公共政策案例分析：问题提出与形成

第一节　公共政策问题的提出与形成

☞考查知识点与考察目标

识记:政策问题的含义及其基本类型，政策问题形成的基本渠道与形式

理解:政策问题形成机制的一般构成与基本功能

应用:运用公共政策相关理论，分析特定政策构想最终成为一个政策问题的形成过程、渠道及其影响因素

惊动中央高层的大西线工程之争^[1]

从2005年12月起，一本叫作《西藏之水救中国》的书引起了很多人的关注，并在中央一些部委与研究机构中广泛传阅。这本书由二炮政治部原创作室主任李伶历时17年跟踪采写而成。此书的主要内容就是描述所谓“大西线工程”构想。这一构想由民间水利学研究者郭君提出，至今已经多次引起相关专业与实践领域的激烈争论和质疑。

郭君的努力

郭君的名片上有诸多头衔:朔天运河大西线创始发起人、总设计师;著作家、教授、经济师;中华朔天运河筹委会副主任兼秘书长;北京朔天咨询开发公司董事长。据他介绍，自己曾随四野打过仗，在“文革”期间被关入牛棚，在牛棚的垃圾堆里发现了著名地质学家翁文灏的英文版《中国地理》，书中提出了西藏水系的“三大拐弯”理论。这让新中国成立前曾在清华大学旁听水利专业课程的郭君产生了一个奇特的想法:是否可以引雅鲁藏布江水，串怒江、澜沧江、金沙江、雅砻江、大渡河，过阿坝分水岭入黄河，从而解决整个西北与华北缺水的问题?

平反后，他开始请教从中科院到水利部的各路专家，自费走遍大半个中国考察水系，不断地修正初始想法，还把许多人拉了进来加入他的中华朔天运河筹委会。比如，10多年前，曾在中央办公厅秘书局任职的于君就被郭君拉过来，她从中央机关辞职后加入了朔天运河筹委会。

现年70余岁的韩君曾在新中国成立前做过邓小平及数位将军的机要秘书，他在10余年前也加入了朔天运河筹委会。2006年1月21日，正是他通过机要渠道把《西藏之水救中国》一书送给有关领导。1月26日，领导身边工作人员回复他，书已送到领导手中。据韩君回忆，“2月4日，还在春节期间，国务院领导就批示水利部、发改委与南水北调办，研究书中介绍的‘大西线’设想”。

这本书在部队高层中的流传也极为广泛，这和朔天运河筹委会许多成员的从军背景直接相关。10余年前就支持“大西线工程”的原北京军区政委刘振华上将，年逾80，用一个星期将书看完。他认为书写得太好了，就给一些领导同志送过去几本。其中，一位部队领导还告诉刘振华，对于大西线设想这个意见存在有不同看法。当时，刘振华就问:“不同看法的利弊是不是应该比较一下?”这位领导的答复是:“还需要以后再看。”

据于君透露，“尽管我们知道中央一直在关注这件事，但他们对这本书的反应速度还是超出我的意料”。事实上，于君曾在2005年12月找到秘书局的一位老友推荐此书。但秘书局朋友的回答让她吃惊:“早知道了，我们还专门从书店买了，给中央领导一人一本。”原来，此书在此前一个月刚出版，首印的一万册基本被中央各部委买走，仅水利部就一次性买了一百本。

交　流

早在这本书出版前三个月，郭君就已亲身感受到高层对“大西线”方案的关注。

2005年8月2日，郭君和于君被中央政策研究室请去讨论“大西线”问题。他俩和中共中央政策研究室一位负责人相对而坐，另有研究室的3位司局长，6个人就“大西线”谈了3个多小时。

郭君等人认为:大西线将是可以彻底解决我国水资源危机和沙漠治理的最大国土整治项目，也是解决我国耕地、粮食及新农村建设问题的出路之一，并且和国家战略安全问题直接相关。而且，他认为大西线上马的时机和条件已经日益成熟。23万铁道兵正枕戈以待，青藏铁路完工后可马上转向延伸线，将青藏铁路修至大西线起点朔玛滩，为大西线铺平道路。

8月19日，中央政策研究室负责人告诉郭君，他已向中央领导汇报了8月2日的谈话内容，中央领导认为需要慎重论证。自从这次谈话后，中央政策研究室有关负责人与郭君有了经常性的联系，郭君粗略一算，从8月到次年6月期间，他们就“大西线”问题已商讨11次。

