地方政策体制下的民主恳谈会案例分析

第四节　地方政策体制

☞考查知识点与考察目标

识记:地方政策体制的含义与类型，预算政策体制的含义与基本类型

理解:地方政策体制的基本功能、运作机制，预算编制体制的基本功能、运作机制，民主恳谈会的内涵、主要功能与基本特征

应用:运用公共政策相关理论，分析案例中新河镇预算编制模式的运作机制、基本特点和产生逻辑，并预测中国地方政策体制的发展趋势

新河镇试验预算编制新模式^[4]

2006年3月1日，浙江省温岭市新河镇贴出通告，镇政府邀请公众参加民主恳谈会，对预算发表意见，参加者不拘身份，全凭自愿。当地人对这样的通告已习以为常。6年前，政府文件规定，各乡镇一年必须召开4次以上的恳谈会，民众自愿参加，与政府官员面对面讨论各种现实问题。民主恳谈会逐渐成为当地的生活方式之一。有观察者评论，这样的形式是“泥土里诞生的村议会”，让人想起2000多年前雅典“公民大会”的场景。

将民主恳谈“请”入政府预算编制

3月6日，会议如期举行。与以往不同的是，此次恳谈会由镇人大主持，人大财经小组8名成员被要求以普通民众的身份到会，众多村干部也闻讯赶来;参加的人员被分为农业、工业和社会三个组;而且，在恳谈之前，来自北京、上海、广州的政治学、财政学、法学学者和人大专家们前所未有地对与会人员进行了一个上午的培训，内容是“如何审查财政预算”，“谁在用钱?用钱干什么?这钱该不该用?用了以后效果如何?”

会议伊始，农业组和社会组的代表们就因镇领导没有参会而争吵，有的甚至气愤地拍起桌子——以往的恳谈会镇领导必须参与，这次领导不来就是不重视。后来，经人大主席团解释，“镇领导专门征求过人大的意见要不要参加会议，人大为了能让大家畅所欲言，决定不让领导参加……”这才让代表们平息下来，展开讨论。但是，由于镇领导没有参加，会议中并没有出现很激烈的讨价还价和交锋。

3月8日，下午3点，镇人代会上，镇政府领导班子在主席台上一字排开，台下110名人大代表和200名列席代表人手一份新河镇2006年财政预算细化说明。

在镇政府作了预算说明之后，三个财经小组的代表分别通报了6日预算初审民主恳谈会的56条意见和建议。会议前一天，人大财经小组已经将所有民众意见都发送到镇政府领导班子成员手中，让他们作准备。据来自北京的一位学者透露:“我原担心人大财经小组会截留民众意见，现在看来他们一条也没有截留。”

随后，便是人大代表现场询问的环节。

人大代表颜友定首先提出大家普遍关心的自来水问题。上午刚刚当选的镇长郭君回答:“镇里已经规划在2007年之前解决全镇的饮水问题，与此同时，镇里还要进行农村改水(水质)工作，去年改了6个村，今年要力争完成5个村。”

颜友定立刻追问:“现在很多村的垃圾处理问题还没有解决，镇里投资58万元建环卫综合楼有必要吗?”

郭君答:“全镇现有的垃圾处理能力确实只能满足一半村庄的要求，刚才提到的58万元要建的不是大楼，而是垃圾中转站，建成后可以解决60%村庄的垃圾处理问题。我们将争取用2年的时间全部解决全镇的垃圾处理问题。”

人大代表颜可方问:“2005年的农业投入有2172万元，为什么今年只有1645万元?”

镇长助理回答:“主要的原因是，2005年，全镇标准农田建设2万亩，而今年只有1万亩，所以今年市里给的补贴少了很多。我们并没有减少对农业的投入，其他方面都是增加很多的。”

人大代表李友定抢过话筒说:“我们村里去年搞土地整理，按照有关规定，镇里应该给我们补贴19.5万元，我们仅拿到5万元。我现在无法向村民交代。我听说这钱被一个副镇长给扣住了，郭镇长你一定要把这些钱还给我们呀!”李讲得非常激动，话音未落，就引得大家哄堂大笑，但会场气氛明显变得紧张起来。

郭镇长却笑着回答:“这肯定是你们理解错了，因为按照市里规定，平整土地确实是有补贴，但平整河塘并没有补助，你们村里搞的河塘平整是没有补贴的。”

人大代表陈元方问:“预算收入中的5700万元土地出让金，占到整个财政收入的50%，镇里如何能保证这个收入?”

