公共政策案例分析：社会分配功能及运行

第四节　公共政策的社会分配功能及其运行

☞考查知识点与考察目标

识记:政策社会分配功能的含义，政策社会分配功能的主要表现形式与手段

理解:政策社会分配功能的价值定位和实施机制，政策社会分配功能的实施原则，中国当前公共政策社会分配功能的主要实施机制

应用:运用公共政策相关理论，分析本案例中政策社会分配功能的实施机制及其效果，掌握和了解当前我国公共政策社会分配功能的实施措施与手段

北京东小口城乡统筹曲折前进^[4]

位于昌平区东南部的东小口镇，与海淀区和朝阳区接壤，面积32.8平方公里，总人口达42万。老东小口人只有3万，其他39万人是因为天通苑经济适用房社区搬迁而来。一条进入天通苑地区的南北大道和城铁13号线将这里划为两部分。路东的是天通苑社区;路西就是约16个城市建设留下的城中村，这里居住着本地村民和外来流动人口。尽管该地区随着首都的发展，生活条件也在逐步改善。但是，就这样，在这个以人口密集著称的地区，既有列入城市中心区的天通苑等超大型居住社区，也存在一批尚未完成改造的相对落后的农村。其中，作为北京市最早的一批经济适用房小区，天通苑小区到目前已发展成拥有39万居住人口的超大型社区，建筑面积800万平方米，其中572万平方米为经济适用房，号称亚洲第一经济适用房社区之一。

改革试点

2008年12月11日，在北京市“纪念改革开放30周年系列论坛”上传出消息，北京市准备启动“城乡统筹综合改革试点”，昌平东小口地区将是首个试点单位。北京市提出，将利用5—10年的时间将东小口镇改造成“一元”的地区。届时，不仅仅是将本地村民变为城市户口，而且要让这些人享受与城市居民一样的社保、公共产品服务、民主权利、就业等。其模式就是将城市的管理模式在农村复制。

作为试点，东小口地区将建立“整体派出与大专委制”相结合的行政管理体制，区政府的派出机构如城管、派出所等单位与街道办事处结合，同时融入公共服务、产业发展等专门职能科室，形成类似“大部制”形式管理整个地区，即用城市模式管理该地区。此外，东小口地区将在全部社区推广建立社区服务站，履行政府行政管理和公共服务职能，逐渐把目前居委会承担的政府事务全部移交给社区工作站，建立社区工作站、居委会、业主委员会等社会团体共建的“社区联系会议”制度。

在推进二元结构向一元化转变中，东小口地区将制订土地使用总体规划，统筹考虑旧村改造、产业发展和基础设施建设等方面的用地需求。在流动人口管理方面，则采取旅店式管理，由房东协会作为“旅店老板”来对流动人口实施管理，承担房租收取等多方面工作，逐步形成政府、房东、外来人口共同参与的流动人口管理和服务体制。此外，将长期居住的外来人口组织起来建立俱乐部，以强化流动人口的自我管理。

由于处于城乡接合部，天通苑社区的交通、环境、治安问题与社区的公共配套设施建设始终滞后。推行试点改革后，社区将按照“出钱购买服务”的原则委托社会组织对社会治安、环境维护、垃圾收集等进行管理。同时，按照城市中心区的标准，加强该地区学校、医院、文化馆和体育馆等硬件配套设施的建设。

当地住户:出租房、打零工、收入不稳

10多年前北京市启动天通苑经济适用房居住区建设工程，选址就在昌平区东小口镇。从那时起，东小口镇中滩村村民方君一家的命运就发生了改变。方君一家的5亩耕地在2003年被征用。当时政府补偿了一笔钱，一部分给了村集体，作为村民安置就业和发展村集体产业用，另一部分发给了村民。所得补偿款可在当时购买一套房，一些村民拿补偿款去购买了房屋，现在房子升值了。但是，多数村民家庭为了以后生计考虑而没有购房。同时，就业没有彻底解决，尽管当时村里和政府提供了一些诸如保洁工、钳工、电工一类的就业岗位，但很多村民不愿意去。一些去上班的村民，有的因为企业倒闭，如今也待业了。

方君一家是典型的“租房户”。他家的宅基地正好位于镇政府门前的公路边上，临街有商铺，里面有近20间的房屋出租，一个月租房可收入近万元。但是方君觉得自己生活也并不富裕。父母年龄大了，每个月不定期的药费要上千元;两个孩子上学加吃饭每个月开支也要二三千元;夫妻两个都没有上过大学，在城里找不到像样的工作，目前就业的地方不给上社保，夫妻两人出钱上社保一个月要缴1000元;房屋维修和冬季取暖费折合每个月也要2000元。而方君夫妻两个人一个月收入合计不到5000元。再除去家里平时吃饭开支，一家每个月存款不到6000元。想到不久的未来，方君不无忧虑地说:“我的两个孩子马上要上大学，要结婚怎么办?”

