政策咨询机构及其功能：公共政策案例分析

第三节　政策咨询机构及其功能

☞考查知识点与考察目标

识记:政策咨询机构/智库的含义与基本类型，中国政策咨询机构/智库的基本构成

理解:政策咨询机构/智库的基本政策功能与参与渠道，政策咨询机构/智库的基本行为机制，中国不同政策咨询机构/智库的政策角色定位与政策参与机制

应用:运用公共政策相关理论，分析案例中政策咨询机构/智库的政策行为动机、参政机制及其对具体政策过程的影响

中国决策者背后的“智囊团”^[3]

2004年4月8日，低调了55年的中国“参事”走上前台。国务院参事室在当天举行的新闻发布会上，首次向社会介绍了自己的性质及工作情况。随后，权威的官方网站——新华网，当天以“‘中国政府第一参’国务院参事室首次公开亮相”为题进行了报道。报道称其在中国政府内部及在中国智囊机构中久享“高参”美誉，撩开了神秘面纱。

大约半年前，2003年9月10日，温家宝与国务院参事、中央文史馆馆员共度中秋。在座谈会上，温家宝吟诵了那句著名的诗句:“心中为念农桑苦，耳里如闻饥冻声。”“这种描述有些过誉”，国务院参事室副主任蒋明麟说，“政府内部兼具统战性和咨询性的机构，是我们今天的定位”。然而，“政府高参”风雨55年的历程，是中国决策演进的一个缩影;它亮相登台的背后，是“透明政府”的潮流、决策民主的觉醒和智囊机构的兴起。

一个公开又神秘的群体

党的十二大以来，每次党代会或人代会召开前夕，北京香山脚下，中共中央党校的教授们成为媒体“宠儿”。学校关键部门的教授们要应对记者们的高频约访，尤其是被认为参与了会议相关筹备工作的学者们，也许他们的谈话，就能让媒体嗅到大会动向。媒体的热情来自一贯经验:由于教授们经常和高级官员接触，高层的很多重要讲话都在中央党校发表，因此中央党校教授对趋势往往有更准确的理解。真正吸引媒体的，是中央党校作为执政党理论智库的地位——这意味着接受采访的教授，或许就为他感兴趣的中央决策提供过智力支持。对此，中新社的一篇文章说，“被视为对十七大报告定调的‘6·25讲话’(注:即2007年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班发表的重要讲话)就是出自这个充满传奇色彩的大院”。

事实上，“充满传奇色彩的大院”不仅是中央党校。中国社会科学院2006年的总结要点就包括要做中央“思想库和智囊团”的目标，以过往的惯例看，该机构会有专家参与各方瞩目的十七大报告的起草。国务院发展研究中心，这一以经济研究著称的国务院直属机构的众多专家，则主要参与《政府工作报告》的起草和调研。而在国家行政学院学习的副省长们则刚刚结束了一个以“社会保障”为主题的专题研究班，该院教授说，相关建议会以咨询报告的形式上报给国务院——这是国家行政学院为高层提供的咨询渠道之一。同样不能忽视的是国家发改委宏观经济研究院，近年中央作出重大决策前，该机构都是与经济有关的调研课题的重要承担者，该院也参与每个“五年计划(规划)”的起草。

中央党校、国家行政学院、国务院发展研究中心、国务院参事室……它们有一个共同的名字，即官方智库(或官方智囊机构)。改革开放二十多年来，中国高层智库体系日益发育，其数量已不下十个。这是一个既公开又神秘的群体:公开是因为这些机构早为人熟知，神秘则是因为它们作为智囊机构如何为高层提供决策服务，公众却知之甚少。

高层决策参考

因为定位不同，各机构参与的方式也有不同。

从宏观层面说，这些机构的影响经常体现在中共党代会报告、中央全会相关决议、“五年计划(规划)”和《政府工作报告》等重要政策文件的形成过程中。这些文件往往是某个时期的纲领性文件，而智囊机构人员参与其中，并让自己的观点为报告所吸收，也成为其影响决策的最佳手段。事实上，中央党校、中国社科院、国务院发展研究中心和国家发改委宏观经济研究院等经常成为这些文件形成过程的主要参与机构。

