中央政策抉择体制-公共政策案例分析

2023-12-05 百科知识版权反馈

【摘要】：农民群众的首创精神和探索勇气，受到党中央尊重和保护。十六大以来，以胡锦涛同志为核心的党中央着眼全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的战略全局，密集出台一系列强农惠农政策。3月25日，文件起草组正式成立。起草组由中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉，中央书记处书记、中央政策研究室主任王沪宁负责。决定稿的起草工作，始终在中央政治局常委会直接领导下进行。

第一节　中央政策抉择体制

☞考查知识点与考察目标

识记:政策抉择体制的含义及其一般流程，中央决策体制的含义及基本类型

理解:中央抉择体制的基本构成、特征与运作机制，民主集中制决策模式的基本内容、特点、运行方式以及运行原则

应用:运用公共政策相关理论，分析案例中特定政策制定过程所体现出的中央抉择体制的基本构成因素、运行机制、特征与基本方式，探讨其经验与借鉴作用

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》诞生记^[1]

2008年10月12日下午3时许，北京人民大会堂，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议经过充分讨论、认真审议，一致通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。党的十七届三中全会通过的这个决定，全面贯彻党的十七大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，明确了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措。该决定总结30年农村改革发展的实践经验，凝聚全党集体智慧，体现了继续解放思想、坚持改革开放、推动科学发展、促进社会和谐的要求，适应当前农村发展的阶段性特征和亿万农民的共同心愿，是新形势下推进农村改革发展的行动纲领。

诞生背景

30年前，安徽凤阳小岗村18位农民摁下红手印，毅然实行“大包干”。农民群众的首创精神和探索勇气，受到党中央尊重和保护。势如破竹的改革历程首先从农村起步、率先在农村突破，并以磅礴之势推向全国，形成不可阻挡的滚滚洪流。改革开放以来，我们党多次召开中央全会，研究农村改革发展问题，部署农业农村工作;并就农业、农村、农民问题先后发出10个“一号文件”，出台了一系列重要政策。十六大以来，以胡锦涛同志为核心的党中央着眼全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的战略全局，密集出台一系列强农惠农政策。这一切极大调动了亿万农民的积极性，极大解放和发展了农村社会生产力，极大改善了广大农民物质文化生活。

在党和国家的战略部署下，我国农村体制改革不断取得重大突破，农业综合生产能力显著提高，农村经济日益繁荣，农村公共事业快速发展。成就举世瞩目，经验弥足珍贵，任务仍然艰巨。这是一组发人深省的数字——2007年全国农民人均纯收入实际增长9.5%，为1985年以来增幅最高的一年;同期，城乡居民收入比扩大至3.33∶1，绝对差距达9646元，为改革开放以来差距最大的一年。数字背后，折射的是农业和农村发展面临的严峻形势和城乡二元结构造成的深层次矛盾:农村经济体制尚不完善，构建城乡经济社会发展一体化体制机制要求紧迫;农业发展方式依然粗放，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大;农村社会事业和公共服务水平较低，改变农村落后面貌任务艰巨;农村社会利益格局深刻变化，加强农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务繁重……

2008年是全面贯彻落实党的十七大作出的战略部署的第一年，是我国改革开放30周年。在这个年头召开的中央全会以什么为主题?全党全国都在关注。在此情势下，2008年3月，中央政治局常委会、中央政治局研究决定:党的十七届三中全会专题研究新形势下推进农村改革发展问题，旨在总结30年来农村改革发展的经验教训，贯彻落实党十七大的战略部署，从全局出发强化农业的基础地位;同时，成立党的十七届三中全会文件起草组，在中央政治局常委会直接领导下开展文件起草工作。

3月25日，文件起草组正式成立。起草组由中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉，中央书记处书记、中央政策研究室主任王沪宁负责。来自党中央、国务院有关部门、安徽和吉林两个农业大省的负责同志，以及长期研究农业、农村、农民问题的专家学者，共计49人齐聚北京，承担起决定稿起草重任。

明确指导思想

明确指导思想、工作方向是决定稿起草工作的关键。

在2008年3月25日举行的起草组第一次全体会议上，胡锦涛总书记发表重要讲话，深刻阐述了推进农村改革发展的指导思想，提出了决定稿起草需要深入研究的7个重大问题，对文件起草工作提出了明确要求。胡锦涛强调，走中国特色农业现代化道路，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，建立工业反哺农业、城市支持农村的体制机制，这些涉及农村改革发展带有方向性、根本性的大事，都需要从全局上统筹谋划、从战略上全面部署。希望起草组的同志加强学习、勇于创新、发扬民主，以高度的政治责任感和使命感，集中全党智慧和各方面意见，拿出一个中央满意、群众拥护、经得起历史检验的文件。这一重要讲话，为决定稿起草工作指明了方向。

决定稿的起草工作，始终在中央政治局常委会直接领导下进行。6个多月时间里，胡锦涛总书记先后5次主持中央政治局常委会会议、3次主持中央政治局会议，听取起草工作汇报，讨论、审议决定稿，提出了许多指导性意见。胡锦涛总书记为决定稿的起草倾注了大量心血，对起草组上报的每一稿，总书记都认真审阅，提出许多重要修改意见。

吴邦国、温家宝、贾庆林、李长春、习近平、李克强、贺国强、周永康等领导同志也十分关心决定稿的起草工作，多次作出重要指示。

学习与调研

学习是起草的前提。

起草组逐篇逐句认真学习党的十一届三中全会以来党中央、国务院一系列重要文献、文件，特别是深入研读了党的十七大报告，并围绕具体议题进行深入讨论。坚持解放思想、实事求是、与时俱进，力求适应新形势新任务、把握新特点新要求、提出新思路新举措，是党中央对起草工作提出的要求，也是起草组努力的方向。

