保护”，即“一元论”;而王稿则按“国家、集体和私人”划分所有权，即“三分法”。北京大学民商法教授尹田说，动产与不动产的划分，是一种技术划分，“远离意识形态”，“比较超脱”，“更多考虑物权法本身作为法律规则独立发挥作用，公法和私法界限分明”;而“三分法”源于现有三种所有制形态，“重视意识形态和现行政策，比较接近中国法律特点”。事实上，据中国社科院法学所研究员孙宪忠回忆，讨论梁稿时，有人质疑，“不强调国家利益，那还是社会主义法律吗”?中国人民大学法学院教授杨立新也认为，从学术立场上，他赞成梁慧星的思路，但“三分法”比较符合现实。

“三分法”维持中国现行法律对财产所有权的分类，也获得人大法工委的支持。尹田说，“三分法”的道理在于，国家所有权是无论如何回避不了的，“孤零零的一个名词摆在那儿很奇怪”;而且，“如果国家所有权不重点规定，通过都成问题”。民法典起草小组负责人、中国政法大学终身教授江平说，在法工委看来，梁慧星的“一元论”根本无法通过。

2001年年底，全国人大法工委民法室在梁、王两稿基础上形成“征求意见稿”，体例以梁稿为主，所有权设计吸取王的“三分法”。“征求意见稿”同时也强调平等保护，平等保护原则构成物权法的指导思想。王利明称，个别规定并不排斥对其他所有权的保护。但在梁看来，它在平等保护方面只是“跨了半步”:在“所有权”一编中，没有规定“国家财产神圣不可侵犯”，但三种所有权在三章中分别规定。“就像改革开放前报考大学填家庭出身”，梁慧星说，区别意味着不平等对待，“首先形式要平等”。

2001年中国加入WTO后，时任全国人大常委会委员长的李鹏提出启动第三步战略，要求尽快进行民法典立法工作。2002年12月23日，在九届全国人大常委会第三十一次会议上，物权法作为民法典的其中一编被首次提请审议。多数常委会委员认为民法典尚不成熟，“以分编通过为宜”，暂时搁置，抓紧制定物权法。而身为全国政协委员的梁慧星甚至提议废止这部“邦联式”的民法典草案，但没有得到采纳，并与立法工作机构产生了分歧。为此，这个“中国民法典”的主要推动者宣布不再直接参与民法典和物权法的学术讨论会议。

一万多条公民建议

2003年，换届后的十届全国人大常委会再次将物权法纳入“十五”立法规划，并预计在2005年的十届人大三次会议通过。但直到2004年10月，物权法草案才接受首次单独审议，即所谓的第二次审议。但是，据有关学者透露，由于2005年反分裂国家法通过在即，物权法再次暂被搁置。

孙宪忠列席了二审的讨论。他认为，物权法延后的主要原因还是学术准备不足，除了常委会委员们不懂以外，许多民法学家对物权法也只是一知半解，“基础的常识都达不成共识”;也正因为如此，“才出现那么多版本的建议稿”。比如，孙宪忠主张对拾得物归还者支付一定报酬，因为保管等也需要费用，有不少学者提出:“这样如何教育孩子?”还有一著名老教授问他:“我把包放你脚下，现在你跟我要报酬，行吗?”孙回答说:“我们讲的是遗失物，难道你自己找不到包吗?”

从民法典抽离出来的物权法，在二审前进行了一次修改。2004年8月，人大法工委邀请了十多位专家，在8天的时间里逐条修改草案。武汉大学教授孟勤国回忆:“一审稿受到两头夹击，对于国家所有权的保护，有的人认为规定多了，有的人认为规定少了。”恰巧就在这时，香港经济学家郎咸平炮轰科龙电器董事长顾雏军，质疑顾采取多种手段“套取”国有资产，国有资产流失一时成为舆论焦点。第三次改革论争由此而拉开战幕。

