公共政策案例分析：经济调控与运行

2023-12-05 百科知识版权反馈

【摘要】：按照中国目前的政策，外商企业在进入获利年度之前，不用缴纳所得税。由于国家鼓励机电产品的出口和加工贸易，电子元件类的出口退税率一再调高，所以现在从事国货复进口的大部分是电子企业，并且随着关税政策变化而不断调整。

☞考查知识点与考察目标

识记:政策经济调控功能的含义，政策经济调控功能的主要表现形式

理解:政策经济调控功能的价值定位和实施机制，政策经济调控功能的实施原则，中国当前政策经济调控功能的主要实施机制

应用:运用公共政策相关理论，分析本案例中公共政策经济调控功能的实施机制及其效果，掌握和了解当前我国公共政策经济调控功能的实施措施与手段

国货出口复进口悖论^[2]

小刘是天津一家物流公司的业务员。他每天要做的工作似乎非常简单:上午，拿着客户提供的材料到海关办理出口和出口退税手续;下午，带着客户办理同一批货物的进口手续。一出一进之间，据他计算，客户减免的增值税和出口退税相加，最多可以得到20%—30%的利润。而他所在的公司，也可以拿到一笔不菲的代理费。

奇怪的业务

小刘所在的物流公司注册在面积仅有0.44平方公里天津保税物流园区内，国内货物只要进入这个园区，即可视为出口，因此企业就可以更加轻松地利用中国出口退税和加工贸易政策的漏洞，轻松赚取税率差额。每天做着这一切，入行两年的小刘有时觉得赚钱真是世界上最简单的活计。

中国向中国出口，中国从中国进口，这种类似“自己的嘴咬自己的鼻子”的令人无法设想的杂技动作，在外贸行业内却是每天大量地上演。它的学名叫作“国货出口复进口”，业内俗称“香港一日游”。根据《十五期间中国对外贸易监测报告》的定义，“国货复进口”是指在中国生产制造，并已实际出口离境的原产于中国的货物，在未进行加工改变货物状态的情况下，因某些原因需要重新中转复运进境。

在海关每个月的进出口贸易统计表上，有奇怪的一行——“中华人民共和国对中华人民共和国的进口”，在2006年年末，这个数字的年度累计达到733.6亿美元，如果仅仅看数字，这已经超过了中国全年从美国的进口额，也就是说，中国是自己的第六大进口来源地。而1980年，中国国货复进口仅为0.24亿美元，截至2006年，这一业务增长了3056倍。而在贸易统计上，此类进口一般不计入，而出口却按正常计算，这就造成了顺差虚增。在2006年我国1775亿美元的贸易顺差中，逾四成“归功”于自己的“出口转内销”。

在日益巨大的贸易平衡压力下，长期以来国货出口复进口的“顺差造假”问题开始引起关注。“中国只是‘过路财神’。”国家统计局原局长李德水曾指出，许多企业高报出口骗出口退税，是导致中国外贸顺差失真的重要原因。

大公司一日游戏

在20世纪80年代之前，国货复进口有一个中国人更加熟悉的称呼——“出口转内销”。1980年，中国国货复进口的0.24亿美元大部分来自海外退货。1981年外贸税收政策调整后，内外贸税收截然不同。产品内销要征收增值税和消费税。而外贸企业出口材料、零部件、初级形态制成品和半制成品可以直接获得出口退税，企业通过加工贸易方式进口时，又可以享受减免关税和增值税的优惠。

以一个电子企业为例，电子元件出口可以享受13%—17%不等的出口退税，等于价格成本降低了13%—17%。而下游企业用更低的价格进口时，只要持有加工贸易手册，就不用另外缴纳进口关税和环节税，上下游企业都得到了税收减免的好处。

小刘的“师傅”在深圳出口加工区做国货复进口的代理已经十几年，堪称这个行业的“老行尊”。由于中国企业离得最近的“境外”就是香港，香港又是贸易自由港，所以国货复进口的生意一直以深圳最为火爆。他曾经向小刘描述，20世纪90年代至21世纪的头几年，是国货复进口的鼎盛时期，“当时香港每天进到深圳的产品，大部分都是国货”。

