政策目标关系与冲突分析

2023-12-05 百科知识版权反馈

【摘要】：第五节政策目标关系与冲突考查知识点与考察目标识记:政策目标冲突的含义及其表现形式，纵向政策目标关系与冲突的含义和表现形式理解:纵向政策目标冲突的一般运行机制，我国纵向政策目标冲突表现形式及其现状应用:运用公共政策相关理论，对特定政策过程中纵向目标冲突机制及其过程进行分析，关注目标冲突对于政策行为的影响山西“煤炭出海大通道”难产背后[5]铁路之于山西，犹如动脉般重要。

第五节　政策目标关系与冲突

☞考查知识点与考察目标

识记:政策目标冲突的含义及其表现形式，纵向政策目标关系与冲突的含义和表现形式

理解:纵向政策目标冲突的一般运行机制，我国纵向政策目标冲突表现形式及其现状

应用:运用公共政策相关理论，对特定政策过程中纵向目标冲突机制及其过程进行分析，关注目标冲突对于政策行为的影响

山西“煤炭出海大通道”难产背后^[5]

铁路之于山西，犹如动脉般重要。十几年以前，山西就期待建设一条新的铁路，以便为其最为重要的资源——煤炭，找到更为通畅的输出管道。负责该铁路可研究性方案的山西省发改委宏观经济研究院李院长表示，这条“山西中南部铁路出海通道”，由铁道部和山西、河南、山东合资建设，总投资700余亿，运能将为2亿吨。不过，自1994年提出至2008年，晋中南煤炭出海通道已经筹划了14年。方案还在商谈阶段，前景尚未明朗。

这条“铁定赚钱”货运铁路，未来逾三成的利润是归投资方所有，还是作为铁路建设基金上缴，是争议的焦点。而其表象，则为该铁路的“控股权”之争。

“出海”冲动

作为产煤大省，山西煤炭年产量达8亿吨，每年外运煤炭5亿吨。但是，晋煤外运的运力一直处于吃紧的状态。截至2007年，其外运能力只有3亿吨左右，运输缺口达2亿吨。晋中南煤炭外运的运输缺口尤为明显。即使在国家铁路十一五扩能后，这条线路的铁路运输缺口仍然高达1亿吨，到“十二五”，山西中南部的缺口将达1.4亿吨，而到2020年，则高达2到3亿吨之多。

2007年3月，山西省提出，运力扩能迫在眉睫，尤其是解决晋中南煤炭外运动力不足显得尤为重要。虽然山西省提出建设晋中南煤炭出海通道由来已久，但由于涉及与河南、山东两省的协调，沟通成本较大，因此迟迟没有实质性进展。2007年7月16日，铁道部曾在京邀请晋、豫、鲁三省召开“晋煤外运中南部铁路通道规划研讨会”，统一了三省对该铁路通道建设的认识。

2008年年初，中国南方遭遇冰雪灾害，各地频报电煤紧张，煤炭运输压力凸显，这为推动晋煤出海的中南通道建设提供了良好的背景。冰雪灾害发生后，铁道部委托两家设计单位研究晋煤外运中南部铁路通道，进行方案竞选，并要求其于5月底完成方案竞选工作。据知情人透露，到4月上旬，两家单位就已经完成了沿线调研和资料搜集工作，正在编制方案竞选文件。与此同时，2008年3月28日，三省发改委在济南召开了晋豫鲁铁路出海通道建设碰头会，在合作方式、运作模式上进一步达成了共识。计划采取“政府推动、企业化运作、独立建设、独立运行”的市场化运作模式。

根据2008年5月山西省与铁道部的会谈纪要，铁道部将支持山西修建包括“晋中南部铁路出海通道”在内的6条铁路。晋中南部铁路出海通道，原计划起点于吕梁所在的河东煤田，这里是中国最大的炼焦煤生产基地。该铁路全长1200公里，经河南至山东出海，铁路部分投资约700亿元，配套港口投资约300亿元，由山西与河南、山东及铁道部共同出资建设。

铁道部的大力支持使晋煤出海大通道的筹划进程突飞猛进，但是，铁道部并非无故献殷勤——它提出控股。

“控股权”之争

山西是最早提出控股权的。因为是晋中南煤炭出海通道项目的主导方，所以，在项目筹划之初，山西就提出绝对控股。山西的这个想法最初得到了河南、山东的支持。

一方面，山西掌控大量的煤炭资源，对铁路通道动量的形成具有主导作用。另一方面，山西财力雄厚，每年可通过对煤炭、焦炭基金的征收至少筹措30亿元的资金。据内部人士透露，如果全部完成通道建设，投资在千亿元以上。按照大型项目建设中自有资金投资必须占总投资额35%以上的规定，要完成全部通道的建设，自有资金的投资将达到四五百亿元，这就需要投资者具有强大的财力支持，而财力雄厚的山西恰恰具有这个优势。并且，在项目的筹划、推动方面，山西一直是主导方，山西省高层领导对这条铁路建设的愿望强烈，态度积极，有利于项目尽快上马。

