公共政策案例分析：投票规则与调整

第五节　投票规则与调整

☞考查知识点与考察目标

识记:投票规则的含义及其基本类型

理解:投票规则的基本功能，不同投票规则的历史发展及其优缺点，我国各级人民代表大会投票规则的基本内容、实现形式与运行原则

应用:运用公共政策相关理论，分析案例中选举法“四分之一条款”历史演变的内在逻辑与影响

“四分之一条款”的前世今生^[5]

所谓的“四分之一条款”，是社会大众针对现行《选举法》第十二条、第十四条、第十六条所作出的通俗概括。这三条法律条文指称，在全国、省、县级人大代表的选举中，代表名额的分配，原则上秉承“农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数”。批评者大多把其解读为“农民只享有四分之一的选举权”，并认为“四分之一条款”实质上是“同命不同权”，是法律对农民的制度性歧视，有违“法律面前人人平等”的宪法精神。

历史由来

追根溯源，户籍意义上的农民和市民，连同表面上的选举权不平等，已经存在了半个多世纪。据中国宪法学研究会名誉会长、中国人民大学教授许崇德介绍，1952年，中央起草《选举法》(草案)时，从当时的现实情况出发，规定城乡选举人大代表按8∶1的比例选举。这位曾参与1954年宪法起草委员会资料组工作的宪法学权威认为，这是从当时的现实状况出发的，是合理的。“当时我们国家农民占80%以上。如果城乡按相同比例选代表，那人民代表大会就成了农民大会。”中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长韩大元教授同样认为，如果对选举比例不作限制，农民代表比例会过高。在他们看来，我们是工人阶级领导的国家，这是国体所确定的，要体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位。

许崇德回忆起当时的种种实际考虑:农村人口职业单一，都是农民，而城镇人口的职业非常多样化;城市里面有着各种社会阶层，有知识分子，有科学家和医生，建国初还有资产阶级。各民主党派也大多生活在城市里。在选举人大代表时，这些情况都要照顾，所以城市代表少不了。他认为，当时农村人口和城市人口以8∶1的比例选举全国人大代表在形式上是不平等，但实质上有平等的一面。据称，1953年，时任政务院副总理的邓小平在关于《选举法》草案的说明中，也曾就此专门指出:“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表。”

1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了修订后的选举法。这是我国选举制度摧毁后的重建，是历经浩劫的重生，使得这一制度重新回到法制轨道上来。然而，1979年修订选举法时，当时的城镇人口比重也才达到18.96%，因此基本上延续了1953年的规定，对于选举人大代表的城乡不同人口比例未作大的修改，但对不同层级规定得更加明确:全国为8∶1，省、自治区为5∶1，自治州、县、自治县为4∶1。

改革开放后，我国经济社会快速发展，城镇化不断推进，城乡人口结构比例发生较大变化，全国人大常委会根据新形势、新情况，适时完善选举制度，逐步对城乡按不同人口比例选举人大代表的规定进行修改完善。1982年修改选举法，增加规定:县、自治县境内，镇的人口特多或者企事业组织职工人数比例较大的，经省、自治区、直辖市人大常委会决定，农村每一代表与镇或企事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4∶1直至1∶1。

13年过后，我国政治、经济、文化等各方面又有了长足的发展，城乡人口比例也发生了较大的变化。城镇人口占全国人口总数的比例已从1953年的10.6%发展为1995年的21%。为了适应这一新变化，1995年修改选举法时，适当缩小了农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的5∶1、8∶1，与自治州、县一样，统一修改为4∶1。依据当年全国人口数，农村约每88万人选举1名全国人大代表，城市约每22万人选1名。

影　响

半个多世纪以来，“四分之一条款”对我国的选举制度等方面产生了极大的影响。

首先，农村人口在人大中得不到充分代表。根据国家统计局2000年第五次人口普查的数据，我国大陆有8亿农村人口，占总人口的64%，城镇人口4.5亿，占总人口的36%。但被四分之一条款一乘，8亿农民的被代表权只相当于2亿城镇人口的被代表权。本来农村人口是城镇人口的近2倍，但在选举权上，却连城镇人口的1/2也不到。农村人口本来占人口的多数，但在代表权数上却成为少数，从多数到少数转变的关键，便是这个四分之一条款。

