官方政策主体与行政机关：公共政策案例分析

第二节　官方政策主体与行政机关

☞考查知识点与考察目标

识记:官方政策主体的含义与基本类型，行政机关的含义与基本类型，中国行政机关的基本构成

理解:行政机关的基本政策职能、权责与政策运作或参与渠道，官方政策主体政策行为的基本动机，中国不同行政机关的政策职能、权责与政策运行机制

应用:运用公共政策相关理论，分析案例中不同官方政策主体的政策行为动机、相互间关系及其对具体政策过程的影响

三网融合下的网络电视之争^[2]

只需要接一根线、付一次费，人们就能打电话、上网、看电视。这个美好的前景在电信广电的纷争中耽搁了12年之久。2010年1月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合的步伐。在总理办公室的“斡旋”之下，工信部和广电总局两大强势部委终于同意向对方逐步开放各自网络。但要真正实现三网融合，仍然前路漫漫。

IPTV的梦想

对于普通老百姓而言，这一政府举动可能意味着未来生活方式的变化。在三网融合之后，人们要打固定电话、上网、看电视，不需要再像现在这样接入3条线，一条线就能满足所有需求。三屏(手机、电视和电脑屏幕)融合实现后，老百姓可以通过手机看电视和上网，也可以通过电视打电话和上网，还可以通过电脑打电话和看电视。目前广电、电信和网络服务都需要分别付费，而三网融合后用户只需要付1次费，就可以同时享用这3种服务。

实现这种生活方式的主要途径通常被认为就是所谓PTV，即交互式网络电视，是一种利用宽带有线电视网，集互联网、多媒体、通信等多种技术于一体，向家庭用户提供包括数字电视在内的多种交互式服务的崭新技术。这也是国内许多电信设备商和运营商未来发展的希望所在。

2000年，依赖小灵通起家的UT斯达康在美国加州成立了IPTV技术研究实验室。6年过去了，小灵通业务早已风光不再，其创始人吴鹰由此放弃了小灵通和3G业务，投巨资押宝IPTV。但是，IPTV却至今未能像预期的那样，带领UT斯达康再次腾飞。

UT斯达康在IPTV上已经投入上亿美元巨资，每年将海外30%的IPTV销售收入投入研发，并先后成立了美国加州、中国杭州和深圳3个IPTV研发中心，拥有数百名技术研发人员。同时将IPTV业务重心由日本、北美等地区调整到了中国本土市场。目前电信运营商和电信设备商几乎在中国的每一个城市都屯兵备战，作好了IPTV商用的准备，但是尽管万事俱备，东风还是没有来。对于在中国市场的投入何时能获得回报，UT斯达康有些迷茫。

事实上，UT斯达康并非没有作为。自2003年正式立项IPTV，到2005年1月独中哈尔滨网通的IPTV商用项目，再到2006年6月中标上海电信的IPTV商用项目，负责为上海15个区局中的8个区局提供IPTV系统及增值业务，该公司应该说已经取得了不错的进展。然而，这3年历程可谓关卡重重。目前国家广电总局对IPTV运营牌照严格控制，上海文广、央视国际、南方广电传媒和中国国际广播电台获得了4张IPTV牌照，其中前三者可以在全国范围内开展业务，但是IPTV得以商用的城市却只有上海和哈尔滨。哈尔滨是中国网通与上海文广合作，由UT斯达康独家提供系统设备;上海则是中国电信与上海文广合作，由UT斯达康和中兴通信等设备商共同提供系统设备。

UT斯达康一位副总裁说:“2005年之前我们能不能上IPTV，要看广电总局的态度，现在IPTV能不能在全国推广，我们又要看多个地方广电网络公司的态度。包括电信运营商在内，我们每一天都在不停地跟广电部门沟通，做说服工作。”

像UT斯达康这样冀望于三网融合的技术体系下推广新业务的电信企业不在少数。电信企业基于三网融合，推出了两大业务方向，一个是基于电信网、通过固话运营商与广电合作推出的IPTV业务，另一个是在移动运营商与广电系统合作的基础上推出的手机电视业务。