在山西控股的基础上，晋、鲁、豫三省根据境内铁路长度作出了投资比例规划:山西控股50%，山东占30%，河南占15%左右。三省经过协商，达成了“以政府为主导，建立山西控股，广泛吸纳周边大型煤炭、电力、钢铁等企业共同投资的多元化投融资模式”。按照三省的构想，出海通道最后形成的公司法人将是一个为跨省区、跨行业、跨所有制、跨上下游产业、跨多种运输方式的煤电路港综合经营的大型企业集团。甚至河南对于境内通道已经设想了投资方案——争取铁道部、香港华润集团、山西潞安集团、大唐集团、安钢等企业参股建设。

但是，铁道部提出控股，打乱了三省的设想。河南省地方铁路局一位了解内情的负责人指出:“目前，争议就出这儿，山西想控股，铁道部也想控股。”一则消息显示，2008年4月23日，铁道部副部长陆东福与山西省相关负责人就山西铁路建设有关问题进行了会谈，会谈达成的共识之一是“支持山西以市场化运作方式建设中南部出海铁路通道，省部入股比例均等，具体比例双方进一步协商。力争后方通道部分路段开工建设”。然而，“到目前为止，双方还在洽谈，结果未定”。

2008年9月5日，铁道部宣传处通报这一项目的进展情况。据其透露，铁道部还在与山西等省就该通道的合作进行洽谈，争取尽快开工建设。不过，一位山西省方面的人士则称，双方纠缠于“控股权”等问题，合作目前停滞不前。据有关人士称，山西方面希望效仿神华的朔黄铁路，市场化运作这条出海通道，山西、河南、山东三省均有意采用政府出面、企业出资投资建设的方式，股权结构设计为(山西30%，铁道部30%，河南和山东各20%)，但是铁道部却希望持股35%，实现“相对控股”。

山西方面希望，这条铁路能成为第二条“朔黄铁路”。朔黄铁路的建设模式，曾被视为铁路投融资改革成功样本之一。它打破了铁道部控股传统，神华集团持股58.8%，铁道部持股41.2%，为第二大股东。这个市场化的铁路，在经营上已取得了亮眼业绩。据神华年报显示，2007年，朔黄铁路公司煤炭运量为1.3亿吨，营业收入达到79.60亿元，营业利润达到49.03亿元，净利润33.57亿元。

在河南和山东的眼里，山西和铁道部都有相对控股的能力和积极性，但是，谁将取得控股权，将是一场大的博弈，并可能直接影响此通道的建设。山西方面的这位人士指出:“现在的状况，就一句话，地方和中央部委，谁来争得这条铁路的控股权?”

铁道部的账

铁道部也有自己的一本账。(www.chuimin.cn)

铁道部总工程师何某在接受记者采访时曾坦陈，晋中南部铁路出海通道，对完善路网、缓解煤电油运紧张状况，促进区域经济社会发展具有重要作用，“我们正在与有关方面积极协调、沟通，希望能早日开工建设”。对于铁道部要求控股的说法，他亦未否认。“我个人认为，由铁道部来主导，更能发挥路网优势，更能调配好运力资源。”据他解释称，铁路有网络效应，会涉及跨线运输问题。一般情况下，为了路网安全，涉及跨线运输，应由铁道部主导以便统一调配运力，并将运力资源发挥效益最大化。

山西方面的应对之策在于，其最初提出的可行性方案，将该通道设计成“封闭货运通道”。然而，更重要的是，何总工程师说:“另一方面，大家都知道，大宗货运相对盈利，如果盈利线路与非盈利线路不通盘考虑，那么，有国家的铁路客运质量问题、公益性和开发性铁路的发展建设问题，速度就会受到影响。”就像乡村的道路愿意修的人少，城市间高速公路想修的人多一样，西部地区等欠发达地区的路网建设需要资金调配，但却最缺资金。

所以，“要把握全局利益，一盘棋考虑为优”。何总工程师强调，谁来主导，需要看是否有利于全局发展，有利于路网整体效益发挥。据了解，扣除铁路建设基金，铁道部2007年的利润总额约为70亿元，而其总资产为7000亿元，资产收益率仅为1%。而加上财政部返还的铁路建设基金(近500亿元)，铁道部的资产收益率也不过6%—7%，仍比其他很多行业的收益率低得多。而按照铁道部规划，“十一五”期间，其将投资1.25万亿元用于路网建设。然而，过低的资产收益率，令铁道部在融资时备感捉襟见肘。

何总工程师坦陈，经营性铁路，尤其是盈利好的铁路，投资商都是不请自来，争先恐后都要出资参股。“但如果这条线效益不好，完全是开发性、公益性的，谁来投?”何总工程师说，在这种情况下，还得要国家建设基金，或者说，铁道部用转移支付的办法，把盈利铁路线赚来的钱投下去一部分，再加上国债等其他投资，来支撑建设、维护。

