官方政策主体与立法机关分析

2023-12-05 百科知识版权反馈

【摘要】：在1991年七届全国人大四次会议上，姜健提出了她作为代表的第一个正式议案，就是要求为中国红十字会立法。早在1990年11月，中国红十字会政研室成立，专门研究红十字会立法。1991年6月20日，中国红十字会正式向主管部门卫生部提出申报立法的立项请求。又经过人大常委会两个月的审议，1993年10月31日，《中华人民共和国红十字会法》正式颁布，从提出至此只用了3年的时间。

第一节　官方政策主体与立法机关

☞考查知识点与考察目标

识记:官方政策主体的含义及其主要类型，立法机关的含义与基本类型，中国立法机关的基本构成与政策功能，人大代表的定义与基本政策功能

理解:人大代表等立法机关构成单位的基本政策参与渠道，官方政策主体政策行为机制，中国不同立法机关的政策角色与政策参与机制

应用:运用公共政策相关理论，分析案例中人大代表相关政策行为动机、参政机制及其对具体政策过程的影响

一名人大代表的工作样本^[1]

妇女、劳模、医务工作者、知识分子……姜健有着多重的身份。但是，每年春天准时出现在北京人民大会堂的姜健，身份只有一个:全国人大代表。

截至2009年年底，连任五届全国人大代表的姜健已经累计提出议案和建议929个，是议案数量最多、质量最高的全国人大代表之一。《中国红十字会法》、《中华人民共和国献血法》、《中华人民共和国道路安全法》，这些重要法律出台背后都有姜健的不懈推动。有人称她为“提案大王”，但姜健说:“我不希望媒体叫我‘提案大王’，提案是我的责任，不是作秀。”

第一份议案

1992年9月，国际红十字会主席索马鲁加访问中国，与时任国务院总理李鹏的正式会谈结束后，索马鲁加半开玩笑地对李鹏说:“我终于知道全世界最大的名誉侵权案发生在哪里了，就在中国。在这里所有的医院都能看到我们的红十字标志。”

按照《日内瓦公约》，红十字标志仅允许属于红十字会或当地武装力量的医疗机构使用。“可是当时全国的医院都在用红十字标志，甚至兽医站、妇女用品也标上红十字。”姜健有些愤愤地说，“就是因为没有一部红十字会的法律”。为此，在全国人大会议上，仅仅针对红十字会立法，姜健就曾连续4次提出议案和建议。

在1991年七届全国人大四次会议上，姜健提出了她作为代表的第一个正式议案，就是要求为中国红十字会立法。与此同时，卫生部原副部长、中国红十字会原常务副会长顾英奇也从上层开始了立法的准备工作。早在1990年11月，中国红十字会政研室成立，专门研究红十字会立法。就在姜健正式提出议案当年，国务院法制局也加入了立法的起草工作。1991年6月20日，中国红十字会正式向主管部门卫生部提出申报立法的立项请求。

到1993年3月，她已经连续3次提交红十字会的立法建议，但仍没有见法律出台。此时，姜健开始感到有些着急。在八届人大一次会议上，她没有用正式的提案纸，而是悄悄用普通的信笺纸写好几份建议，趁着时任国务院总理李鹏参加山东代表团讨论的时候，姜健突然冲到李鹏面前要求提案。

3个月后，1993年6月，李鹏委托当时的国务院副总理朱镕基主持召开国务院第五次常务会议，审议红十字会法的草案，顾英奇代表卫生部向会议作草案的说明。又经过人大常委会两个月的审议，1993年10月31日，《中华人民共和国红十字会法》正式颁布，从提出至此只用了3年的时间。对此，姜健和顾英奇都很自豪:“这个速度在中国的立法史上是少有的。”

民意表达能力

高议案采纳率使得姜健成为远近闻名的“明星代表”，不仅仅其所在选区济宁市的选民来找她反映问题，山东乃至其他省份的人也经常跑来找她做“代表”。

姜健的议案和建议来源首先就是人民的直接反映，其次就是她自己发现和调研。据透露，在去北京开会之前，她一般会走访100个以上的单位，召开50次左右的不同类型的座谈会。来找姜健反映民意的人所涵盖的领域非常广泛，但不管是口头还是文字，“表达通常含混不清”，姜健说，因此，越来越多的问题需要更加专业的判断，这迫使她不得不努力学习和深入调研。她认为:“人民反映上来的问题，哪些是对的，哪些是错的，要有能力区分，要把正确的东西集中起来，反映上去，而不是一股脑什么都反映，这需要代表不断地学习，拓宽知识面。同时，如果对别人提的议案不能作出是非判断，怎么去发言或者投票呢?”

代表身份和民意表达职能行使之间，代表个人的能力如何成为了关键。“大量调研的材料需要自己在家里整理，我这老太太最后还学会了电脑打字”，姜健笑着说，她曾把挂在脖子上的U盘拿给前来采访的记者看，“两会期间我也没有停下来”。

“10年来，我多次提出发展农村合作医疗，因为我在农村地区看到大量因病返贫、致贫的现象。中央对此很重视，2002年下发了建立和完善农村合作医疗制度的文件，全国拨款60亿元。在山东，也设立了7个试点”，姜健高兴地说，“作为试点的曲阜市，现在合作医疗覆盖率达到90%，来北京之前我去调查，一个村里的老太太得病花了1万元，报销了6000多元，她很高兴，我也感觉自己的工作很有价值。”

