公共政策案例及参与方式

2023-12-05 百科知识版权反馈

【摘要】：消息一传出，包括三亚、八所和洋浦在内的几个海南县市参与了对厂址的竞争，但其中决心最大的要数三亚市。根据该报告，化肥厂将建在三亚市西北方向的梅山镇，距离三亚市中心62公里，占地8平方公里，建成后年产405万吨合成氨和750万吨尿素，总投资高达100亿元人民币。常年关注海南经济、社会发展的刘君意识到，这是一个重度污染环境的项目，一旦建成，可能会毁掉三亚市。学者论证为了增加反对的力量，刘君决定求助于一家民间经济

第五节　公共政策参与与表达途径

☞考查知识点与考察目标

识记:政策参与的含义与基本功能，政策表达的含义与基本功能

理解:决策参与机制的基本构成要素，决策参与的原则和一般途径，政策表达的基本政策功能与实现途径

应用:运用公共政策相关理论，分析案例中记者刘君影响特定决策过程的主要渠道及其各自运行机制和效用

三亚保卫战^[5]

三亚市，地处北纬18℃，位于中国海南岛最南端，被称为“东方夏威夷”，它拥有全海南岛最美丽的海滨风光。这里有闻名中外的优质海滨，海蓝沙白、浪平风轻。今天，人们去三亚市能够呼吸到清新的空气，享受清澈的海水，离不开十几年前发生的一场三亚市保卫战。迄今为止，记者刘君发起的三亚市保卫战可能仍然“是国内目前为止，最成功的民间力量与体制内力量合作，干预环境污染大型建设的案例”。

荒诞的城市新定位

20世纪90年代初，中国农业发展迅速，急需化肥。当时中国每年进口2000万吨至3000万吨化肥，花费了大量资金。于是，中石油决定利用北部湾莺歌海盆地发现的东方1－1型大型油气田出产的石油和天然气，在海南岛建立一座大型化肥厂，预计年产量将是亚洲第一。

消息一传出，包括三亚、八所和洋浦在内的几个海南县市参与了对厂址的竞争，但其中决心最大的要数三亚市。这个海南岛最南端的城市急于摘掉贫困的帽子，开出了极为优厚的条件。三亚的市长们甚至在当时国家计委对面的贵州饭店住了一年，轮流值班，游说有关部门，终于获得了成功。1996年，国务院决定该项目落建在三亚市。国内某研究设计院也很快完成了该项目的环评，一切准备工作就绪。

根据该报告，化肥厂将建在三亚市西北方向的梅山镇，距离三亚市中心62公里，占地8平方公里，建成后年产405万吨合成氨和750万吨尿素，总投资高达100亿元人民币。这是一个超大型的化工项目，投资规模在当时国家计委审核项目中位居前五位。而且，该项目论证报告还试图修改三亚市的规划，把三亚市变成一座“大型化工旅游城市”。

1995年，身为《中国青年报》记者的刘君来到海南省。他为了研究“洋浦风波”和海南建省的情况，在海南住了一年，几乎走遍了该省的每一个角落。1996年初，刘君看到这个大化肥项目的论证报告，立刻产生了疑问:“为了让化肥厂落地，三亚市居然把城市定位改成了‘大型化工旅游城市’，太荒唐了。”

常年关注海南经济、社会发展的刘君意识到，这是一个重度污染环境的项目，一旦建成，可能会毁掉三亚市。在他看来，当时中国的化肥资源确实短缺，但这绝不是在三亚市这个地方建设大型化肥厂的理由。而且，“国务院批准的海南省规划，有西部工业走廊，东方县和洋浦都是合理的选择，为什么偏要在三亚市”?

其时，三亚市的化肥项目已经筹备了一年多，通过了中国国际咨询投资公司的论证，完成了包括环境评估在内的技术、经济和法律的全部论证程序。化肥厂项目，看似已经成为一只锅里煮熟的鸭子。

媒体曝光

刘君决定阻止这个项目落地三亚。要想做到这一点，首先必须拿出过硬的科学证据，这首先就要求他必须拿到那份环评报告。他知道凭记者身份很难做到这一点，但是，“哪儿有利益，哪儿就有冲突”。他找到了三亚竞争对手的有关人士，终于通过他们搞到了这份报告。

经过仔细研究，刘君注意到两个重要细节:第一，环评报告说梅山镇的风向是从大陆往外刮，废气不会影响海南岛。第二，报告认为梅山镇的洋流一直是向西的，化肥厂排出的废水也不会影响到三亚居民的生活。可是，凭借自己在海南岛将近一年的生活积累，刘君认为这两个结论是错误的。随后，他请教了有关专家，得到了和他相同的观点。掌握了这两个重要的证据，刘君心里有底了。