二审稿对国有企业财产权和农民集体所有权作了细化规定，有人统计，“国家”、“集体”的规定远远多于“个人”，但三种所有权又被归到一章，保护私产方面也有了更多细则。而草案三审转眼已到2005年6月。这次最明显的变化是明确规定:“国家、集体和私人所有权受法律保护。禁止任何单位和个人用任何手段侵占、破坏国家、集体和私人的财产。”

2005年7月10日，全国人大常委会办公厅公布物权法草案，向全民征求意见。物权法草案首次进入公众聚焦的中心，这一开门立法的举措更被称为2005年度的重大新闻之一。随后，2005年10月，物权法“四审”如期举行。一万多条公民建议如何影响立法成为被关注的焦点。其中，公民房产权备受关注，“建筑物区分所有权”吸引了城市业主群体的关注;有人建议建筑用地70年届满可自动续期;而“土地承包经营权可以抵押”的建议更是大胆。由此，物权法逐渐进入公民立法阶段。

民法学家乐观地估计，2005年年底全国人大常委会再次审议后，物权法有望在2006年的十届全国人大四次会议上提交表决。他们没有意识到的是，在一万多条公民意见中，一封特别来信正在影响物权法的立法进程。

一封信引发的纷争

2005年8月12日，北京大学法学院法理学教授巩献田在网上发表了一封公开信——《一部违背宪法和背离社会主义基本原则的〈物权法〉草案》。巩献田认为，这部草案的基本原则违背了宪法，背离社会主义方向，开历史倒车，需要经过原则性修改才能通过。信中几处使用感叹号，字里行间充满忧思和警觉。

公开信犹如一声炸雷，在互联网上引起极大回响。一位下岗人员对巩献田提出的“穷人打狗棍不能和富人宝马别墅一样保护”深表赞同，称其敢为穷人说话，不愧为“民族脊梁”;有人则指斥巩献田为出风头耽搁物权法立法进程，可谓“全民公敌”。一时间，网上意见针锋相对，硝烟滚滚。在巩献田任教的北大法学院的网上论坛，同学们“灌水”热情持续高涨。公开信的帖子跟帖无数，一度位列北大BBS的十大热门话题。有学生说，巩献田自己“很是出了一回风头，领着北大法学院又跑到了法学界的风口浪尖上”，另一位学生直指巩献田“说出的话比吸毒的身体还干瘪”。

巩献田和他的公开信引起激烈争论的同时，也受到全国人大常委会法工委的重视。公开信发表半个月后，全国人大常委会法工委主任胡康生、副主任王胜明等4人约见巩献田。据巩献田回忆，双方的谈话持续了80分钟，交谈中他的态度比公开信来得更严厉和激烈。胡康生向他介绍了物权法起草的基本情况，答复将把他的意见上报有关人士，并强调“法工委还从没有像这样把一个学者单独请到这里，听取他的意见”。

之后，物权法草案偏离了预定的立法轨道，没有在2005年12月底的十届全国人大常委会第十九次会议上如期接受“五审”，也未被列入2006年3月全国人大的审议议程。巩献田对此很高兴，“我知道我的公开信起作用了，但不是我一个人的作用”。

然而，一位著名民商法学专家却认为，较之前面几稿，2005年的物权法征求意见稿还显得过于保守。“比如，之前规定集体土地和国有土地一样，可以依法出让、转让，后来删掉了这一规定。农民的房子不能进入市场流通，这也是个问题。在体现进一步改革开放方面，物权法草案还存在不足，而不是过头。”几乎所有民法学者都认为，只要是进入市场流通的财产，都居于同等地位;只要是合法获得的财产，法律必须给予平等保护。这是作为民法一部分的物权法应有的立法态度。(www.chuimin.cn)

但是，巩献田指责物权法起草者们不懂法理，不懂宪法，只凭一孔之见制定法律，“据我所知，物权法起草组的9个成员，除法工委领导外，都是民法专家”。民法学者杨立新则认为，物权法是学界的心血，不懂民法的人应该等学懂了再提意见。2005年年末在扬州召开的中国民法学年会上，长期致力于物权法制定的学者们联名上书中央，要求立法机关排除不必要的干扰，恢复物权法正常的制定进程。