小刘曾听说，一家总部在苏州工业园区的跨国电子行业巨头当时是这样操作的:“零部件从宁波和苏州空运到香港，再从香港空运回苏州。”这样的操作方式，由于物流成本高昂，对于发货批次多但发货量小的公司来说并不经济，所以长期以来主要是在华投资的跨国公司在采用。这些大企业除了赚取税率差额外，还能通过一进一出中的价格操控，将一部分利润转移到香港或其他地区，让自己在中国境内的企业推迟进入“获利年度”。按照中国目前的政策，外商企业在进入获利年度之前，不用缴纳所得税。同时，大量的出口使这些企业很容易达到出口额占销售总额70%的红线。按照现行所得税法的规定，达到这一标准后，企业所得税征收减半，还可以获得其他税收优惠政策。

这使得从香港到深圳、东莞的物流业空前繁荣，逐渐，“香港一日游”取代“日本一日游”、“韩国一日游”。

小公司的方法

如果说“香港游”时代，国货复进口主要还是在华跨国公司玩的游戏，那么在全国出口开发区陆续开建保税物流园区，物流成本大为降低之后，国货复进口就进一步成为许多小企业行之有效的避税手段了。

操作流程一般为:物流公司首先会要求客户把货物运到天津，然后由其进行商检和报关，由于物流公司一般在海关信誉很好，又是区内企业，所以报关时，海关一般都不会开箱查验。企业只需要提供给报关、报检委托书、发票、装箱单这些基本文件即可。在通过海关之后，货物被运到物流公司位于保税物流园区内的仓库暂存。由于一般货物滞留的时间都很短，所以这样的物流公司都不会把钱花在仓库建设上，在遇到一些数量、重量不大的货品时，业务员们经常免收仓储费用。而此时，出口企业已经拿到了出口退税报关单，可以自行申领出口退税。由于中国政府加强了出口退税的兑付工作，目前一般企业只要一周左右时间，就可以领到足额出口退税。早在企业领到出口退税之前，物流公司就可以用企业提供的书面申请报告、进出口证明材料、进口委托协议，到海关再次申请货物进口入关。(www.chuimin.cn)

就这样，货物运到天津甚至不到8个小时的时间，在海关和物流公司的仓库里转了一圈之后，企业就得到了出口退税款，小刘则收取了每批货物几千元的代理费用。事实上，由于越来越多的物流企业介入这一业务，争相压价，现在小企业国货复进口的成本越来越低了。据小刘回忆，“我们最低做过1500元左右的一批货”。

由于国家鼓励机电产品的出口和加工贸易，电子元件类的出口退税率一再调高，所以现在从事国货复进口的大部分是电子企业，并且随着关税政策变化而不断调整。业内人士说，这两年业务增长最快的就是数码相机。自2005年起，数码相机的进口关税降到了零，而出口退税率高达17%，因此几乎所有的数码相机生产厂家都用国货复进口赚取出口退税。2006年，广东口岸98%、天津口岸2/3以上进口的数码相机都是本地货。

无奈之举

对芯片设计企业来说，“国货复进口”，就是先将设计好的芯片成品或半成品先出口再进口的过程。据了解，在国内芯片设计行业，这是个普遍现象。一位业界人士指出，如果仔细观察就会发现，大部分国内IC设计企业的海外销售额占总销售的比例都非常大，但这些在向海外销售的芯片中，有一大部分其实是回流到内地的。

比如，国内较为知名的IC设计公司中星微电子(Nasdaq:VIMC)和珠海炬力(Nasdaq:ACTS)，这两家公司的海外营业额占总营业额的比例都在50%以上。但是，两家公司生产的芯片分别应用于PC摄像头和MP3，这些产品的最终生产地实际上都在中国。也就是说，所谓出口的芯片，大部分以原材料名义再次流回国内。而海关的统计数据也显示，2000年以来，我国芯片行业的“国货复进口”逐年上升，仅仅2006年，我国大陆“国货复进口”芯片87.4亿块，金额高达85亿美金。

造成“国货复进口”额增长迅速的根本原因在于我国的现行产业税收政策。上述业界人士坦陈，“说白了就是避税。”他认为，国内目前对芯片产品的内销需要征收17%的增值税，而对芯片出口实行17%的出口退税政策。17%的增值税让不少芯片设计企业寻找变通之法——通过出口享受出口退税，抵消部分增值税，从而降低财务成本。