上海市人大专家顾问、上海复旦大学浦兴祖教授分析说，在中国特色的人民代表大会制度下，人民代表来自各行各业，代表身份只是兼职性质，而非专职代表，这在一定程度上影响了代表的专业素质以及议案建议的质量。正因为如此，近些年来，代表专职化的提议不绝于耳，而全国人大也注意到，一些代表对议案和建议的界限划分不清，部分议案的质量不高。为此，2005年，中央转发中共全国人大常委会党组《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》(又称9号文件)，对议案和建议的范围和提出程序等工作作出一些规范。而在此之前，议案和建议经常是代表打印的几页观点文章。(www.chuimin.cn)

“议案规范很重要，必须有案由、案据，然后形成文字的法律草案，加工成议案，征求意见，30个代表签字共同提交”，姜健表示，“人大代表的议案应该促进中国的法制建设，大部分议案是关于法律法规，对于非专业的代表来说，提议案的难度很大”。

人民代表，代表人民

至今，姜健也不知道自己是如何被选上全国人大代表的。但是，她认为:“既然人民选择了我，就必须对人民负责，如果在任期之内什么都没有做，我会后悔一辈子。”为此，她很珍惜这样的机会，力图“利用人民赋予的权利，以及人大这个平台，通过与中央接触的机会，尽力为人民说话”。

作为医务工作者，刚当选全国人大代表的时候，姜健的议案和建议总是与医疗卫生有关。但是，“我的工作让我知道了更多，我经常向病人了解情况，他们很乐意向我反映问题”。姜健说，以医生的职业为圆心，她得以接触到社会各阶层人群。后来，她逐渐意识到，“我不是哪个单位或哪个行业的代表，而应当代表全体选民。”

1993年3月，姜健第四次提交了关于“制定中国红十字会法”的议案。当年10月，红十字会法经八届全国人大常委会第四次会议通过颁布实施，结束了中国红十字会缺乏法律保障的历史。姜健先后7次向全国人大提出议案和建议，要求针对献血问题立法，由红十字会宣传和倡导无偿献血。1998年，八届全国人大常委会第二十九次会议表决通过、正式颁布的《献血法》第二条规定“国家实行无偿献血制度，国家提倡18周岁至55周岁的健康公民自愿献血”。同时规定各级红十字会依法参与推动献血工作。2004年5月1日，道路安全法颁布实施，而姜健也是提出制定这部法律的议案领衔人之一。此后，她提出的关于制定法律援助法的建议，受到全国人大常委会高度重视，被列入十届全国人大三次会议十大重点建议之一，法律援助工作在全国也出现新的突破。2007年12月26日，食品安全法草案提请十届全国人大常委会第三十一次会议审议，姜健也是议案领衔人之一。

此外，姜健还领衔提出关于制定职业病防治法、非物质文化遗产保护法、彩票法等议案和建议，内容涉及工交财贸、农林牧渔、科教文卫、公检法司、工青妇、劳动组织人事等多个方面。姜健说，她关注的视野越来越宽，工业、农业、科技、文化教育、公检法司、体制改革、道路交通和三农问题等都成为她关注的焦点。由姜健提交并大部分被采纳列入立法计划或者已经立法的议案，主题涉及道路安全、农村医疗、食品安全、中小企业、劳动法等全国性重要问题。

困　惑

长达20余年的提案生涯中，姜健也曾遇到让她困惑的事情。

其中，一个核心问题是，全国人大代表是代表原选区选民，还是代表国家和人民的整体利益呢?现行法律规定，人大代表要对本选区选民负责，接受选民监督，选民有权罢免不合格的代表。从这个角度看，人大代表是应该代表选区利益。但是，作为全国人大代表，又要求代表国家和人民的利益。有学者认为，人大代表不反映地方具体民意，就无法形成全国民意，因此应该反映地方民意，但在提案或者表决的时候，要全局着眼，服从国家利益。但是，理论上可以这样讲，在实践中，究竟如何才能实现二者的统一呢?

提交议案只是人大代表的职能之一。作为一名全国人大代表，《全国人大组织法》、《人民代表法》等法律除了赋予代表立法权之外，还可以对政府提出质询、监督、罢免领导人等权利。多年前，姜健被山东省高等法院、济宁市公安局特邀担任监督员，监督司法公正。实际上，在一些地区，地方人大组织允许代表持代表证深入基层视察，一些认为审判不公的案件当事人也在寻找人大代表的支持。

还有，人大代表主要是一份兼职工作。大量的调研占用了姜健休息时间，已年近六旬的她身体也越来越差。“调研很累，整理材料，学习知识更繁重，我还要完成本职工作，还被邀请参加各种社会活动。开会期间，还要不断寻求代表签名提案，每个议案需要30个签名，每个人都要解释一次，这么多议案需要向几百个人说明，尽管他们说我的提案‘免检’，也要完成规定的程序。”这位来自提出“仁爱”思想的儒家创始人孔子故乡的人大代表，经常提到所任职的红十字会“人道主义”精神，她的真诚和负责的态度极富感染力，即使如此，她也不得不承认，“我已经超负荷运转了，已经没有剩余的力气了”。

姜健不愿透露她每年在履行代表职责进行调研和撰写议案与建议花费了多少成本，这些支出都来自她个人的工资。“各级人大都有调研费用，那是集体活动时候用的”，姜回避说，“我个人的花销不要提了，这是我的工作”。

☞情景模拟

假如您是姜健代表、山东省相关地方政府部门的一名政府官员、一名普通公民、一名公共政策学专家，或全国人大相关部门领导，根据案例材料和中国国情，您将如何对待和看待姜健代表及其工作?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是人大代表?当前中国人大代表主要有哪些基本政策功能?其一般行为模式有何特征?

3.结合案例材料，分析案例中姜健代表系列政策行为中的价值目标与动机、角色功能、工作机制与可能政策效果。

4.结合中国国情与案例材料，分析姜健代表的相关政策角色行为模式可能面临哪些问题与挑战，并谈谈可能存在的经验与启示。