其次，人大和政府的授权基础遭到缩减。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”地方人大的权力来自各地方人民的授权，全国人大的权力来自全国人民的授权。但是，有学者认为，如果以代表人数为计算口径，四分之一条款使得我国13亿人民实际上只有6.5亿个授权，其中4.5亿来自城镇人口，2亿来自8亿农民。如此说来，四分之一条款“克扣”了13亿人民权力的一半权力，同时也克扣了人民政府的权力，因为政府的权力来自人民。这种说法当然不是立法者初衷，但从更能体现投票权实质性平等的“一票一值”原则、而不仅仅是体现投票权形式平等的“一人一票”原则的角度来看，确实也有道理。

再次，此条款对农民较多的省份和地方不利。以十届全国人大为例，在分配各省、市、自治区代表名额时，规定城市每24万人选代表1人，农村每96万人选代表1人。从统计可以看出，河南、四川、河北、湖南、广东、贵州、广西、甘肃、浙江、福建、江西、安徽这些农村人口比例较大的省份，每一代表所代表的人口数(超过50万)，是北京、上海、天津平均每一代表所代表人口数的两倍甚至更高。

最后，此条款阻碍了流入地吸纳农民工。人口流入地不能广泛吸纳外来人口参加当地选举的原因之一便是，现行的人大代表名额是按照所在行政区域城乡户籍人口的数量进行分配的，一些流入人口较多的地区，担心外来人口参选会挤占按本地户籍人口计算的代表名额。

终结历程

21世纪之初，我国经济的快速发展，城市化进程不断推进，城镇人口的比例不断提高，民间社会主张“同票同权”的呼声也渐趋高涨。国家统计局2008年的统计表明，我国城镇和乡村人口的比例为45.7%对54.3%，几近平分。在此背景下，“四分之一条款”看似有理的依据也遭受着日益猛烈的质疑。

有些地方逐渐开始尝试对“四分之一条款”进行改革。2006年，浙江省十届人大常委会第二十七次会议修改通过的《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》规定，县、自治县人民代表大会代表的名额，不仅可以由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配，还可以按照农村每一代表所代表的人口数同镇每一代表所代表的人口数之比小于4∶1直至1∶1分配，具体比例报省人民代表大会常务委员会备案。

中央层面上，全国人大代表多次提出议案，认为废除“四分之一条款”还权于农的历史时机已经成熟，建议农村每一代表所代表的人口数两倍于或相等于城镇每一代表所代表的人口数。中共中央总书记胡锦涛在会上代表第十六届中央委员会向大会作报告时提出，保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。2007年3月，十届全国人大五次会议决定，2008年1月选出的十一届全国人大代表中，“来自一线的工人和农民代表人数应高于上一届”。由此，可见工农代表在国家最高权力机构中的不足已经受到了重视。

2008年全国人大将选举法的修改纳入了立法计划。但由于种种原因，选举法的修改顺延至2009年。此后一年多时间里，全国人大法工委一直在为选举法的修改作准备，相继到江苏、河南、青海等十数个省份进行调研。在此基础上，经由认真梳理代表议案建议、充分调查研究、广泛听取意见，终于形成了选举法修正案草案。2009年10月，十一届全国人大常委会第十一次会议对选举法修正案草案进行了初次审议。会后，将草案印发中央有关部门、各地和有关方面征求意见，并根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对修正案草案进行了修改完善。12月26日，常委会第十二次会议对选举法修正案草案进行了再次审议。两次常委会会议审议，对修正案草案都给予充分肯定和高度评价。常委会组成人员和列席会议的相关人士普遍赞成这次修改的指导思想、主要原则，赞成一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表，并保证各地区、各民族、各方面都有适当数量的人大代表的修改方案。全国人大常委会经两次审议，决定将修正案草案提请十一届全国人大三次会议审议。

2010年3月14日，上午9时12分，出席十一届全国人大三次会议闭幕会的2909名代表投下神圣一票，表决通过了关于修改选举法的决定。法律规定，全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。简言之，新修改的选举法则第一次将“四分之一条款”调整为1∶1。这表明，我国城乡居民选举首次实现“同票同权”。(www.chuimin.cn)

调整的结果

就全国人大代表选举而言，“四分之一条款”的修改，城乡实现同比例选举，将直接导致人大代表名额在各省份的分配出现变化。就全国人大代表而言，由于总名额不超过3000名，城市化程度高的地方，例如北京、上海，代表人数可能减少，而像河南、河北、山东这样的农业人口较多的大省，人大代表人数可能增多。或源于此，有消息说，在全国人大法工委组织的选举法修改座谈会上，上海等省市就表示按此调整后，上海市分配的全国人大代表名额就少了，对此有意见。