“大家都很气愤”，作为物权法起草小组成员，北京大学民商法教授尹田、中国人民大学民法学教授杨立新一致表示，“如果物权法起草工作因此被搁浅，将会引起整个民法典制定进程的停滞”。

纷争的背后

至此，双方论争并非从具体条文出发，立论的逻辑起点也南辕北辙。网上一观察者嗅出了其间的气味:“这已非正常的法学学术讨论。”人们不禁要问，物权法的起草持续了8年之久，为何在即将通过这个节骨眼上被指“违宪”?再者，全国人大常委会从社会征集来的一万多条意见中，为何没有一条质疑物权法“违宪”?

“物权法的制定进行了这么多年，头一次有人说它违宪。”一位著名民商法学专家的看法是，“在物权法的起草中，原来的最大争议在于究竟多大程度上体现改革开放的成果”。

“从整封公开信的内容来看，主要是对我国改革开放一些政策的不同意见。”一位著名民法学教授这样分析:“改革进行到今天，有人对改革的方向开始发难。小平同志说改革开放不要陷于姓资姓社的争论，现在就有人出来问姓资还是姓社。巩教授就是法学界出来发难的代表。”

综观巩献田的公开信，大量笔墨列数国有企业股份制改造中出现的国有资产流失、贫富分化、私有化等问题。他忧心物权法草案违背苏俄民法典传统，将使我国背离社会主义方向。巩献田在信中发出了这样的质问:“难道我国社会目前不稳定的最大根源不是私有化吗?”而四川省社会科学院法学所的钟凯在其所撰《从“违宪”之争说开去——致巩献田的一封公开信》中，将此质问归为本世纪最荒谬的质问之一。在钟凯看来，当务之急不是否定市场化的改革，而是建立一个公平有序的法治化市场秩序。一位早年在苏联接受法学教育的民法学教授也认为，我们目前制定的是中国的现代物权法，“不能说苏俄民法典就是社会主义的，就一切以它为范本，也不能认为德国民法典就是资本主义的，没有可取之处。以苏俄民法典作为我国制定物权法的标准，是很教条、僵化的，我坚决反对”。

民法学家江平认为，违宪一说，实则是一些人对改革的不满，已经超出立法层面。2005年，第三次改革争议虽有降温但仍在继续，恰好在这个敏感时期，物权法被贴上“姓资姓社”的标签，卷入改革成败的争议旋涡。江平曾参与起草民法通则，这部1986年通过的法律，与物权有关的一节是“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”。他回忆说，当时有人提出“物权”概念，但立即被主流声音所淹没，因为“那是资产阶级的东西，苏俄法律中也没有”。直到“文革”结束后，保护公民民事权利的民法体系才重新开始建构。但旧有法律的思想仍具有很强的影响力，具体到实际生活中，江平最关注的三个问题是:农民土地征收征用，城市房屋拆迁和城管没收小摊小贩。这位民法学家的一个著名论点是——民法典是“在国家公权下筑起私权保护墙”。

然而，巩献田并没打算就此偃旗息鼓。公开信发表之后，他接到了很多声援他的信件和电话。据巩献田透露:“我老家的一位市领导也打电话支持我，表示家乡人民是我的坚强后盾。”而且，他表示将继续发表文章，就自己在公开信中没有深入分析的问题向物权法起草者发问。事实上，“乌有之乡”网站发表了他两万多字的文章。

“在物权法制定上，要么走社会主义道路，要么走资本主义道路，绝不存在第三条道路。”巩献田坚持自己的立场。

挽救立法进程

2005年9月26日，人大常委会委员长吴邦国召开座谈会，提出修改物权法草案需要把握的三点原则。简而言之，一是要坚持正确的政治方向;二是要立足于中国实际;三是重点解决现实生活中迫切需要规范的问题，不必求全。