调查研究，是正确决策的基石。4月上旬，起草组分成7个调研组，分赴内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、四川等12个省区，走村入户，实地调研。调研期间，共召开51次座谈会，听取了860多名领导干部、专家学者和基层群众的意见和建议，形成了7份调研报告。与此同时，起草组还就推进农村改革发展若干重大问题，委托中央和国家机关18个部门开展专题调研，共收到25份专题调研报告。广泛深入的调查研究，为起草工作奠定了坚实的实践基础。

走群众路线

坚持走群众路线，充分发扬民主，集中全党智慧——党的这一优良传统，贯穿决定稿起草的全过程。

早在2008年3月下旬起草工作启动之初，中央就在党内外一定范围内就推进农村改革发展问题广泛征求意见。截至4月底，各地区各部门共向中央反馈意见121份。起草组对这些意见逐条进行梳理。各地区各部门提出的思想观点和政策建议，为决定稿起草提供了丰富素材。

9月8日至10日，胡锦涛总书记先后来到河南省的焦作、郑州等地，深入田间地头、农科院所、龙头企业和农户家中，就推进农村改革发展问题进行调研。9月30日，总书记又专程前往安徽省小岗村，询民情、听民意，同基层干部群众共商新形势下推进农村改革发展大计。总书记在深入调研基础上作出的这些重要论断，极大促进了起草工作的思想解放和思路创新。起草组成员认真学习、深刻领会，并切实体现到决定稿的起草工作中。(www.chuimin.cn)

8月7日，党中央印发决定征求意见稿，向各地区各部门和军队负责同志、党的十七大代表、部分老同志等广泛征求意见。中央统战部还向各民主党派、全国工商联领导人和无党派人士征求了意见。这次征求意见，共有3000多人参加讨论，起草组共收到各方面意见建议2193条，扣除重复性意见后共1862条。

8月21日，胡锦涛在中南海怀仁堂主持召开党外人士座谈会，就征求意见稿当面听取各民主党派、全国工商联领导人和无党派人士的意见和建议。

从各方面汇聚而来的一条条意见和建议，如股股清泉，为决定稿注入鲜活的生机。起草组据此对征求意见稿作了487处修改。

反复修改

按照中央统一部署，起草工作有条不紊地向前推进。从阳春三月到金秋时节，6个多月时间里，起草组同志兢兢业业、全力以赴地投入工作。按照中央政治局规定，在中央政治局常委会的直接领导下，起草组进行了反复的讨论、研究、起草、修改过程，共召开9次全体会议、30次工作班子会议，正式修改41稿。

5月初，起草组形成决定稿框架方案。报经中央审定后，起草组开始着手决定稿起草工作。定主题，反复讨论;议框架，认真推敲;拟初稿，精心修改……起草组成员聚精会神加紧工作。

6月17日，历经30多次反复修改，起草组拿出了决定初稿。

6月26日和7月24日，胡锦涛总书记先后两次主持召开中央政治局常委会会议，对决定初稿进行讨论和审议，作出许多重要指示。

7月25日，胡锦涛又主持召开中央政治局会议，对决定初稿进行讨论和审议。根据中央政治局常委会会议和中央政治局会议精神，起草组又对决定初稿进行了反复修改，形成决定征求意见稿。

9月18日，总书记主持召开中央政治局常委会会议，对修改后的决定稿进行了新一轮的讨论和审议。随后，9月28日，总书记主持召开中央政治局会议，再次审议决定稿。会议听取了决定稿在党内外一定范围征求意见的情况报告，决定根据这次会议讨论的意见进行修改后将决定稿提请党的十七届三中全会审议。

决议形成

10月9日，党的十七届三中全会在北京开幕。回良玉就决定稿向全会作了说明。为期4天的这次全会，安排5个半天时间对决定稿进行了认真审议。全会期间，起草组共收到150条意见和建议，在反复研究和讨论后作了认真吸收。

值得强调的是，党的十七大代表中从事农业农村工作的部分基层同志和研究农业、农村、农民问题的部分专家学者也列席了这次全会。他们提出了许多很好的意见和建议。全国党代会的代表列席中央全会，这在我们党的历史上尚属首次。

10月11日晚，胡锦涛主持召开中央政治局常委会会议，听取全会分组审议情况汇报，对决定稿修改作出重要指示。根据中央政治局常委会会议精神，起草组连夜对决定稿又作了24处修改。

12日上午，全会继续进行分组会议，对修改后的决定稿再次进行讨论，又提出了26条修改意见。起草组对这些意见逐条进行研究，报请中央政治局，吸收了其中6条意见，对决定稿作了最后一次修改。

12日下午3时，党的十七届三中全会举行全体会议。约1.5万字，分为六大部分的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》获得全会一致通过。

☞情景模拟

1.尝试以小组合作形式，根据案例材料以及国情，模拟有关《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》制定过程中相关政策主体之间围绕项目可行性所展开的互动过程。

2.假设您是其中的一个角色，例如起草组负责人，您将如何制定决定草案的起草规划?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.请结合案例材料，具体分析《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》制定过程的政策抉择体制、基本运作机制、主要运作方式及其主要特点。

3.结合国情，试析《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》制定过程的主要影响因素及其具体影响作用，并谈谈其中可能存在的经验与启示。

中央政策抉择体制-公共政策案例分析

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