有关人士指出，基于发展半导体产业的特殊性和重要性，不少国家和地区在发展这一产业时都给予非常大的优惠政策，尤其在税收方面，比如新加坡只征收3%的增值税，中国台湾是10%，韩国是5%。其实，对于鼓励芯片业发展，国家并非不无考虑。2000年由国务院公布的《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》(业内称“18号文件”)就规定，视同于软件公司的芯片设计公司，2010年前按17%的法定税率征收增值税，对实际税负超过3%的部分即征即退。不过，这一优惠条款在2005年终止以后，芯片产品就完全等同于普通商品按17%税率征收增值税。

没有优惠的增值税政策，中国芯片设计公司只好采用“国货复进口”的迂回政策。分析人士认为，高额“国货复进口”数字背后的实质，是产业发展需求与现行税收政策的矛盾。事实上，业界一位内部人士表示，“国货复进口”这一方法在给企业减轻财务压力的同时，却给企业运营带来了极大的不便。一方面，产品销售难以实现在境内报表，而“复进口”的产品也很容易产生商标产权方面的纠纷;另一方面，由于当下的海关通关、物流等配套制度仍只能适应传统产业，造成了芯片交货周期过长等问题，对发展客户带来很大影响。此外，外汇政策的变动也带来不可控性。

“堵”“疏”之争

对于国货复进口的政策调整，在中国政府高层已经争论多年。主流意见认为，国货复进口既浪费了国家税收资源，徒增企业物流成本，也扭曲了中国的外贸数据，企业大量的价格和出入境操控，令国家无法对进出口形势作出准确判断。为此，以国家发改委为代表的一些意见认为，应该直接取消国货复进口的加工贸易保税优惠，对国货复进口的产品征收进口关税和环节税，以此堵住政策漏洞。而海关方面则认为，对国货复进口不应该“堵”而应该“疏”，与其斩断企业加工的产业链条，还不如在全国范围内大力发展保税园区，降低物流成本，将“进口—出口—进口”环节所产生的利润尽可能留在国内。

海关的观点得到了曾专门研究过国货复进口现象的国务院研究中心外经部一位副主任的支持。他说，国货复进口现象的产生，更多是中国深加工结转政策不完备的产物，如果一味地“堵”，只会影响加工贸易行业的发展，对中国经济也无好处。

2006年年中，发改委的意见一度占据上风，“取消国货复进口的加工贸易保税优惠”已经被写入商务部草拟的加工贸易调整方案之中。但随即，在沿海各省市，尤其是外资企业中引起强烈反应。港台商人们多次向地方和中央政府沟通游说，并声称，如果这些对于加工贸易非常重要的优惠政策被取消，他们将把投资转移到越南、印度等地。在各种压力下，加工贸易调整政策被一再推迟。但是2007年年初，1775亿美元的顺差数字和中国前统计局长李德水的一番话，再次引起外界对于国货复进口扭曲外贸的关注。

2007年3月初，一个由国家税务总局、商务部、海关总署、中国人民银行组成的联合调查组，正在酝酿一场针对“非正常贸易增长速度”的大检查，以便堵住贸易数据失真的黑洞。而国税总局则表示，将加大对假报出口、以次充好、低价高报以及利用小规模纳税人货物、未缴税或缴税不足货物实施骗取出口退税活动的打击力度。国税总局将有权停止骗税者的出口退税权。据一位海关官员透露，虽然目前在国货复进口如何处理这一个问题上，各部委仍然没有达成共识，但是加工贸易的完善措施，肯定会在2007年出台。

☞情景模拟

假如您是案例中的任一角色，如海关总署、发改委、国家税务局或商务部相关领导人，某半导体公司负责人，或者是物流公司业务员小刘，您如何理解案例中我国出现的“国货出口复进口”现象?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是政策经济调控功能?政策经济调控功能有哪些基本类型与表现形式?当前中国政策经济调控功能主要有哪些实施机制?

3.结合案例材料，分析案例中相关公共政策的价值目标、功能定位、实施机制与社会效果。

4.结合国情与案例材料，分析案例中相关公共政策可能的发展趋势。同时，也谈谈案例中相关公共政策政策现象可能包含的经验与启示。

公共政策案例分析：经济调控与运行

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