公共政策案例分析:政策表达与参与机制

第四节　公共政策表达与参与机制

☞考查知识点与考察目标

识记:政策参与机制的含义，政策表达机制的含义，决策听证的含义与基本功能

理解:政策参与的基本机制与途径，政策表达的基本机制、途径与基本原则，决策听证的运作原理、实现途径和运行原则

应用:运用公共政策相关理论，分析案例中相关主体的政策参与和表达途径、机制与各自效果，了解我国政策听证的基本法律依据与运行现状

圆明园防渗事件简记^[4]

2005年3月22日下午，张君又一次来到了圆明园。

对古典园林有浓厚兴趣的他每次来北京都要到圆明园转转。进了圆明园，他却被眼前的景象惊呆:“到处是白花花的一片!惨不忍睹!”原来，圆明园的管理部门为了防止湖水下渗，正在给这里的2000余亩湖底铺防渗膜。据称，由于渗水等原因，圆明园管理处每年都要花几百万元向湖里注水，为节省开支，又为保证湖水充足，圆明园管理处想出了这种防渗办法。

“这将是一场生态灾难!”对生态学颇有研究的张君作出了这样的断定。他没有直接与圆明园管理部门交涉，而是找到《人民日报》和其他几家北京的媒体反映情况。为证明自己的观点，3月24日，他带领记者来到圆明园进行实地考察。圆明园工地上依旧机器轰鸣，铺设防渗膜的工程正在加紧进行中，这一切都被记者的镜头记录了下来。3月28日上午，《人民日报》和人民网同时披露“圆明园湖底铺设防渗膜遭专家质疑”的消息。该消息一出，许多媒体纷纷跟进，立即引起社会上的广泛关注。

问题的确认

3月30日，海淀区政府组织专家召开论证会。随后，环保、文物、水务等多个部门相继卷入争论之中。争议声中，国家环保部门介入调查，结果发现，圆明园湖底铺设防渗膜工程未按国家相关法律作任何环评报告，也未通过市环保局的环保审批。根据2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》相关规定，对环境有影响的建设项目未编写有关环境影响的评论或者说明的规划草案，审批机关不予审批，未经环保审批并未获得环保许可证的工程将被强制停工或取缔。

面对一片质疑声，圆明园管理处回复称，防渗工程范围主要集中在重点景区的湖底，只作底层防渗，不作侧防渗，以保护原有的驳岸遗址和沿岸植物的生存环境;在防渗工程的技术处理手段上，采取复合土工膜防渗技术，可以栽植水生植物，以保持良好的水生生态环境。同时，圆明园管理处还声称，圆明园是我国清代鼎盛时期古典艺术的杰作，是平地造山挖出的人工湖。数百年后，湖水干涸，多成平地。新中国成立后，有关部门重新为圆明园人工湖里蓄了水，才再现了古典山水园林景观。圆明园环境整治湖底防渗工程就是为了保护环境，不属于“建设工程”之列。

然而，圆明园管理处上述说法遭到了国家环保局一位司长的反驳。这位司长说:“说这不是一项建设项目，是一项修复活动或者是一项措施，因此不需要环评，这个说法是站不住脚的。国家环境保护总局和国家发改委去年发了164号文，文件规定，在国家重点文物保护单位的范围内，兴建投资500万元以上的工程，无论是用于资源保护、旅游还是各方面，只要投资额度超过了500万元，应该由国家环境保护总局依法对其进行环境影响评价。”

此时，主管环评的国家环保总局副局长潘岳还在韩国开会，尚不知道这场风波。3月31日上午，一位环保人士遇到了刚回国的潘岳，递给他一份刚出版的《南方周末》，告诉他，圆明园发生了破坏环境事件，请他采取措施。《南方周末》这一期的头版是《圆明园埋下了什么?》，文章对圆明园事件进行了深入调查，披露这一工程没有经过环境、生态方面专家的论证，也未依法进行环境影响评价，而经过了所谓国家文物局的批准，也与事实不符。

看完这一报道后，潘岳立即在《南方周末》上批示:圆明园立即停工，国家环保总局马上向媒体发出新闻稿。一个小时后，国家环保总局就向媒体通报:圆明园工程涉嫌违法，应立即停建。北京地球纵观环境科普研究中心李博士一直积极参与圆明园事件的解决，她很是惊讶地表示:“中国政府这样的速度，令很多外国人也感到吃惊。”