自打天通苑建设以后，大量的外来人口涌入东小口镇，大量高楼住宅也拔地而起。2003年以来，东小口镇房地产开发面积近1000万平方米，成为北京屈指可数的人口高密度地区之一。如今的东小口镇人群结构也很复杂。除了几千户原住村民外，还有15万的外来人口和30多万的天通苑居民。原住村民当中，也是一部分是城市户口，一部分是农村户口，社保、就业等生活状况也不一样。听说要搞城乡统筹，方君的第一反应就是拥护。“我希望我们能享受城镇居民一样的待遇，这也是长远之计，”方君说，现在最大的愿望就是住上楼房、享受城市人一样的社会保障，一家人长远生活有着落。

流动人口:住在北京却难享北京的便利

在东小口地区常年居住着15万左右的流动人口。他们中大部分是外地来京务工人员，因房租便宜而选择住在这里，白天到城里工作，晚上住在这里，也有来自朝阳、昌平地区的农民工和一些无业人员。

大专毕业后，一心向往北京生活的晓艳只身来到北京。奔波两个月后，她终于找到了一份销售工作，底薪800元，提供免费住宿。满心欢喜的她拎着全部家当来到中滩村的出租房时，心中的雀跃一下子没了。“就是一间平房，还要三人合住，”晓艳说，一开始很不习惯跟别人合住，但后来发现了合住的好处:“这里是城乡接合部，各类人混居，晚上稍晚回来，一个人走在黑漆漆的路上，汗毛都是竖起来的，更别提自己一个人住了。”虽然房间小，也没有暖气，床还是摇摇晃晃的，但这些都还可以忍受。最让她难以接受的是厕所，晓艳说，平房里没有单独厕所，“街道的公共厕所味儿很大，而且里面又脏又乱，晚上去厕所的时候必须带手电筒，否则一定会踩到‘地雷’”。

晓艳工作的地方在安慧桥，为了赶公交，她每天早上6点起床。挤公交的时候晓艳最能体会到北京的人多。每天早上6点30分到公交站台时，那边已有几十个人在等车。车来了，大家就一窝蜂地冲上前，如果没有挤上去，那只能继续赶下一轮人潮。晓艳说:“现在我挤车的功夫可是一流的。”在车上脚经常会悬空，遇上急刹车时大家常会倒成一片。还得随时注意保管好自己的财物，防止有人趁乱下手。

对于将来的发展，晓艳说:“在这里住了一年多了，每天都要面对挤车、上厕所、住宿条件差、周围环境乱等各类问题，我常常想，什么时候才能感受到北京的各种便利之处呢?”

外迁住户:进城堵、购物远、上学难

吴伊与晓艳曾经是同事。2002年购买天通北苑一区的房子后，吴伊终于有了一种安定的感觉，“多年的漂泊终于结束，我有了属于自己的安身之处”。然而没过多久，这种幸福感就被现实中的种种问题冲淡了。

“这里的交通环境太差。”吴伊说，虽然5号线的开通在一定程度上缓解了进城难的问题，但对于有车族来说，进城的路依然难走。吴伊说，“立汤路本身有双向六车道，开通快速公交后，快速公交占着最内侧车道，普通公交占着最外侧车道，本来双向六车道的立汤路成了双向二车道。我们只能想方设法挤进中间的私家车道中，路也就变得更加堵了。”(www.chuimin.cn)

除了堵车，在天通苑社区内部活动也不是件容易的事。“我家住14号楼，离家乐福大概2.5公里的距离，我在家的时候可以开车去。可我媳妇儿不会开车，每次她一个人去买东西都得搭小区内的公交车，小区公交的线路都很绕，去一趟在路上就要花半个小时以上，很不方便。”近两年来，家乐福、西单商场等大型商场陆续进驻天通苑地区，但由于社区内部交通不便利，对居民来说，购物仍是个问题。“买小件东西只能到其他住宅楼里开的小店买，否则太费时间。”吴伊表示，住宅楼里的小店规模都很小，购物可选择的余地很小。

然而，让他头疼的还有教育问题。吴伊的孩子今年5岁，马上就要面临上学的问题，但去哪儿上、怎么上都是个问题。“这里的学校教育质量并不高，但就是这种学校也不好进去。”据了解，根据规划，天通苑地区应该有5所学校，但是目前只建成4处校舍，其中一处被开发商租给了民办学校，一处至今还没有移交，正常运转的两所学校，一所是小学，另一所是9年制学校。

“这里的学校太少，而且教育质量普遍不高，所以很多邻居都把孩子送到城里去读书。可是那样的话孩子的接送问题就更麻烦了。”吴伊说，“现在天通苑被列入了北京城市中心发展区，我也住在了有社区和物业的楼房里，但是现在的出行、购物和教育条件，让我感觉不到自己是住在城里。”

钱花到路西还是路东?