然而，2200多个地方广电网络公司大部分对IPTV持抵制态度。作为某省广电网络集团副总工程师，杨钧忙得不可开交。他除了参与数字电视业务，还要参与交互电视，以及基于无线广播的移动电视等多项业务。在他的工作日程上，唯独缺IPTV业务。杨钧对此直言不讳，“在电信网上搞IPTV，困难非常大，我们并不看好。IPTV的技术还不是很成熟，网络资源也不够，版权保护也没有得到解决，国内标准也不统一，很多问题都困扰着它，这样的情况下搞搞测试和宣传还可以，但是搞运营还早得很”。他也坦承，广电系统已经推出了基于三网融合技术下的数字电视，各地广电系统把主要精力都放在数字电视的发展上，IPTV在三五年内无法对广电的数字电视造成冲击。

手机电视

另一项基于三网融合技术下的业务则是手机电视。手机电视和IPTV一样，自诞生之日起就烙上了广电和电信两大阵营博弈的胎记。

国家广电总局率先牵头成立了手机电视技术研究工作组，并于2006年10月24日颁布了自主研发的，具有自主知识产权的移动多媒体广播行业标准(CMMB)，即手机电视标准。该标准包含了传输技术、视频、音频、信道传输、协议等其他组成部分，其中，该标准的核心部分——传输技术，已经基本确定采用广电系统自主标准STiMi，而不是采用基于电信运营商的无线移动通信网络技术标准。据广电总局广播科学研究院电视研究所一位所长透露，CMMB出台以后，广电总局正在统一制定移动多媒体广播的管理政策，以规范手机电视未来运营模式。同年11月18日，广电总局在其网站上发布紧急通知，将从11月20日起作为行业标准强行实施CMMB标准体系。

然而，CMMB一面世，就遭到了部分专家学者的质疑。中科院声学所一位研究员公开向媒体表示，广电总局推出CMMB标准的目的只是为了获得手机电视的主导权。如果广电总局通过卫星广播方式单独来做手机电视，将导致运营成本的大幅提升，并有可能难以保证服务质量。针对广电的行为，电信业迅速作出了反应。据了解，电信部门正在牵头制定另一套移动电视标准，准备与CMMB一争高下，竞争国家标准。而UT斯达康和中兴通信等国内IT企业为了不在这场争斗中错失良机，同时加入了这两个标准工作组。

据了解，广电系统已经推出基于CMMB标准的移动电视产品，但是由于设备价格昂贵、性能不稳，市场反响不是很热烈。在杨钧看来，“将来的手机电视产品肯定是要融合广电网和电信网，利用移动通信网络作点播和回传，用广播的方式接收和收看”。然而，电信和广电融合的政策障碍仍未扫除，无疑给手机电视产业的发展前景投下了阴影。

利　益(www.chuimin.cn)

早在1998年，中国就提出要“三网融合”，并被列入国家“九五”、“十五”计划和“十一五”规划。尽管已经有了三网融合技术，但由于历史和利益问题，12年来广电部门和电信网融合进展缓慢。广电部门认为，手机电视是继电视、广播、报纸和网络之后的第五媒体形式;而电信部门认为手机电视是电信的增值业务。因此，在手机电视这块新蛋糕下，谁是利益的主导者，成为双方的矛盾所在。广电部门掌握手机电视运营牌照和手机电视节目版权，而移动运营商则掌握承载手机电视业务上行通道的移动网络。由于资源各自具有优势，利益主体不同，双方处于长期对峙的局面。