4月1日，国家环保总局正式下达了《关于责令圆明园环境综合整治工程停止建设的通知》。从这一天始，圆明园工程紧急刹车。随后，4月5日，国家环境保护总局发出公告，将圆明园防渗工程的公众听证会召开日期定于4月13日。

“第一个真正的听证会”

4月13日上午，圆明园防渗工程环境听证会开始之前，《蓝色的多瑙河》在会议室里一遍遍响起。但前来参加听证会的人们似乎没有这样的闲情逸致。北京圆明园管理处相关官员一脸严肃，没有一丝笑容。而首先向媒体通报圆明园防渗工程的张君忙着接受记者的采访，记者们则忙着抢占有利“地形”，架起“长枪短炮”。

国家环保总局在充分考虑各方利益并顾及代表性的基础上，根据申请人的不同专业领域、不同年龄层次等因素，邀请了二十二个相关单位、十五名专家、三十二名各界代表和五十多家新闻单位参加听证。此次听证会原计划邀请代表73人，但由于报名者众多，最后共邀请代表120人，年龄最大的80岁，最小的11岁。其中，既有知名专家学者，也有普通市民与下岗职工;既有各相关部门的负责人，也有各民间社团的代表;既有圆明园附近的居民，也有千里之外赶来的热心群众。由于参加人数众多，两位警察在环保总局门前帮着维持秩序。

9点，听证会在中央电视台的直播下开始举行。现场座无虚席。一眼望去，其间有白发苍苍的老者，亦有一脸稚气的少年，都为圆明园而来。显然，这些人会前都作了充分的准备，有作了详尽问卷调查的，有制作了幻灯片的，还有的带来了古代中国字画。

听证会会场的座位布置出现了一个有趣的现象，就是正方、反方面对面而坐。对着大门坐着环保总局副局长潘岳、主持人、环保总局环评司司长和几位旁听者代表，在大门右侧依次是圆明园管委会、国家文物局、市环保局、市规划局、市文物局、市园林局、市水务局、海淀区政府以及部分支持防渗工程的专家，在大门左侧则是张君等持反对意见的专家和部分市民代表。

会场气氛热烈，尽管每一位发言的代表只有5分钟的陈述，但由于要求发言的条子潮水般涌向主席台，听证会不得不一延再延，原本中午12点就该结束的听证会，延至下午1点半。在激烈的观点和事实陈述中，谁也没有注意到，国家环保总局局长解振华也悄悄来到会场，坐在最后一排的记者席中，静静听着……

听证会一开始，与会各方便展开激烈交锋。面对各界的质疑，圆明园管理处的负责人不以为然。圆明园管理处主任李先生强调，采用土工复合膜(防渗膜)防治的做法，符合国家相关法律的规定和技术规范，有利于维持、保护圆明园的生态系统，对调节周边小气候有积极的作用。但与会的大多数学者却认为，将圆明园湖水与周围环境相隔绝，铺膜防渗是违反自然生态的行为，同时也破坏了圆明园的风貌。北京地球纵观环境科普研究中心李博士指出，在2000亩国家重点文物保护遗址的湿地区域铺上防渗膜，是世界上任何国家没有做过也不敢做的事情。从小在圆明园长大的刘君是参加听证会的群众代表，他对这项工程的态度是:圆明园不是某些人的公园，是老百姓的公园，是世界文化遗产，所以我们要竭力保护圆明园。

与会者的倾向十分明显，当一些反对铺设防渗膜的专家学者发言后，与会者都会给予热烈的掌声，而一些支持者的发言得到的往往只是礼节性掌声。面对指责，圆明园管理处李主任显得有些如坐针毡，会议还没结束就离席而去。

“功”与“过”

有专家指出，举办听证会应遵循两大原则:一是公平，各方面的意见都有机会得到表达;二是效率，应使听证会在较短的时间内得到较明确的决策依据。从第二个方面来说，国家环保总局举办的这个听证会表现差强人意，而从第一个方面来说，在中国环保史上乃至在法治史上，圆明园听证会都具有标志性的重大意义。可以说，这是中国第一个真正意义上的国家部委听证会。这个听证会从公布、征集与会人员以至听证本身，都是公开公平的，在至关重要的人员选择上，也尽量本着平衡的原则。据了解，除四十多家新闻机构一百多名记者与会外，两大官方网站人民网、新华网还进行了网上直播。