刘君认为，利用自然资源、气田并不是问题，本质问题是如何合理而可持续、并且在不污染环境的情况下加以利用。因此，他决定在这个项目启动之前，把它叫停。不久，刘君写了独家新闻稿，由于背景复杂，他便化名发表在了一家著名的报纸上。虽然稿件只是刊登在二版不显眼的位置，但立即引起轩然大波，海南当地媒体迅速跟进。

“选择媒体打响第一枪的作用有两个。第一，从逻辑上来说，媒体应该具备该项目会‘见光死’的自信。第二，媒体的先期介入，给专家们和民间力量造成了公共舆论的由头，好随之介入。”刘君说:“光有舆论是没有意义的，老百姓没有资讯来源，舆论的强制力也不够。”

NGO婉拒

作为资深记者，刘君深知媒体的作用有限，必须配备足够的社会资源才行，他决定动员民间的力量。在这种情况下，他想起了一家著名的绿色NGO组织，“这是我国第一个比较稳定的、官方也比较认可的民间NGO，他们是有渠道的，同时也代表着一种民间的势力，请他们出面来阻止化肥厂项目这个东西最好不过”。

怀抱一腔热情，刘君托人找到了该会会长，希望能借这位会长的声望和渠道，向政府高层传情达意，遏制化肥厂项目。不料，却遭到这位会长的婉拒。他说:“我们只管得了(滇西)金丝猴，管不了化肥厂。”一盆冷水泼在了刘君的头上。直到今天，他仍然耿耿于怀:“这句话非常经典，反映了当时NGO的一个心态——只能管芝麻，不能管西瓜，也不愿管西瓜，管西瓜有风险。”

官员介入

刘君还有其他人选——前国家环保局局长、全国人大环资委主任曲格平。

“在我看来，曲格平是一个正派的，有良好从政声誉的官员，虽然他已经退居二线了，但是我对他有个基本的判断。而且人大环资委在法理上是监督国家环保总局以及全国的环保情况的，他们有权力介入这个事件。”

直至今天，刘君依然庆幸当时找到了曲格平。“我在体制内要找的人，必须具备以下特点。第一，政风很好;第二，要有良心;第三，还是个明白人。曲格平就是。当时我们已经设计好了完整的策略，而他的参与，就是我们保卫三亚市战役的逻辑里重要的一环。到了这一步，需要动用体制力量了。”(www.chuimin.cn)

正是与曲格平的见面，才让刘君得以在接下来的几天里把分散的民间力量组织好，非常迅速地把民间意见传递到体制内。曲格平是明白人。见面后，刘君只用了十几分钟就讲清楚了三亚市化肥厂项目的危害，曲格平神态严峻，当即表态:“你用记者的名义给我写个东西，全国人大马上要开常委会，很多领导人会来。”

刘君说:“我会给你一个更强有力的东西!”

学者论证

为了增加反对的力量，刘君决定求助于一家民间经济学组织——“天则经济研究所”。

刘君本人是这个研究所的创办人之一，在所里很有信誉。研究所的常务理事张教授曾经参加过“海南发展战略”的制订，听了刘君的介绍，立刻发表了明确的反对意见。事实上，张教授此前已经在报上发表了明确的反对意见。不过，刘君认为:“一定要提供更强有力、更有说服力的科学色彩的呼吁书才行，因此民间身份、科学家身份、经济学家身份比我单个记者的身份更重要。我们就要作一个按照科学的眼光、科学的立场、科学的原则来进行的民间论证。”

他们迅速召集北京大学、北京师范大学、中国社科院等机构的十几个环境科学家和经济学家，召开了一个“三亚大化肥民间论证会”。根据所有相关的数据，围绕着三亚市化肥厂项目，学者们进行了非常认真的论证，并起草了给全国人大的建议书。刘君和一位热心的经济学家拿着建议书，打的到各位专家家里签名，他们从最后一个签名的知名学者家里出来时，已经是午夜12点了。第二天一早，刘君亲手将建议书交给了曲格平。

这份建议书列出了化肥厂项目将会产生的六大环境问题:(1)整个项目的废污排气量500多亿立方米，是整个三亚市容量250亿立方米的两倍以上;(2)化肥厂每年废水排放量480万吨，将严重污染三亚市海水、沙滩和水下生物资源;(3)化肥厂项目一天用水量为9万吨，占三亚市可用淡水资源的百分之十;(4)化肥厂将对尖峰岭热带雨林保护区这一生物基因库和著名风景区大小洞天以及三亚市产生严重影响;(5)化肥厂项目实施后陆续上马的南海石油等相关配套重化工项目将进一步影响三亚市的环境和旅游资源;(6)化肥厂项目将严重影响三亚市作为旅游业明珠的声誉。