据信息产业部电信经济专家委员会一位官员披露，在三网融合的问题上，信产部和广电部门曾进行过多年的沟通，“双方至少在技术的融合上不再存在分歧，关键是政策层面和利益层面双方仍未取得共识”。这位官员认为，在政策层面，中央对网络的管制和内容的管制并没有明确规划，电信部门可以管内容，广电部门也可以管网络，造成政策管制的混乱。而在三网融合的实际操作过程中，双方又存在利益冲突。广电和电信过去都是独立经营，一旦推广基于三网融合的IPTV业务，各自垄断的局面便被打破，垄断企业的利益问题就被牵扯出来。这位专家指出，中央态度很明确，三网融合是未来发展的方向，但是落实到具体业务上，电信业真正要去跟省市级广电系统谈融合的时候，问题就出来了。

电信和广电都是通过牌照(电信增值业务牌照和IPTV牌照)来限制对方进入本行业。电信运营商只能通过与广电合作的方式开展IPTV业务，但该业务与广电的数字电视业务存在正面竞争，广电积极性一直不高。而电信也找出各种理由，拒绝配合广电染指利润丰厚的电信增值业务领域。

两部委的内耗和对抗达到顶峰的标志事件委实不少。1999年，广电总局发布75号文，明令禁止电信和广电两大行业互相渗透，电信行业不允许经营广电业务，广电网络也不得经营VoIP(Voice over Internet Protocol，就是将模拟声音讯号(Voice)数字化，以数据封包(Data Packet)的形式在IP数据网络(IP Network)上作实时传递)等电信业务。10年之后，2009年下半年工信部则多次“撕破脸皮”，公开指责广电系统对互联网电视的消极态度。

不过，最惹人注目的恐怕要数2005年的“泉州流血事件”。当时，上海文广新闻传媒集团和福建省电信有限公司泉州分公司在泉州合作的IPTV项目测试被泉州广电叫停。叫停期间，泉州广电大力推行与IPTV有竞争性的数字电视网络改造。此举引发电信强烈不满，部分地区甚至发生互相破坏对方网络传输设备的事件，最终爆发流血冲突。冲突的结果是电信的IPTV项目被停止。

泉州事件后，双方继续冷战。直到2009年年中，温家宝总理办公室明确要求两大部委分别拿出互相开放的具体方案，两部委才坐到了谈判桌上。

合作尝试

2009年的《电子信息产业调整和振兴规划》使得IPTV正式出现在国家的相关文件中，这对处于政策困境中的IPTV产业是一个发展契机。随后，国办发26号文《关于2009年深化经济体制改革工作意见》，又进一步为对广电和电信的双向进入问题作了明确的指示。在2010年1月13日温家宝总理主持的国务院常务会议上，决定加快推进电信网、广播电视网和互联网的三网融合，并正式提出了推进三网融合的阶段性目标。考虑到广电的历史，给予3年试点的改革缓冲期。按照既定时间表，试点期是2010—2012年。

2010年3月，工信部部长李毅中乐观地表示，方案5月就能获批。然而，由于广电总局和工信部两大部委对IPTV等新媒体内容播控权归属的认识存在巨大分歧，方案最终没有在5月如期出台。其实，这种纷争在2010年4月2日两部门共同提交的试点方案一稿中就可见一斑。在18页的文件中，双方各执一词的有28处，其中工信部16处，国家广电总局12处。其中，工信部以“备注”形式，提出对IPTV等新媒体业务领域的“进入”，要求电信企业可以“利用局域网、互联网，向电视机终端用户汇集、传送视听节目和非视听节目内容，并负责面向用户的业务经营和服务，包括综合信息服务门户设计、计费认证、客户端管理和服务等”。此要求被广电总局以备注方式坚决驳回，坚持电信企业只能为以上业务的广电播出机构提供信号传输通道、相应技术保障服务。纵观一稿全文，从实质性的“试点阶段主要工作任务”到试点方案结尾后续安排，双方不断出现分歧，火药味十足。