然而，天通苑西区的刘先生一听“城乡统筹”就急了。对于在天通苑买商品房居住的这个人群来说，希望昌平区政府集中财力加大天通苑配套设施建设，但又不希望这个地区有更密集的人群、更拥挤的交通环境，最重要的是涨不上去的房价，不要因为城乡统筹又掉下来。所有来天通苑买房子的人都很看重这里的房子升值潜力。“市里房子都要1万—2万/平方米，这里只有5000—6000元/平方米，”刘先生说，作为一个30万人的超大经济适用房社区，这里居民多年来都在呼吁改善居住环境。

事实上，所有新建的商业设施都集中在路西的天通苑配套商业中心。路西是家乐福等现代化的购物中心，商业中心;路东就是城中村嘈杂的小路，以及路边随处摆摊的小商小贩们。城乡二元的生活场景对比在这里十分明显。

北京昌平区一位副区长日前坦陈，天通苑建设初期，东小口镇公共服务品十分缺乏，公交拥挤，卫生条件差，至今仍没有三甲医院。不过，北京市在4年之内给这里通了两条地铁线路。针对天通苑居民反映出行堵车的问题，还专门给这里划了快速公交线。另外，天通苑现在也改变了建设初期配套设施差的环境，在这里建设了诸多的商业项目，大型购物中心等也纷纷入驻。北京发改委一位委员也表示，为了解决天通苑地区公共服务品不足的问题，北京市明年准备跟清华大学、积水潭医院合作，在天通苑建两座三甲医院，投资近10亿元。

但是，这仍不能满足天通苑居民的要求。针对天通苑生活环境不好的投诉信仍如雪片一般飞到昌平区政府、北京市政府。天通苑居民老王抱怨说，天通苑离市里太远，这里治安、医疗等条件都跟市里差很远，政府应该集中能力改造天通苑居住环境。老王说，如果搞城乡统筹，不可避免地要靠地方政府出钱。这个地区政府有限的财政资源，到底该花到路西，还是路东，就成了一个天通苑居民心头难解的结。

镇政府的难题

谈到城乡统筹，在镇政府工作的梁生笑言:“搞城乡统筹，究竟是谁统筹谁呢?”他的理由似乎很明白:一个人员编制只有数十人的镇政府，如何承担40万人的城乡统筹任务?在当前一级财权、一级事权的体制下，搞这个城乡一体化试点，钱从何来?政策又从何来?

据参与城乡统筹综合改革试点方案制订的一位教授披露，相关部门已经做了一个方案，但是方案的具体内容还不好透露。目前，东小口镇城乡二元的生活结构是城市化进程中造成的，涉及行政管理、公共财政、社会管理等多方面的深层次因素。但梁生将目前东小口镇政府面临的困难总结为两点:一是政策;二是钱。

东小口镇下辖有16个城中村，要作城乡统筹，就要使这些村民“上楼”。作这些改造需要多少钱?当地政府正在动员各个部门紧张统计这些基础数据，在给市政府上报的方案中，需要将匡算出来的整体数据上报。但保守估计，完成东小口镇政府各种配套改革，至少需要上百亿元投入。东小口镇政府每年财政收入只有3000—4000万元，用梁生的话说，“修条路就没了”。东小口镇政府又要管人口高达30万人的天通苑，又要照顾本地村民和外来人口。简言之，就是“手心手背都是肉，僧多粥少”。

还有，在社会管理上，东小口镇既要管30万人的经济适用房居住区，又要管流动人口、本地村民。一时间，城市里的居委会和村民自治委员会并存，谁来管事?有时候连当地居民也搞不清楚。

最令东小口镇政府难办的是手中无地。天通苑建设、城铁建设、公路建设已经将东小口镇政府手中的建设用地指标占完，这个地区已经无建设用地指标可以用。作为地方政府财政的命脉，没有土地收入就意味着没有城乡统筹建设的资金来源。而且，北京市已经将东小口镇大部分地区，约1.2万亩地规划为了首都绿化隔离带，奥林匹克公园将直接向北延伸到现在东小口镇政府所在地。

“这意味着东小口镇这里无法再搞多大的城市建设动作了。”梁生说。东小口镇的改革方案中设想将16个城中村进行改造，腾出宅基地作城市建设，但是征地成本太大。东小口镇想借土地流转的机会，设计一个集体建设用地入股的方式来推动这里城中村改造，但是作为一个镇政府，还没有相应的土地规划、审批、用地权力。

☞情景模拟

假如您是案例中的任一角色，如方君、晓艳、吴伊、梁生，或东小口镇、昌平区或北京市相关部门领导，根据案例材料和中国国情，您认为将采取怎样的统筹政策措施，才有可能在5—10年的时间将东小口镇改造成“城乡一元”的地区?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是公共政策社会分配功能?公共政策社会分配功能有哪些基本类型与表现形式?当前中国公共政策社会分配功能主要有哪些实施机制?

3.结合案例材料，分析案例中相关公共政策措施的价值目标、功能定位、实施机制，以及所面临的困境和挑战。

4.结合国情，分析东小口镇城乡统筹建设发展趋势，并谈谈可能的经验与启示。