据了解，自中共十二大以后逐步形成一种惯例，历届党代会和要作出重要决策的中央全会，中央除召开常规座谈会听取各方面意见外，还要委托中央政策研究室、中央财经小组等单位拟定一些重大研究题目，布置给全国比较有代表性的研究机构。国家发改委宏观经济研究院原院长白和金说:“之前一年，一些权威机构就会给我们分配任务。”至于渠道，如果是上面布置下来的研究，当时就会说清楚如何上报。据他透露:“十四大前，我们就领了一个任务，作关于社会主义市场经济基本框架的研究。”当时各方对“要不要搞市场经济，怎么搞市场经济”意见不一。在自己的研究报告中，宏观经济研究院提出了社会主义市场经济体制的一些基本特征，比如“公有制为主体”、“充分发挥市场的优化配置作用和国家的宏观调控相结合”等，“这些提法对以后的一系列政策都有影响”。

中央党校则经常参与党代会报告中相关理论部分的起草，据原中共中央党校副校长龚育之撰文说，原中央党校常务副校长郑必坚相继参加了十五大报告(负责“邓小平理论的历史地位和指导意义”)、十六大报告(负责前面总论部分)的起草，又参加了这期间各次中央全会的理论性纲领性决议的起草。

中国社会科学院亦是参与党代会报告起草的传统机构，例如中国社科院经济研究所研究员张卓元曾连续参与了几届党代会报告的起草工作，他也是十六大报告起草小组经济组的成员之一。国务院发展研究中心原副主任陈清泰则是十四届三中全会和十五届四中全会、十六届二中全会和三中全会决定起草人之一。相对而言，这些决定都是关于经济问题的文件。

参与国民经济和社会发展“五年规划”(“十一五”之前称“五年计划”)也是上述智囊机构发挥影响的重要方式。白和金说:“每一个五年计划的制定，我们都要作大量研究工作。”白和金是国家“十一五”规划专家委员会成员。智囊机构影响决策的另外一个直接途径则是成为政治局集体学习的讲课者，这或许是影响高层最直接的手段。有学者认为:“虽然前面的讲稿为集体智慧，但后面专家回答问题时可以讲述个人的观点。”

与其他智囊机构相比，参事是以个人身份参政谏言，往往更为具体，强调可操作性。1999年11月28日，一份《从天津、山东看金融危机对当前出口的影响及我国扩大出口的建议》被送交当时的国务院总理朱镕基。郎正志等几个参事提出，在金融危机中，国家应向出口企业退让更多的税收，以扩大出口，渡过难关。对此建议，朱镕基在扉页上亲笔批转给李岚清、吴邦国、温家宝、吴仪、曾培炎等领导同志，并要求主管部门落实，结合提高退税率尽快提出意见。郎正志说:“随后有关方面采纳了这个建议，出台了相关政策，这对遏制当时对外贸易的下降起到了很大的作用。”目前，国务院参事室的参事共分为七个小组，涉及经济管理、可持续发展、公共交通、农林水利等领域。国务院参事室副主任蒋明麟说:“对政府执行的政策提出建议和意见，是我们最主要的工作。通过每年的政府工作报告、中央经济工作会议等透露出来的信息，以及参事们平时的观察分析，可以确定本年度的工作重点。把课题上报国务院办公厅并经其批准后，参事就到基层进行调研，并提出建议。”

事实上，作为政府聘来的工作人员，参事们需要站在全局的角度，以个人身份参政议政，咨询国事，不光要提出问题，更要提出具有可操作性的解决办法。统计表明，在2002年，参事90%以上的建议得到了批复;2003年，因受SARS影响，批复率为80%以上，也是相当高。在2004年的政府工作报告修订稿中，国务院参事室共提出了80处建议，其中70%被采纳。

高官意见的汇总平台

引人注意的是，在核心官方智囊机构中，中央党校和国家行政学院因其学员都为高级官员，发挥了与其他智囊机构不同的作用。两个机构还有就重大问题进行研究和交流的省部级官员专题研究班。据国家行政学院政治学教研部副主任王伟透露，国务院一个重大政策出台前夕，往往会先在国家行政学院办一个省部级专题研讨班。