为什么原来的项目论证报告要修改风向、洋流方向?这些专家指出，他们想避开尖峰岭、大小洞天、三亚市度假旅游区海水污染这些敏感问题——化肥厂厂址以东20公里的尖峰岭，是我国仅存少数热带雨林，也是我国最完整的生物基因库;南下，距离著名风景区大小洞天20多公里，距离三亚市市中心62公里。而正确的气候和地理参数显示，三亚市化肥厂项目对三亚市的环境污染是毁灭性的。

彻底叫停

建议书当天就被曲格平转给了当时的国务委员王丙乾和国家经委副主任林宗棠，后来又被转给国务院副总理邹家华和计委主任陈锦华，以及国家环保总局局长解振华。曲格平在转发批语里说:“……在三亚建设大型化肥厂实在令人震惊!保护海南生态环境是国家的既定方针，任何人都不能随意改变。……”

两天后，建议书到达万里手中。曲格平写道:“万里同志:这是专家们的意见，送您一阅。在三亚建大化肥厂，真乃天下之怪事。曲格平，五月十五日。”两天后，万里批示:“应转有关部门制止。”此后，三亚大化肥厂项目全线停止。

“这是民间力量成功阻止大型环境污染项目的标准成功案例，干预的思路很清楚，就是利用体制内外的所有资源，一次干掉它。”刘君认为:“保卫三亚，是民间、媒体和体制内力量共同努力的结果。人们今天去三亚，能够呼吸到清新的空气，享受清澈的海水，要感谢那些为遏制三亚大化肥厂建设作出了努力的科学家、经济学家，感谢那些作了大量幕后工作不愿意露脸的人，感谢万里、曲格平。”

☞情景模拟

1.尝试以小组合作形式，根据本案例材料以及我国国情，模拟“三亚保卫战”过程中相关主体之间的互动过程。

2.假如您是其中的一个角色，如记者刘君、全国人大环资委主任曲格平、经济学家张教授，以及三亚市相关政府部门负责人和本地居民，您将如何看待或组织“三亚保卫战”?

☞案例思考

1.从公共政策的角度，本案例反映了一个什么性质的公共政策现象或事件?

2.根据案例材料，分析记者刘君影响决策过程的主要渠道及其各自运行机制和效用。

3.结合国情，谈谈本案例中“三亚市保卫战”过程可能存在的主要影响因素及其功能，并谈谈其中可能存在的经验与启示。

【注释】

[1]主要参考资料:(1)傅剑锋.朔天大运河是天方夜谭还是有科学依据?惊动高层的“大胆”设想［N］.南方周末，2006-07-27.
　　(2)刘宇翔.朔天大运河是天方夜谭?方案惊动中央高层.财经频道—财经滚动新闻.2006年07月27日。http://finance.ce.cn/rolling/200607/27/t20060727_7899600_2.shtml

[2]主要参考资料:刘秋程.各省争取四万亿投资副市长“绑架”省领导［N］.法制晚报.2008-11-30.

[3]主要参考资料:(1)成功，徐国允.乙肝维权群体“院外游说”推动立法［N］.南方周末，2007-08-23.
　　(2)李健，张伟.公务员录用体检标准修改民意成“第一推动力”［N］.中国青年报，2004-08-30.

[4]主要参考资料:(1)毕磊.圆明园防渗事件启示:环境决策应听取国内公众意见［N］.京华时报，2005-04-04.
　　(2)刘鉴强.湖泊干涸四十天后，求解圆明园僵局［N］.南方周末，2005-05-12.
　　(3)刘世昕.圆明园事件100天创下多项第一［N］.中国青年报，2005-07-08.
　　(4)刘鉴强.圆明园听证对政府决策民主化有重大示范意义［N］.南方周末，2005-04-21.
　　(5)李文祺.圆明园防渗工程听证会亲历［N］.解放日报，2005-04-14.
　　(6)赵胜玉.圆明园防渗工程听证会纪实:与会者倾向性明显.中国新闻网，2005年4月13日16:24.http://news.sina.com.cn/c/2005-04-13/16245640510s.shtml.
　　(7)申延宾.质疑圆明园防渗工程第一人:盛怒下誓揭湖底防渗膜［N］.新闻晨报，2005-04-13.http://news.sina.com.cn/c/2005-04-13/02446367005.shtml

[5]主要参考资料:(1)高任飞.11年前的“三亚保卫战”［J］.南方人物周刊，2007-06-26.
　　(2)邹锋.全世界最荒诞城市定位与三亚保卫战.武义新闻网.2007年6月28日. http://wynews.zjol.com.cn/wynews/system/2007/06/28/000380363.shtml

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