据中央政策研究室的有关工作人员介绍，郭君对这件事非常热心:“从郭君方面讲，(他)这么执著，动机是好的。从国家方面讲，会涉及多少年后的一个大布局，而且还有许多反对意见。反对意见涉及投资问题、对环境的影响、供水量的问题。供水量达不到怎么办?投入大，产出小，不能成正比怎么办?许多问题还需要考虑。”

这位官员强调，要多听取反对方的意见。

支持者

郭君、于君之所以能够被请进中央决策机构，和原空军副司令、少将王定烈为他们向中央领导呈送大西线报告直接相关。作为朔天运河筹备委员会主任，王将军从1992年参加这一筹委会后，至2006年5月份为止，就已向有关部门先后递送了十六份报告，要求上“大西线工程”。

这位起推动作用的少将和向中央高层荐书的刘振华一样，是老将军老干部群体的代表。据估计，“大西线工程”先后得到了118名将军的支持，其中有16名上将，17名中将，包括赫赫有名的杨成武将军、杨得志将军、肖克将军等，另外包括一些老干部。

老将军群体缘何如此热心“大西线工程”?

1992年，已经从空军副司令员岗位退下来的王定烈，在春节团拜会上听总参军训部原副部长刘少卿将军介绍了朔天运河方案(后演变为“大西线方案”)，并认识了郭君。

此前，郭君已结识了水利部退休老专家贾格林，和曾给邓小平、肖克将军等做过机要秘书的韩君。通过一番努力，到1988年他们的方案已引起一些部队高级将领和人大代表、政协委员的关注。原国防科工委科技委正军职专职委员、国家原子能专业委员会办公室副主任刘柏罗(已于2004年逝世)得悉这一方案后，认为是兴国之策，遂向当时的国务院领导写了信。1989年4月1日，当时的国务院领导批示:“最好在‘八五’(计划)中讨论。”尽管后来这一方案并未列入“八五”计划，但时任水利部副部长的张季农领导成立了朔天运河筹委会，郭君成为核心成员，此后十多年来，“大西线方案”有了明确的组织推动机构。

刘少卿的游说打动了王定烈:“北方缺水，我们愧对老区!这个郭君设想远大，朔天运河从西藏引水，可以彻底解决缺水问题。许多老同志已经动起来了，孙毅、胥光义还有杨成武、杨得志等……你也参加吧!只要能使老区彻底脱贫，我们这些幸存者，愿意拿着讨饭棍去化缘!”

就这样，王定烈加入了朔天运河筹委会，张季农隐退后，筹委会历任主任变成了少将级以上的老将军，从胥光义将军、高存信将军一直到王定烈将军。

王定烈因何为大西线奔波十余年不止?这与他的个人经历有关，“当年我们长征过了草地，到了河西走廊发现怪事了，干啊，没水喝啊。老百姓从水窖里给我们打上一小桶，一看就不干净，一喝是咸苦的……在新疆基地我又呆了五个月，对西部缺水有了更深的感受。后来经常去检查驻守在西北的部队，严重的缺水问题让我意识到，西部水的问题不解决，不管做其他什么，最后的效果都不好”。

这种相似的经历与判断，使这一老将军群体成为大西线构想的最直接推动者。(www.chuimin.cn)

有军人背景的代表与委员成了两会中最积极的大西线工程提议者。从1990年年初到1999年年底的10年中，全国人大和全国政协历次大会上，就有人大代表6次208人和政协委员10次118人提交了关于建议修建大西线的议案、提案。

实地考察

然而，这毕竟不是一个小工程。据郭君自己当年的估算就已高达2000多亿元。更大的问题在于，只要打开中国地图看一看，这个设想的实现至少是一项宏伟而艰巨的工程。更有不少权威学者认为这无异于天方夜谭。政学两界一时议论蜂起。当时的国务院领导就批示，组成专家考察队，通过实地考察来验证。

1999年5月18日至6月22日，来自水利部、国家计委、中科院、国土部、铁道部、林业部及西藏、四川、云南的一批水资源、气候、环境、地理、地质、土木工程方面的专家学者，和中央电视台的记者、摄影师一行14人组成了“大西线南水北调考察队”，对大西线调水方案进行了实地考察。这个历时36天、行程13600多公里的科学考察，从各个层面上修正了郭君的“大西线方案”，但大西线梦想也因而出现在考察报告上。