比如要举办一个财政体制改革研讨班，会由文件起草部门(比如财政部)的部长、副部长到学院来宣讲，就为什么要搞，背景是什么，基本内容是什么，难点是什么，要解决什么问题，征求省部长班的学员意见。据王主任介绍:“经过讨论，汇总研讨班意见，制成简报向国务院领导报。研讨班结束时，大多由国务院领导和学员座谈。他们看了简报，了解了情况，再听学员当面发表意见后，一般会就这个问题作一次讲话。根据研讨班以及国务院领导讲话精神，有关起草小组再对文件进行完善，然后报国务院会议，批准决定。”

第一次开办省部级干部专题研讨班是在1998年3月底。根据当时国务院领导的指示，主题为推进政府机构改革。“研讨班有一百人左右，各部至少有一个主管副部长，部分省的常务副省长、副省长，重庆市则是由担任市编委主任的副书记、市人大常委会主任参加。在研讨班上，中编办负责人介绍国家机构调整方案，人事部负责人讲人员分流的解决方案等。”王伟当时负责这个班的具体工作，“国务院当时只找了部分省，但好多省得到消息后，通过各种渠道想参加。可以说，这个班的学员都参与了决策。他们根据各自部委和所属省的具体情况提出了很多建议，这对后来修改有关文件起了很大作用”。

国家行政学院政治学教研部主任刘峰说，此后这种专题研讨班成为惯例，一般每年举办两次。这些专题研讨班一般都紧扣当时的决策热点，比如1998年的题目是“金融改革与监管”，2000年是“实施西部大开发战略”。

中央党校省部级官员专题研究班也有类似作用，不过研讨的话题往往更具理论色彩，带有“党口”的鲜明特色。

课题调研服务(www.chuimin.cn)

相对中央党校和国家行政学院，中央各部委研究机构的政策研究则更为具体。以国家发改委宏观经济研究院为例，每年大约要做三四百个课题。一类为纵向课题，主要是上面布置的任务，每年大约有六十多个，量不大，但是规模很大。另一类为横向课题，主要是中央各部委委托的课题，包括一些省市政府，甚至县政府也会委托他们，每年至少有二百多个，这一部分，委托单位要负担相应经费。还有一种是应急性研究课题，一般在突发事件之后布置下来，往往要求短时间内拿出报告，有时甚至要求在一星期内拿出方案。白和金说:“我们在‘亚洲金融风暴’、‘9·11事件’、‘美国次贷危机’之后都曾接过这样的课题。一般不要求面面俱到，有的非常简短，甚至就是几千字，但要求对形势有充分把握，有自己见解。”

由于部委研究机构和决策部门关系紧密，有时会造成这样一种印象，就是研究者发表的意见很可能是政策的暗示，是放刺探气球。有关研究者回忆，“亚洲金融危机”期间，中国政府多次申明“人民币不贬值”，而宏观经济研究院的一位研究人员以个人名义在媒体上发表了一篇文章:“前面的部分说得都很好，但最后，他表达了一点个人看法，说‘人民币的汇率应该有点弹性’，香港媒体认为这是政府在放信号，当天香港汇市就发生波动，直到发改委领导表示人民币汇率不会变，香港汇市才稳定下来”。此后，宏观经济研究院的学者说话变得非常谨慎。

按现有决策体制，中央关于某个领域的政策，往往由相关部委负责制定，其中部委下属研究机构由此往往发挥影响中央的作用。2005年前后，拖欠农民工工资的问题严重，总理温家宝也替农民工讨薪，劳动保障科学研究院工资所不久就接到部里任务，研究拖欠农民工工资的问题，要求两个月内拿出结果。该所随后形成了一个报告，工资所所长苏海南说:“这些措施办法(报告里的)最后浓缩到国务院2006年2月发布的《关于解决农民工问题的若干意见》里。”