但是，许多专家认为，即使实现了1∶1的城乡人口同比例选举各级人大代表，也并不意味着在各级人代会里，农民代表能够大幅度增加。中国政法大学一位知名学者指出，城乡同比例选举人大代表，对政治地位的平等而言具有象征性意义。他说:“农业大省代表人数增多，并不意味代表农民的代表多了。比例的调整与实际农民代表的人数，并无直接关系。”另一位在地方人大的人士也表示，这一调整不会带来农民代表人数的大幅增加，更不可能出现近一半农民代表出席全国人大会议的状况。

据了解，1995年后，城乡代表所代表的人口数由过去的1∶8变更为1∶4。从比例上看，农民代表比例有所提高，但从九届、十届全国人大代表组成来看，农民代表的数量反而减少到历史低点，不过五六十位。到了十一届全国人大，农民代表数量有所增加，也不过约90位农民代表而已。

城乡同比例选举后，农业大省的农业人口能够产生更多的人大代表。不过，这完全不意味着农村人口所产生的代表就是农民。有关专家认为，城乡人口按相同比例选举人大代表，只对人大代表名额在不同省份以及省份内不同地区的分配有意义;到了谁来代表农民这个问题上，就发挥不了作用了。

附录:

选举法相关条款

第十二条:自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。

县、自治县行政区域内，镇的人特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。

第十四条:省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。

第十六条:省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。

☞情景模拟

假如您是一名人大代表、一名普通农民或市民，对于“四分之一条款”的存与废，您有何看法，为什么?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是“四分之一条款”?其产生的依据是什么?是否存在什么问题?

3.根据案例材料，“四分之一条款”调整的历史过程是怎样的?调整理由各是什么?

4.结合国情，分析“四分之一条款”调整的动力与阻力机制，以及其中可能包含的经验与启示。

【注释】

[1]主要参考资料:(1)陈芳，宋振远.权威人士解读关于推进农村改革发展重大问题决定.新华网.2008年10月21日
　　(2)张宿堂，孙承斌，陈二厚，李亚杰.新形势下推进农村改革发展的行动纲领——《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》诞生记.新华社，2008年10月20日

[2]主要参考资料:邓新建.张雷.李立.《汶川地震灾后恢复重建条例》15天诞生记［N］.法制日报，2008-06-05.
　　(2)吴梦寒.重建家园的法制保障——解读《汶川地震灾后恢复重建条例》［N］.甘肃日报，2008-07-14.

[3]主要参考资料:(1)朱红军.“我誓死捍卫你说话的权利”——厦门PX项目区域环评公众座谈会全记录［N］.南方周末，2007-12-20.
　　(2)朱红军，苏永通.民意与智慧改变厦门［N］.南方周末，2007-12-20.
　　(3)朱红军.“公众参与”背后的政府考量［N］.南方周末，2007-12-20.
　　(4)涂超华.赵玉芬:最先站出来反对PX项目［N］.中国青年报，2007-12-28.
　　(5)蓝云.“厦门PX”短信事件报道始末［J］.南方传媒研究，2009(1).http://media.nfdaily.cn/cmyj/09/04/content/2009-01/07/content_4824569.htm

[4]主要参考资料:(1)胡念飞.浙江温岭试验乡镇治理新模式［N］.南方周末，2006-03-16.
　　(2)李敏.温岭:一场乡村民主恳谈会引来全国网媒“旁观”.浙江在线新闻网站.2006年11月22日
　　(3)贾西津.中国参与式民主的新发展——浙江温岭民主恳谈会创新模式分析.中国选举与治理网.2007年7月3日

[5]主要参考资料:(1)李梁.1∶1=同票同权［N］.南方周末，2009-09-17.
　　(2)赵晓力.选举法“四分之一条款”已到废除时［J］.中国改革，2007(10):60-63.
　　(3)姜峰.对选举法“四分之一条款”及其代表制理论的追问［J］.中外法学，2007(4):479-486.
　　(4)张宗堂，邹声文，周婷玉.民主政治进程的重大跨越——写在选举法修正案草案提请全国人大表决之际.新华网，2010年3月13日18:05.http://news.xinhuanet.com/politics/2010-03/13/content_13165029.htm
　　(5)陈丽平.中国分“三步”走向城乡选举权完全平等［N］.法制日报，2009-10-28.