报告指出，西藏地区每年至少有相当于12条黄河的水量白白流走，约6000亿立方米水。考察报告建议，耗资2250亿元，从西藏雅鲁藏布江朔玛滩筑坝，引水筑坝串怒江、澜沧江、金沙江、雅砻江、大渡河，拦住四条黄河的水量，从四川阿坝注入黄河，水量约2006亿立方米。但是，由于黄河不能承受这一庞大的水量，所以须在注入口的拉家峡修建拉家峡大水库。方案建议，先从水库分流出一条黄河的水量，利用黄河水道输水华北，解黄河沿岸及华北之渴，永解黄河断流之困;再从海拔相对较高的拉家峡水库向海拔略低的青海湖修筑一条大渠，让拉家峡60%的水自流入青海湖旁的淡水湖耳海。由于青海湖的海拔高于新疆的几大盆地、内蒙古草原等严重缺水地区，可在耳海边打通三条河道。其中，一线北上内蒙古，蓄水于中蒙边境的嘎顺诺尔湖，改造和灌溉巴丹吉林沙漠。另一线从哈密分流向西北进入准噶尔盆地，济水乌鲁木齐、克拉玛依等地。第三条线向西，开一条通往塔里木的运河，改造和浇灌柴达木、塔里木盆地和罗布泊。

这个宏大的调水方案被称为“郭君方案”。“郭君方案”一开始就立意从理论层面走向操作层面。而考察结果更令郭君等人充满希望:通过对这五江一河几百年的水文分析，引2000亿立方米水，不会对下游水系造成很大影响，相反可在印度等下游国家洪水期间帮其在上游截洪，关键是做好国与国之间的协作;水从雅鲁藏布江上的朔玛滩坝水位3588米开始往东流，基本可自流;大西线南水北调引水线路主要是筑坝、修渠和开凿隧洞三类大工程，其中“重中之重”的关键工程是开凿总长56公里的隧洞，其中，最长隧洞20公里。不过，就目前我国开凿隧洞的技术力量和技术水平，已经能够完成。

2000年10月7日，赵南起上将在全国政协礼堂听取了西藏考察队的这一考察结论，然后向当时的中央领导当面作了汇报:“西藏大调水工程，我们这代人不去做，下一代人也要做，总有一天会有人去做。”

较　量

然而，这一乐观的考察报告，却遭到中国工程院同年公布的研究报告的公开反对。

这一研究由中国工程院院士钱正英和张光斗主持，钱正英为水利部前部长，张光斗为水利学界元老。他们组织了两院43位院士和近300位院外专家，耗时一年作出了《21世纪中国可持续发展水资源战略研究》。

2000年7月11日，钱正英等向国务院和有关部委作了汇报，认为各种“大西线”方案，在可以预见的将来，没有现实的技术可行性。就我国未来16亿人口的发展形势看，也没有大开荒、大移民以至兴建“大西线”的现实必要性。这一报告认为大西线存在两大误区。

误区一，以为必须以南水北调的“大西线”来增补西北水资源，实际上“大西线”只调水到黄河，以大柳树为调节水库，没有(调水)到内陆河的具体设想。对内陆河，只能靠当地的水资源，包括当地的调水工程。对黄土高原来说，不是没水，而是没能力用水(指不少土地在高坡上，用水靠抽水机从河边抽水，这样抽水费用就会比较高，当地不少农民用不起这样的水)。

误区二，以为建设山川秀美的西北是要变塞北为江南。实际上，西北是干旱、半干旱区，江南是湿润区，各有其相适应的生态环境，“不可违反自然规律”。

中国工程院院士王浩认为，按郭君的大西线方案，需筑三百米以上的高坝，国际水利界尚未解决这一技术难题，高原施工过程中的泥石流、高寒缺氧、岩爆、岩石的放射性物质以及如何解决高原的环境与生态问题、回避该地频繁的地震等都是难点。“大西线就是造航空母舰，现在的南水北调像造万吨轮。我们要先学会造万吨轮，不要急吼吼地想着造航母。”他还认为，郭君方案大大低估了造价，“按大西线的施工难度，调水至少要投资1万亿元，根本不是两千多亿元。不管在国力上，还是在成本收益上，都需要慎重考虑”。而水利部部长汪恕诚更是认为，大西线不切实际，想把青海湖作为调蓄水库的设想更是“荒唐”，因为这样会污染调来的淡水。中科院地理科学与资源研究所研究员、水利界有名的藏水北调“陈传友方案”的提出者陈传友对“大西线”构想也有种种担忧。除了施工可行性的种种质疑外，他更担心在雅鲁藏布江筑坝破坏当地的生物多样性。