“我们离部门决策确实更近一些，研究的课题也更为实际，有些人说我们有一定的官方色彩，直接适应了官方的政策设计需求，这是因为分工不同。”财政部财政科学研究所所长贾康说:“但这种政策设计研究也需要我们以较雄厚的基础理论研究作支撑。”早在20世纪80年代中期，贾康和他所在的单位就开始研究分税制，“我们提出了系统的研究成果，潜移默化地影响决策”。现在财政科学研究所成员经常参加中央财经决策高层的相关座谈和会议。

据中国社科院国际研究学部主任张蕴岭透露:“国家的一些方案要落实到部委，而任何一个部委，具体提方案对策大多是落实到某个司，然后是这个司的某个处，最后就是几个人来想办法，所以他们需要专家支持。”张蕴岭说，相关机构非常清楚专家们的专长。一旦有事，这些机构马上就可以找到所需的专家，“通过各种会议，它们和专家建立了非常密切的关系”。

内参途径

事实上，除去各种公开渠道外，智囊机构影响高层决策还有一种方式，即各种“内参”，公开资料显示，这些内参一般可报送中央办公厅和国务院办公厅。

与其他智囊机构相比，各级政府参事室的参事更是以“直通车”形式传递至高层。国务院参事室副主任蒋明麟说:“比如我们有关艾滋病的建议就直接递交给国务院副总理吴仪，中间没有任何障碍。”事实上，参事们的政治待遇是不同一般的——他们可以旁听全国人大会议、列席政协会议，并有机会与国务院负责人直接对话。另外，每年有一次由中央统战部、国务院办公厅举行的国务院参事、中央文史馆馆员春节招待会，其政治规格是副总理一级的官员亲自到会祝贺。

中央党校教授周天勇曾在一篇名为《中央党校在党和国家政治生活中的地位和作用》的文章中提到，该校“有直接送中央有关领导的《思想理论内参》，也有内部发行的《理论动态》”。其中，《理论动态》曾发表《实践是检验真理的唯一标准》一文，该文章后来引发著名的真理标准大讨论。

中国社会科学院网站上的资料显示，该机构有名为《中国社会科学院要报》(信息专报)的内参，信息专报主要刊登社科界对重大问题进行调查研究、分析论证、对策建议的稿件，不定期出版，每期发表一篇稿件，4000字左右。社科院办公厅有关负责人曾表示，该机构“几乎每天都要向中办和国办报送材料”。中国社科院的数据显示，这种增长态势自2003年以来表现尤为明显，2004年该院报送的信息材料达到400多篇，是前一年的一倍。

国家行政学院有自己的内参名为《咨询与研究》。据王伟说:“我们的院长、国务院秘书长华建敏在学院开学典礼上特别讲道:‘这个内参每期我都认真地看。’他看了之后还会有选择地转送给国务院有关领导，或批示给有关部门看。比如有关事业体制改革的内参，他就批给了人事部和中编办。”《咨询与研究》2005年试刊的时候，王伟写了《关于加强行政伦理法制建设的几点意见》。担任主编的是国家行政学院一位副院长，“他亲自修改稿件，并先报送华建敏院长看。看了之后觉得行，再向国务院报。据说，国务院主要领导也看了。后来，学院鼓励我们，将到下面调研时发现的重大问题，写成内参”。

这些智囊机构的专家如果想让自己的建议能更快速地被接受，还要用更简洁易懂的形式来表达。“你要让相关部门很快明白你的意思。”国家行政学院政治学教研部主任刘峰说:“自己感觉很好，但上面根本不知道你说什么，中间环节就给刷下来了。”

另一个无法忽视的渠道则是智囊机构学者对相关官员的私人影响，这被称为“纳谏”。复旦大学教授孙哲于2004年发表在《复旦学报》上的一篇文章曾列举了智囊机构学者在外交领域施展私人影响的情况:“‘纳谏’行为一般有三种基本形式，一部分体现在一些重要外交智囊撰写的内参报告上，此类报告通常直接交给某些重要领导人或其秘书;一部分体现在思想库人员与领导私下接触的谈话、专题汇报中的外交设想中;一部分则是学者在研讨会发言或某些活动之后因发表某类看法受到领导重视，奉命完成的更为详细的专题报告。”