此后数稿中，两大部委一直以不同的表述方式，对IPTV等新媒体内容播控权进行争夺。2010年4月9日，国家广电总局连发两道禁令，制止广西电信擅自开展IPTV。4月12日，国家广电总局下发“41号文”，对未经国家广电总局批准擅自开展IPTV业务的地区，将依照《互联网视听节目服务管理规定》依法查处。广西广电叫停广西电信的IPTV业务，正是因为广西电信违反了IPTV的游戏规则，擅自超越了原本10个试点城市的限制。在向国务院争取IPTV播控权时，广电系一直坚持“内容播控是媒体属性，属于意识形态，涉及舆论导向、党的管理、社会稳定，这是压倒一切的”。

对老百姓来说，广电对IPTV的大棒政策，意味着这种具备点播和回拨功能的节目接收方式依然没法迅速普及。而广电对互联网电视牌照的严控，则意味着在未来很长一段时间内，消费者购买的互联网电视机，只能看到基于电视版权的节目。对此，国家工信部(下属)互动媒体产业联盟产业化推进工作组组长丁博士认为，融合试点显然有助于加快实现全省网络的整合，但每个具体城市的有线网络的现状不同，当地广电和电信业务博弈的情况不同，融合试点带来的益处也会有差别。据他透露，广电系统正在从自身的利益角度考虑，根据自己的竞争力强弱来选择试点城市。

6月6日上午，国务院副总理张德江召开国家三网融合协调小组会议，通过了三网融合试点方案第五稿。工信部、广电总局僵持不下的“IPTV内容播控权”，最终独归广电。今后，IPTV业务的开展，将按照广电负责播控、电信负责传输的方式运营。广电将负责IPTV(网络电视)集成播控平台建设管理，包括EPG计费管理、通过有线网开展完整的互联网接入、数据传送和IP电话业务。这意味着，今后电信运营商的IPTV业务，仍要与各地广电系统合作，由后者掌握播控平台及关键的EPG计费管理;并经广电总局逐个区域批准。广电亦“正式”获准进入电信重要业务领域——“通过完整有线网开展互联网接入、数据传送及IP电话业务”。

根据试点方案，广电总局和工信部将在近期向获得试点资格的企业，如北京联通、杭州电信、杭州华数等颁发相应的电信业务经营许可证和信息网络音视频节目服务经营许可证，这是三网融合试点真正开展的前提。不过，工信部在是否向广电企业开发IDC和国际互联网出口牌照问题上仍存在不明确的因素，因为试点方案中对广电开展互联网服务的划定主要集中在国内业务上，而利润最为丰厚的国际互联网出口如果仍掌握在工信部，则广电开展宽带业务仍将受制于电信。方案还明确了制定近期和中长期三网融合技术路线的问题，技术上要保证至少到2015年甚至未来20年都不会落后。然而，有专家对此评价说，这是很难的，即使是创新能力很强的谷歌也难以做到技术20年不落后。

试点方案强调，要研究制定网络筹划规划和共建共享方法，发挥各类网络各自的优势，避免重复建设，其中电信企业要根据有关标准向广电企业提供必要的通信设施服务，所有的网络建设都要纳入国家土地利用规划和投资计划。但有广电专家认为，这种协调很难成功防止重复建设。这位专家说，目前国内还没有专门的三网融合监管机构，即便电信运营商之间的共建网络和资源共享都难以实现，何况是广电和电信的网络升级，双方的宽带升级战将不可避免。

☞情景模拟

假如您是案例中的任一角色，如UT副总裁、副总工程师杨钧、信息产业部电信经济专家委员会官员、工信部部长、广电总局局长，或国务院相关业务分管副总理，根据案例材料和中国国情，您将如何组织或对待相关政策主体围绕IPTV业务展开的部门之争?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是官方政策主体?官方政策主体有哪些基本类型?当前中国主要有哪些类型的官方政策主体?其各自行为模式有何特征?

3.结合案例材料，分析案例中相关公共政策主体的价值目标、行为动机、互动机制与可能社会效果。

4.结合中国国情与案例材料，谈谈案例中相关政策主体行为模式可能存在哪些问题，如何做才能实现这些主体间良好的政策互动行为?