不过，如果带着挑剔的眼光看圆明园湖底防渗工程公众听证会，有可能使人觉得这是一个“失控”的听证会:从场面上来看，这个听证会有些混乱，主题散漫，没有质询，像一个辩论会而不是听证会。有的发言超出环保听证会范畴，有的代表被哄下台，主管区政府的代表一声不响，而圆明园李主任中途离席，更令人注目。

对这些缺憾，环保总局归结为经验和时间上的不足。据国家环保总局的潘岳副局长透露，如果不是事情紧急，圆明园马上就要放水，那么，“我们可以有时间做个从容的听证会，把一切安排得好好的”。潘岳说，这个听证会从公布、征集与会人员以至听证本身，都是公开公平的，在至关重要的人员选择上，也尽量本着平衡的原则。他又说，他预料到听证会上，对圆明园管理方的批评可能是压倒性的，因此尽量满足圆明园管理方的与会人员申请，“他们希望有多少人参加，我就给他们多少名额”。(www.chuimin.cn)

4月25日，《人民日报》发表评论说，圆明园工程已在第一时间与“科学民主决策”擦肩而过，它的真正价值在于“前车之鉴”，在于它“来者犹可追”的标本意义。但也有媒体称，这次听证会是中国第一个“真正意义上的听证会”。

11名专家

然而，听证会后不久，半路又杀出个“程咬金”。

4月20日，在北京一个“中国经济名家讲坛”上，11位专家集体亮相支持圆明园防渗工程。他们呼吁，赶快恢复防渗工程，以免错过时机，致使圆明园彻底干死、沙化，变成一片荒滩地。这些专家认为，在湖底铺设防渗膜，是与时俱进的创新之举，应该支持和提倡。5月9日，作为11位专家之一，清华大学建筑学院一位教授向有关媒体阐述了她的观点。据她介绍，她研究了历史上的圆明园，认为圆明园水系本来就是靠外部给水，而且，从地质剖面来看，圆明园底下就是沙子和砾石，根本就不是湿地环境;要研究圆明园工程是否科学合理，必须把这个前提搞清楚。

但是，许多人质疑这些专家的立场，因为其中很多专家属于水利部门，甚至有人就是圆明园工程的设计者。环保总局一位官员颇为不满地对记者说:“请你去问问这些专家，他们认为圆明园工程到底是否违法?如果他们说不违法，那么，我们拿出相关法律文本来一个个对照。如果他们承认违法，那么，他们为什么要支持一个违法的工程?他们的目的是什么?”

这名官员实际上指出了一个更核心的问题:先把生态和水资源的科学争论放到一边，那么，圆明园本来就是一个违法工程，圆明园工程违反了《文物法》和《环境保护法》。而且，根据中央电视台《经济半小时》的调查，圆明园工程没有经过公开招投标;参与圆明园湖底防渗工程三家施工单位之一北京市圆明园园林绿化有限责任公司，其法人代表就是圆明园管理处主任。显然，这一做法已违反了《招标投标法》和《北京市招标投标条例》。

但是，违法之后，似乎并没有哪个部门展开问责程序，所有的注意力仍集中于“膜”，而不是“法”。正如环保总局这位司局级官员所说，此时的问题已不是科学之争。很多常识性的简单问题，却被人为地复杂化了。他认为:“明明皇帝没穿衣服，连小孩都看出来了，很多人却还在争执衣服的款式，极为荒诞。”

环评报告艰难一步

听证会后，虽经环保总局不断催促，但圆明园整治工程迟迟未能进行环境影响评价。5月9日，环保总局向圆明园管理处下发《关于责令限期补办圆明园环境综合整治工程环境影响评价报批手续的通知》，责令其接到通知之日起40日内，报送环境影响报告书。而在环境影响评价报告批准之前，根据环境影响评价法的要求，圆明园整治工程必须继续停工，并承担相应责任。

当被问及未提交环评报告的原因时，据圆明园管理处李主任透露，要作环评，难度太大，“我们几乎接触了北京市所有的环评单位，他们都不愿接手”。果真如此，对圆明园工程进行环评，是打破僵局的第一个步骤，但这第一步，却迈了好久都走不出去。在这期间，圆明园内的湖底只好继续干着。在福海旁边的岸上，游船一艘艘地搁在那儿，无用武之地。而按圆明园的计划，五一黄金周期间，这里应是水光潋滟，游船穿梭。现在，毫无疑问的是，圆明园的收入大受影响。李主任说:“实际上我们是最着急的人。”