“亮相”背后

为什么一贯低调的国务院参事室主动亮相?中新社的消息说，主办者称此举意在体现本届政府提倡的政务公开、信息透明原则。按照这个意义去解读，政府机构对于民众不应该再有“死角”和“神秘”的部分，除去国防等带有国家机密性质的机构，都应该公开。“鲜为人知几十年的参事室主动站出来，阐述自己的职责和改进目标，这符合现代政治的发展潮流。”一位政治学专家说:“我们也希望，更多的机构能够负责任地向社会公开自己的工作情况，真正成为透明政府和责任政府。”

事实上，参事室“亮相”和各种官方智囊机构的兴起，还有一个重要的背景，那就是这届政府对智囊机构和智囊人物异乎寻常的重视。不论是政治局还是国务院，频频邀请专家举行学习讲座和座谈会，其数量大大超过往年。温家宝总理特别强调，决策咨询将形成制度，长期坚持下去。决策层的这一系列举动，显然与中国进入了改革的攻坚期有关，问题日益复杂，现实难以把握，各种利益矛盾纠缠在一起，单凭听汇报、看文件、搞调研很难理清脉络、找到方向，这个时候，就非常需要更多人的智慧，需要专门的人才提供专门的咨询。因此，温家宝把科学民主决策与民主监督、依法行政一起，并列为政府自身建设的三条原则。

从更深的角度来看，官方智囊机构庞大体系兴起与亮相的背后，是决策者们面临的越来越复杂的决策背景。1986年，时任国务院副总理的万里首先提出决策的民主化和科学化问题，其后，中共领导层多次谈及这个话题。据王伟教授透露，温家宝总理举政后，更是在最初的一年半之内3次修订国务院工作规则，越来越强化科学民主决策。国家行政学院教授汪玉凯则指出，国务院领导2003年在国家行政学院给省部长班讲话时承诺:“本届政府要做到‘一些重大决策没有经过调查研究的不作出，没有经过专家论证的不作出’。”

“曾有记者问起我们的新闻发布会是否有背景。”蒋明麟也不讳言，“会议本身没有特殊的背景。但从大的方面说，是温总理这届政府的工作规则的三个体现:一是科学民主决策;二是依法行政;三是民主监督。而从参事工作来说，对这三方面都有介入。”谈到参事室与国家其他智囊机构——如和国务院发展研究中心的关系时，蒋明麟认为他们之间是相互补充的作用。“双方各有优势，参事室的上呈渠道更畅通，而研发中心的人员力量更强。”他说，“我们并不怕观点相左，因为这样能让领导人更全面地听取建议”。

如此背景下，智囊机构和学者的作用自然越来越被重视。不过中央编译局当代所所长何增科说，跟国外不同的是，现在中国官方智囊机构和学者更多还是从宏观上影响高层理念和改革思路，这也跟中国现在一些大的制度设计还没理顺有关。他指出:“改革开放后很长一段时间，是经济学的春天，很多经济学家影响了中央的决策;十五大之后，是法学的春天，包括中国社科院法学所在内的一些机构，参与了许多法律的起草工作;而现在则是社会学的春天。”

高层推动决策科学化的决心是显而易见的，王伟说，他印象深刻的是温家宝总理在国家行政学院省部长研讨班上的一次讲话，王伟还记得，其时这位共和国总理对在场的省部长们说:“没有一个肯听取意见的政府会垮台。”

☞情景模拟

假如您是案例中的任一角色，如国务院参事室副主任蒋明麟、国务院总理温家宝、中央党校一名教授，根据案例材料和中国国情，您将如何对待和看待国务院参事室等类似的各种政府咨询机构?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是政策咨询机构/智库?政策咨询机构/智库有哪些基本类型?当前中国主要有哪些类型的政策咨询机构/智库?各自有何特征?

3.结合案例材料，分析案例中各种政策咨询机构/智库在政策过程中所体现出来的角色功能、价值目标与行为机制，以及可能的政策影响。

4.结合中国国情与案例材料，预测各类政策咨询机构/智库在参与政策过程中可能面临的问题与挑战，并预测其未来发展路径和趋势。