“三成利润”归属

据了解，控股权之争其实是一个利益博弈的过程。晋煤出海通道，这是一条不同于其他铁路的运输通道。由于铁路的公益性，很多铁路是亏损的，而这条铁路是铁定赚钱的。

作为贯穿山西河东煤田和沁水煤田的出海通道，该条线路的运量充足得以保证。晋中南煤炭出海通道起于山西兴县瓦塘镇，这里的河东煤田是中国最大的炼焦煤生产基地。之所以选择这里为起点，不仅仅是因为兴县有一个工业开发区，大量的煤炭和铝矾土需要外运，山西方面还想以这里的优质焦煤，从巴西换回优质铁矿石。沿途的安钢和晋钢就是最大的客户。出去的时候运优质焦煤，回来的时候运回巴西的优质铁矿石。此外，安阳、濮阳、鹤壁三市是河南主要的电力、钢铁、石化基地，近年来对山西煤炭的依存度逐年加大，山东泰安、莱芜、青岛经济高速发展，对煤炭的需求也迅速增长。并且，此线还可以分流京九、京广两条线的运力。这样一条运量充足的线路的效益可想而知。

显然，晋中南铁路出海通道“政府推动、多元化筹资、市场化运作”的模式背后，最终是简单的利益归属问题。一位专家指出，实际上，一条合资铁路姓“国”还是姓“地方”，将会关系到约三成的利润，是归财政部还是企业自身。

目前，铁路的货运价格实行双轨制，国铁货运价格仅为0.0484元/吨公里，而出于成本补偿原则，合资铁路的货运价格则由发改委特批，价格均比国铁高出一大截。以朔黄铁路为例，其货运价格为0.12元/吨公里，是国铁的两倍多。按规定，合资企业应当从货运价格中代为收取0.033元/吨公里作为铁路建设基金，但“很多合资企业因为种种原因，并没有缴纳该笔费用”。据了解，这一状况是当年铁路系统投融资体制改革的一个遗留问题。当时，为了吸引社会资本投资铁路项目，铁道部默许了相当一部分合资企业免缴铁路建设基金。

“如果铁道部控股，那么，山西这条通道将极有可能收取铁路建设基金，但要是山西等地方控股，这笔资金铁道部则无法获得。”一位接近铁道部的人士认为，此是“控股权”之争的真正原因。

☞情景模拟

尝试以小组合作形式，根据本案例材料以及我国国情，模拟围绕山西“煤炭出海大通道”纷争过程中不同政策主体的目标与动力机制及其互动过程。

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例反映了一个什么公共政策现象或事件?

2.根据案例材料，山西“煤炭出海大通道”纷争过程体现了相关政策主体之间怎样的动力与目标互动机制?

3.根据公共政策相关理论，结合国情，预测案例中政策过程的发展趋势，并阐明理由。

【注释】

[1]主要参考资料:(1)柳红.访日归来［N］.经济观察报，2009-01-12.
　　(2)柳红.两份《初步意见》的背后［N］.经济观察报，2009-02-09.
　　(3)柳红.布鲁斯:东欧来风［N］.经济观察报，2009-02-16.

[2]主要参考资料:(1)冉金.拍卖一块广告牌主管单位缘何收取四成利［N］.南方周末，2009-07-02.
　　(2)冉金.“户外广告新政”遭到著名法学专家质疑南方周末［N］.南方周末，2009-07-02.
　　(3)陈煜儒.C市户外广告新政遭质疑破解难题需定公共物权［N］.法制日报，2009-07-08.
　　(4)董沛霖，刘高桥.各地户外广告新政惹争议法学专家称与民争利.中国产经新闻2009-05-15 15:39:00，搜狐网:http://www.soufun.com/news/2009-05-15/2579397.htm.

[3]主要参考资料:(1)左志坚，聂道先.《邮政法》11月17日最新修改稿出炉［N］.21世纪经济报道，2003-11-26.
　　(2)赵瑾.《邮政法》修改稿出台，快递四巨头表不满［N］.新京报，2003-12-03.
　　(3)李汉桥.新《邮政法》剑气冲天，快递业命悬一线［N］.中国产经新闻，2004-01-06.

[4]主要参考资料:(1)张英，吴娓婷.人人都要上岗证?［N］.南方周末，2007-04-26.
　　(2)张英.证儿的逻辑［N］.南方周末，2007-04-26.
　　(3)桑琴.上岗证会否扼杀“草根”?［N］.长沙晚报，2007-04-20.

[5]主要参考资料:(1)高江虹.山西“煤炭出海大通道”难产溯源［N］.21世纪经济报道，2008-09-09.
　　(2)桑燕.山西煤炭出海通道破局与铁道部博弈争夺控股权.搜狐新闻网2008年05月15日00:12。http://news.sohu.com/20080515/n256861158.shtml
　　(3)苏景岳.千亿打造山西出海大通道.中国水运网。http://www.zgsyb.com/GB/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=532 2008-09-12

政策目标关系与冲突分析

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