国家环保总局也着急，虽然早就下达了环评要求，对方却迟迟作不了环评。公众也在关注，圆明园事件为何突然没了动静，事情究竟该怎样解决。事实上，早在4月22日，新华社就已经发表时评《圆明园防渗工程听证会后无下文》指出，作为国家重点文物保护单位，作为著名历史和自然文化遗产，圆明园总这样“开肠破肚”地晾在那里肯定不是办法。人们期待着有关方面尽早给公众以满意的答复。北京地球纵观环境科普研究中心李博士则认为，防渗膜必须尽快揭掉，因为雨季即将来临，再不揭掉，就难以处理了。

然而，由于没有环评机构愿意接手，有关圆明园的环境影响评价工作一直搁置。5月17日，在国家环保总局的斡旋下，清华大学相关机构终于愿意接手这项工作。经过相关机构的紧张努力，环评报告在最后截止时间——也就是6月30日下午5时环保总局下班时间由圆明园管理处正式提交上来的。

几天后，7月5日，国家环境保护总局在其官方网站上公布了《圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书》。公众可登录网站网页查询详细信息。在国家环保总局网站公布环评报告书10个小时之内，点击量达到17000次，致使网站瘫痪近3个小时。在1700多个跟帖中，许多人表达了对政府执法的信任与支持。

尾　声

根据清华大学提交的这份环评报告，圆明园防渗工程没有依法进行环境影响评价，而且，在原防渗工程设计和建设过程中，缺乏全面有效的生态保护措施，造成水生生态系统严重破坏。据此，7月7日，国家环保总局责令圆明园全面整改:铺膜水域全部或部分撤掉防渗膜，用黏土取而代之。次日，环保总局整改通知送达圆明园管理处。7月9日上午，圆明园管理处表示，一定按照国家环保总局批复的要求，抓紧时间研究落实整改方案，做好整改工作实施前的各项准备工作，包括图纸设计、材料采购、落实水源、完善手续等，力争早日开工，完成整改任务。由此，圆明园湖底防渗工程之争告一段落。

据有关报道，就在环保总局的整改决定作出几天之前，风传清华大学作出的环境影响评价报告将支持铺防渗膜，一些反对人士再度聚集起来，正准备作最后的抗争，呼吁举行第二次听证。而环评报告的出台，尤其是整改决定的作出，使得事情突然画上了句号。对此，有专家仍然相当不满地指出，圆明园湖底防渗工程之争反映出政府没有能力发现在首都持续进行了几个月的违法大工程，却要靠某个公民的偶然获知，靠传媒的声张，及志愿者和非政府组织的奔走呼号。同时，一个多处违反法律的工程，除国家环境保护总局干预外，国家文物局及园林、监察、审计等政府机构态度暧昧，几近失语。即使到了今天，圆明园湖底防渗工程除违反《环境保护法》和《环境影响评价法》已被确认外，是否还违反《文物保护法》、《招标投标法》及财政制度等，仍无来自政府方面的明确表态。

即使如此，按照新闻界的说法，圆明园事件从“案发”到结尾，仍然创造了环保领域的若干“第一”:环保总局第一次就一个项目召开听证会;环保总局第一次点名批评不负责任的环评机构;环保总局第一次把一个敏感项目的环评报告公开。7月7日，国家环保总局副局长、新闻发言人潘岳曾如此解释为什么环保总局在圆明园事件中不断地创造公众参与的第一次:“环保事业不是少数人的事业，是全民的事业，需要全社会的共同行动。”

尽管有言论认为在圆明园事件上，环保总局有作秀之嫌，但潘岳仍然表示，今后对关系国计民生和公共环境权益的重大敏感项目，还要更多地采取听证会等形式充分听取公众意见，逐步健全公众参与的机制。

☞情景模拟

1.尝试以小组合作形式，根据本案例材料以及我国国情，模拟“圆明园事件”中相关主体之间的互动过程。

2.假如您是其中的一个角色，比如，张君、圆明园管理处李主任、国家环保总局潘岳副局长，相关专家以及海淀区相关政府部门负责人和本市居民，您将如何看待“圆明园事件”中的相关政策过程?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.根据案例材料，分析各有关专家学者、媒体、环保总局、环保人士，以及圆明园管理方等各方在圆明园事件过程中的政策角色。

3.什么是政策表达与参与?案例中各方在圆明园事件过程中的参与和表达方式各是什么?有何差别?效用如何?

4.结合国情与案例材料，谈谈本案例对我国政策参与与科学决策等方面有哪些经验与启示。