2005年12月7日，广州举行“中国物权法疑难问题研讨会”。据杨立新回忆说，当时，“每个人都很紧张”。会后，学者再次联名上书中央，要求立法机关排除不必要干扰，恢复物权法正常立法轨道。民法学界想尽各种办法挽救物权法和整个民法典的立法进程。2006年年初，北京学界相继召开以“物权法与国有资产的保护问题”、“物权法与中国和谐社会建设”等为主题的研讨会。

华东政法大学教授傅鼎生说:“物权法已经体现诸多基本经济制度，包括土地公有，还有比它更重要的生产资料吗?”而不再出现在物权法各种研讨会场合的梁慧星则与巩献田展开隔空论战。双方的称谓，一个是“最高国家法学研究机构的那位著名民法学家”，另一个是“个别法理学教授”。梁在每篇文章后都注明:“著作权声明:欢迎一切媒体免费转载。”

2006年2月，《人民日报》原副总编辑周瑞金发表文章《改革不可动摇》(署名皇甫平)，不无忧虑地表示:“中国又走到了一个历史性拐点。在建设全面小康社会进程中，我们面临着国内矛盾凸显期与国外摩擦多发期的交织，社会上出现一股新的否定改革、反对改革的思潮。他们把改革过程中出现的一些新问题、新矛盾，上纲为崇奉西方新自由主义的恶果，加以批判和否定，似乎又面临一轮改革‘姓社姓资’争论的轮回。”在同年“两会”上，胡锦涛总书记、温家宝总理公开表态，坚持改革方向绝不动摇。在这一背景下，物权法被列入当年的立法计划，并驶入立法快车道。

由此，2006年12月，物权法最终通过七审，并决定提交2007年十届全国人大五次会议表决。事实上，此次修改中，物权法也“作出了一些让步”。按江平的看法，太超前不行，太落后也不行，“任何法律不是一成不变的，我说过，管10年就差不多了。一部法律在这个阶段不能十全十美，不能靠物权法去解决所有问题”。而王利明则认为，立法应该保持必要的超前，但只有条件成熟，才能作出一些超越制度的规定。

尽管改革论争渐渐平息，但争论背后折射的社会矛盾，只要与财产有关的，都会反映到物权法上。除了留下“按照有关法律规定”外，更多的争议被直接删掉。尹田说，本是物权法很重要的“占有权利推定”原则，因被一些学者解读为“保护坏人”而被删除。关系交易安全的“善意取得”，因被解读为赦免原罪，学者一度担心它被拿掉。被删除的还包括“典权”、“居住权”、“宗教法人所有权”、“取得时效”等。

江平发现，稿子一次比一次“简化了很多”。但在他看来，物权法作为规则，应该明细，以便于操作。他说:“比如抛弃物究竟属于谁?有人就曾说了，抛弃物不就是往外扔垃圾吗，规定它干啥?”他认为:“物权法七审稿明显前瞻性不足。其实某些现实已经看得到的，制度应该及时调整。”

长期以来，中国的法律发展总落后于实践。孙宪忠认为，“摸着石头过河”体现了对别人的不信任，有现成的经验和理论为何不借鉴过来呢?你完全可以从别人修好的桥上过河——“是什么让我们失去了进步的勇气”?

☞情景模拟

1.尝试以小组合作形式，根据本案例材料以及我国国情，模拟《中华人民共和国物权法》制定过程中相关政策主体之间的互动过程。

2.假如你是我国中央立法机关一名立法工作者，尝试规划一项政策的制定过程。

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是政策制定?政策制定包括哪些基本环节?应该注意哪些基本运行原则?

3.结合案例材料和我国国情，分析案例中相关政策制定过程的基本构成、运行特征、主要影响因素及其各自功能，以及这一过程可能存在的问题。

4.结合国情，预测案例中相关政策过程的发展趋势，并谈谈这一政策制定过程可能体现出来的经验与启示。