主管财政的副镇长答:“有三个方面的原因可以保证收入……”

前后发问的人大代表和旁听群众一共有9个，提出了14个问题，内容涵盖了初审会上大家关心的问题。新河镇党委书记兼人大主席团主席金君是当天会上唯一没说话的镇领导班子成员。会前，他曾表示:“在大会上我一句话都不会说，只听”——按照程序，作为书记，他可以不说话。

联席会议上的讨价还价

下午5点，在新河镇召开由镇领导班子成员、镇人大主席团成员及财经小组成员参加的联席会议上，金君成了说话最多的人。他强调:“代表既然提了意见，就要按合理意见修改预算，否则是白搭。”

随后，众人结合所有意见，逐条审议预算草案。很快，讨论变成了辩论和争吵。

为了旅游基础设施建设支出是否需要减少的问题，党委书记和镇长郭君发生了争论。最后，党委书记说服了镇长，按代表的意见把预算从200万元减少到150万元。党委书记还主动提出，把预算中的“机关工作人员培训、考察费50万元”调整为“机关工作人员、代表及村干部培训、考察费50万元”，得到了在场代表的一致认可。

这次联席会议，形成了一份《新河镇2006年财政预算修改方案》，整个预算对6个大项、14个子项进行了修改，吸纳了大部分代表的意见。率先拿到了《修改方案》的陈元方表示，“没想到预算真的改了不少，镇政府还是遵从了代表们的意愿”。

修改方案显示，大部分意见在修改方案中得到体现:环卫综合楼建设项目改为垃圾中转站项目，支出58万元;市民小区排水管道从5万元增加到15万元;老城区街面维修改造从50万元增加到100万元;旅游基础设施建设支出从200万元减少为150万元……

镇人大的审议与表决(www.chuimin.cn)

然而，在9日上午9点召开的人大审议会上，修改方案并没有赢得与会代表的一致掌声。一些代表认为修改力度还不够，仍需讨论，而且8日仅有几名代表发言，表达不充分，许多人还有话要说。

代表们分为5个代表团，继续讨论，气氛依旧“非常热烈”。根据预先的设计，此时5名以上人大代表联名，即可提出预算修正议案，经大会主席团进行程序审核后，可提交大会表决，如果通过，政府必须据此修改预算。

“这是今年新设定的程序，也是此次新河试验的最大亮点，主要的目的就是为了扩大代表的权力，”一位专门前来旁听会议的教授告诉媒体，“如果代表还有修改动议，只有通过这个程序才能实现，由于是第一次启动这个程序，相信只要有代表提出议案，极有可能通过。”不过，这位教授担心没有人提出议案——在镇政府已经修改了一次的情形下再公开提议案，不免让政府难堪。

事实出乎专家意料，分组讨论一开始，代表们就争吵着商量如何修改议案。到议案提交截止时间——当日上午10点半，人大主席团已经收到了议案70多份。其中，专门针对预算的议案8份。

8份预算修正议案中，6份由于没有提出具体金额的调整，仅有2份可提交表决。一位专家为这样的机会被浪费深感遗憾，“代表们还不太会写议案，这次培训疏漏了这一点”。2份议案分别提议“把计生四项手术费用及外出调查经费从100万元减少到50万元，补充到村庄整治中去”、“从预备费用中拿出50万元补充到垃圾清运经费中”。表决时，它们全都全票通过，与修正方案一同正式列入新河镇2006年财政预算。

乡镇政府将年度预算交给公众公开讨论，这在中国是第一次。有关专家为此很是激动:“中国乡镇有了真正意义上的公共预算。”

发展历程

陈君是这次公共预算试验的发起者和设计者之一，除了“宣传部理论研究科科长”之处，他还有一个头衔——“温岭市委民主恳谈工作领导小组办公室副主任”，被简称为“民办主任”。“民主恳谈会就像是我的孩子，我希望它一直成长下去”，接受采访时，陈君有些抑制不住地流露感情。在他看来，新河镇的公共预算试验只是民主恳谈会成长的标志之一，“还有很长的路要走”。

这条路的起点是1999年温岭市松门镇的“农业农村现代化教育论坛”。当时，作宣传理论研究的陈君接到上级任务，要在温岭进行“农业农村现代化教育”。喜欢写杂文，不太循规蹈矩的他找到松门镇书记，想让这份工作有点实效，双方灵机一动，商量出一个类似记者招待会的形式，让官员和民众有问有答，名字定为“论坛”。