但是，郭君认为，这种担忧是多余的，筑坝蓄水，确实会淹掉一部分生物，但相对于它能给受水地区带来的改造沙漠等巨大生态效应，这种损失是值得的。并且，蓄水后，周边将会更温暖湿润，有利于生物生长。他强调，需要廓清的是，公众普遍认为，青藏高原的生态系统很脆弱，但雅鲁藏布江一带，其实气候温暖湿润，降水丰沛，极利于生物成长。所以，即使在施工过程中会对生物造成一些损伤，这一生态系统的自身修复功能也极强。

中国铁道建筑总公司副总经理扈振衣对这种质疑同样有些不以为然。这家公司刚刚成功修建了青藏铁路，已于2006年7月1日正式通车。据他介绍，铁道兵在海拔5000米以上都解决了青藏铁路的各种难题，像海拔3500米左右的大西线施工，就显得更容易。“在解决高原筑坝、打隧道、保护生态、抵抗各类高原病等方面，我们都积累了足够的经验。”按照他对大西线工程量的估算，技术上不像一些水利专家说得那样无法实现，6—8年即可完工。“如果中央有朝一日把建设大西线的任务交给我们，我们有能力也有信心来完成这一任务。”扈振衣的底气很足。三峡建设总公司建设部主任彭启友向郭君陈述了类似看法。2006年6月1日，他在京西宾馆约见郭君时称:“大西线工程规模比三峡大，但技术难度比三峡小。我们已成功建成三峡，完成大西线不是更有把握吗?”

面对各种治水思路，汪恕诚部长在中央党校作报告时指出，解决中国水资源短缺问题的根本出路不是调水，而是建设节水型社会。王浩院士持类似观点，他认为，中国不少地区在缺水的同时还存在大量浪费，所以节水仍有较大空间;跨流域调水则是最被迫无奈的方法，拆东墙补西墙又耗资巨大，易引发复杂的地方利益博弈，以及生态、移民等难题。“调水只能作为解决缺水问题的次优选择，像南水北调工程实在是不得已而为之。我们一定要记住水利学上的沉痛教训:要像避免战争一样避免调水!”

这一报告对调水线路的意见很快反映到决策层。“大西线工程”暂不被纳入决策议程。

理性讨论

显然，各方对大西线的讨论各执一端。一直关注此事的中科院院士马宗晋说，“这样争下去永远不会有结果”。他是国家灾害综合研究所所长，看到了争议不断的问题所在。

2005年6月30日，他曾主持邀请了40多名各部委、各专业的院士、专家、官员，召开了香山科学会议第257次学术讨论会。7月1日，郭君在会议上作了题为《构建朔天，再造中华——朔天运河大西线南水北调工程阐释》报告，发言一个多小时。据马宗晋介绍，“在会上，我们几乎达成了一个共识，干旱问题已经成为我国最长远最关键的环境问题之一。如果不及时拿出解决方案，必将危及整个民族的生存与发展”。

而争论不休的大西线方案，尽管提供了解决中国干旱问题的一种战略思路，但论争两方都没有严密的调查与数据，包括郭君等人此前对大西线的调查远不够严谨。马宗晋说:“没有严格的调查与精确的数据，我认为谁来轻易地肯定或者否定(大西线)，都不是科学的态度。”因此，会议的最终共识集中到了一点上:“大西线”方案需要国家层面的力量来组织严格的考察与论证。他们在会议简报上呼吁:由国务院牵头、各部委联合，召集多方专家组建“关于深化西线调水决策前期研究”调研组，并对以下重大问题尽早立项调研:小康社会建设和非稳态自然与社会背景下的北方水资源供需差额的统一评估;西南诸河的天然水资源量和可调用水量;大西线调水工程的可行性问题;国际合作问题。

这一简报很快被递送到中央政策研究室。据马宗晋透露，几天后，中央政策研究室就予以反馈，认为这种理性的讨论方式不错。他还指出，如果时机成熟，还会再次召开香山科学会议，尽力推动大西线方案进入国家论证层面。

☞情景模拟

假如您是其中的一个角色，比如郭君，王浩院士，马宗晋院士，王定烈少将，以及相关中央与地方政府部门负责人和“大西线”地区或非“大西线”居民，您将如何看待案例中相关各方围绕大西线工程展开的纷争?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例反映了一个什么公共政策现象或事件?

2.根据案例材料，分析相关主体围绕“大西线工程”展开的纷争是否属于政策问题?为什么?

3.结合国情与公共政策相关理论，分析案例中朔天运河筹备委员会围绕“大西线工程”展开的这一努力过程的动力机制与阻力机制，并谈谈其中可能的经验与启示。