第一次的论坛，5天前贴出通告，原则是自愿参加、自由发言、有问必答。结果250人的座位坐满了，楼梯过道上也坐了很多人，镇领导告诉大家“什么问题都可以提”。对当时在场的大部分村民来说，这是他们有生以来第一次“拿话筒向领导提问”。话题迅速变成村镇建设、邻里纠纷、工商罚没等，气氛异常热烈。到年底，论坛已被当地人称为“松门镇的焦点访谈”，在村民强烈支持下变成一季度一次。很快，类似的官民对话在温岭迅速蔓延，“便民服务台”、“民情直通车”、“农民讲坛”等名称五花八门。

2000年夏天，在当地媒体报道中，这样的形式被统一称为“民主恳谈会”，不久它就成为政府文件中的正式称谓。这年年底，学者专家前来观摩，惊喜地将之称为“中国21世纪基层民主的第一缕曙光”。这一评价再次触动了当地官员的灵感，民主恳谈会不再仅是思想政治工作的方式，而且成为原创性的民主制度。

2003年开始，在多位政治学家、法学家的建议下，温岭市开始寻找将民主恳谈制度化的路径。“这是体制外的东西，没有法律地位，需要与体制结合”，陈君清晰记得当年专家的这一建议。体制内最好的接口显然是人大，基层乡镇人大有四项法定的重要职权，即选举权、罢免权、重大事项决定权和对政府的监督权。然而长期以来，这些权力大多虚置。

2004年，温岭市委出台关于民主恳谈的文件，规定民主恳谈是乡镇政府决策的必经程序，并将其列入政绩考核体系，与乡镇官员奖金直接挂钩，此时，政府内部已有人将之称为“小人大”。

2005年，北京的一位教授慕名专程来到温岭，建议当地考虑将公共预算与民主恳谈结合，并承诺“我请专家来指导”。当年，专家还没到来，新河镇已于7月率先开始了公共预算的民主恳谈。“由于没人指点，我们进行得比较简单”，陈君说，最令他沮丧的是，当时的镇人大财经小组成员要么一言不发、要么替政府辩护。

2006年春节刚过，一名知名财政预算专家也来到了温岭，与宣传部官员共同制定了新的公共预算程序。“高级智囊团”的参与，催生了上文描述的种种场景。

落户温岭的理由

为什么这样的现象会发生在温岭?不同人有着不尽相同的解读。

温岭市人大常委会副主任吴君给出的官方答案是，民主恳谈能在温岭产生、发展，表面看来是偶然的，但绝对有其必然的基础——温岭是一个民营经济相对发达的地方，民众在改革开放和民营经济发展中得到了实惠，民主政治意识得到唤醒，民主要求也越来越高。浙江省一位资深财政官员则认为，这完全不难理解，“历史上，温岭人就不怕官，村民之间的合作组织到现在依然很发达。”陈君则更为深刻感知着这片土地上只做不说的勇气，早在安徽凤阳小岗村之前五年，温岭就出现了农民自发包产到户的壮举。更有意思的是，这个壮举就发生在镇党委书记金君当年所在的生产队。据金君透露，是生存的压力使老家人不惜掉脑袋自发搞包产到户，新河试验也是在他感受到财政压力之后愿意尝试的。

不过，2006年年初，陈君设想的是在三个穷富不同的乡镇同时进行公共预算试验，但一拍即合的只有新河，其余两家以政府要换届选举，担心公共预算会影响政府和人大的关系为由拒绝了。但是，更深层次的缘由可能是，所谓公共预算就是将不公开的政府内部账目改变为公开的预算，将原来私下进行的预算过程变为公众参与意见并进行修改的过程，使政府的财政开支能够符合全体公众的利益需要。这显然会削弱政府原有的权力，很难想像官员们会欣然迎之。

在政府内部，对民主恳谈的质疑也从未平息过。2001年，温岭乡镇换届，就差点使民主恳谈人走政息;2004年的那份市委文件，起草完成后就曾由于反对者较多而搁浅一年，在当时的市委常委会讨论后才得以通过。

陈君承认，现在还没有找到第二个新河，“但一定会有的”。除了继续进行试验，他更长远的梦想是，“使民主恳谈成为这里的生活方式、生活习惯，成为可持续的制度，不管任何政府换届、官员更替，都不会影响它的生命力”。

☞情景模拟

1.以小组合作形式，根据案例材料及我国国情，模拟新河镇预算编制政策抉择过程。

2.假如您是其中的一个角色，比如民主恳谈会的一位发起人和设计者，您将为民主恳谈会的后续发展作如何设计?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.请结合材料，具体分析新河镇预算编制政策过程运作机制、基本特点，分析不同政策主体在新河镇预算编制政策抉择过程中的角色。

3.结合国情，试析新河镇现行预算编制政策体制得以产生的内在逻辑，分析可能存在的问题与挑战。在此基础上，谈谈其对我国完善地方政策体制可能具有的经验与启示。