公共政策案例分析：社会利益与部门政策动力

2023-12-05 百科知识版权反馈

【摘要】：据该委员会主席Robert Kapp透露，“部分采用中英文对照的这份报告将分发给中国的决策和管理部门”。中国国际货运代理协会快递工作委员会刘姓秘书长认为，目前的《邮政法》修改稿的上述条款有悖我国的入世承诺。据中国国际货运代理协会快递工作委员会刘姓秘书长称，这一条款在各部委征求意见的过程中，招致商务部、交通部、铁道部、民航的强烈反应。

第三节　社会利益、部门利益、部门政策目标与动力机制

☞考查知识点与考察目标

识记:社会利益与部门利益的含义，部门政策目标与动力机制的含义与基本功能

理解:部门利益与社会利益的相关性，部门政策目标与动力机制一般构成及其运行原理，我国部门政策目标与动力机制基本构成及其运行状况

应用:运用公共政策相关理论，对特定部门政策过程的目标与动力机制进行分析，重点关注部门利益/社会利益对部门政策目标与动力机制的影响

《邮政法》修改稿出炉记^[3]

2003年11月17日，《邮政法》最新版修改稿新鲜出炉。

美中贸易全国委员会出台报告称，中国对其邮政行业的垄断保护和对国内商业的有关规定正在减缓外国速递企业的发展，并在削弱中国政府创造就业机会的努力。据该委员会主席Robert Kapp透露，“部分采用中英文对照的这份报告将分发给中国的决策和管理部门”。这与美国决定对中国三类纺织品实施特保前的基调是何其相似!《华尔街日报》分析说，这份报告的出台旨在对中国施加压力，而且正逢一个“敏感时期”。分析人士认为，拿出一些老问题和中国讨价还价，要求中国让步，这是美国一贯的策略。抛开国际影响不说，这一修改稿在国内业已招致强烈反应。仅仅几天之后，11月21日，中国外商投资企业协会、中国国际货运代理协会、中国对外贸易经济合作企业协会三大协会联名上书全国人大，开篇即直陈该稿“不符合WTO规则和我国入世承诺”。在陷入争议旋涡的最新版修改稿中，知情人士圈出三个风暴眼:快递、包裹、邮政普遍服务基金。

快递业:邮政再筑三道坎

2003年8月30日，邮政将EMS资费下调10%—30%。这一破天荒的降价幅度被认为是，“在外资和民营快递夹击之下的邮政不得不进一步作出迎合市场的举动”。在降价这一市场行为之外，《邮政法》最新修改稿中再筑三道门槛，阻挡外资和民营快递的凌厉攻势。

门槛一:500克以下邮政专营

在新《邮政法》出台之前，邮政总局曾于2002年2月4日单独发布“64号文”，设置500克以下业务专营的门槛，但在几大快递巨头的抗议声中不了了之。2002年9月5日，信息产业部、外经贸部和国家邮政总局联合下发“472号文”，要求快递企业60天内前往邮政部门办理委托手续。两个月后，快递四巨头向邮政总局妥协接受委托，“邮政封杀快递”风波暂告一段落。

然而，此次这道“500克门槛”可能被写入法律，10月29日的修改稿中已经透露出类似的专营信息。代表跨国快递巨头利益的亚太快递商大会(CAPEC)迅速于11月7日作出反应，称“这样的规定一旦执行将会立即摧毁中国国际快递业50%的业务，并且将对中国数以千计仰仗快递服务在全球竞争的高附加值制造和服务企业产生无法比拟的影响”。

三协会在递交给全国人大的信函中表示，我国公民寄递一封国内普通平信的重量一般在20克(含信封)左右，超过50克的已属很少。印度与我国同为亚洲人口大国和发展中国家，规定的邮政专营范围为低于200克的国内信件。他们建议“我国现阶段采取单信重量100克且价格(资费)不超过一类信件国家邮资3倍的信件寄递由邮政企业专营。除此之外的信件寄递放开经营”。国务院发展研究中心研究员李佐军执笔的《必须进一步推进邮政体制改革》一文中，也作过上述建议。然而，11月17日最新版的修改稿第八条仍然规定:单件重量在500克以下的信件的寄递业务由邮政企业专营。

门槛二:信件快递业的市场准入

最新版《邮政法》修改稿第六十条有如下规定:非邮政企业从事信件快递业务，应当具备以下条件:同一城市范围内经营的，注册资本人民币100万元以上;省、自治区、直辖市范围内经营的，注册资本人民币500万元以上;跨省、自治区、直辖市范围内经营的，注册资本人民币1000万元以上。并且都要拥有与从事信件快递业务的地域范围相适应的自有网络。

在这道坎上，财大气粗的四大快递巨头自然不会受阻，CAPEC也没有作出太多评论。但是势单力薄的民营快递公司势必要遭殃。李佐军表示，关于市场准入问题，国务院发展研究中心有过意见:“设置适当门槛不是不可以，但是门槛不能太高。目前这个槛，不符合扩大就业，也不符合促进中小企业发展的战略方针。”按现在这个准入制度再加上500克专营，“国内的很多快递公司就被卡死了”。

尽管小快递企业人微言轻，但是它们却是创造就业机会的生力军。三协会在递交给全国人大的报告中提到，根据《北京青年报》自办发行，吸收下岗职工创办北京民营快递企业“小红马快递公司”等成功经验，如果全国城乡普遍开放这一市场，将会增加数以百万计的稳定的就业岗位。

门槛三:500克内外都要邮政部门授权

最新版的修改稿第五十九条明确规定:“非邮政企业从事信件快递业务，应当依照本法规定取得邮政监管机构的许可。”也就是说，所有快递业务必须经邮政许可经营。11月19日中国国际货运代理协会召集各快递巨头开会，与会巨头表示“绝对不能接受这样的条款，否则就等于放弃中国的市场”。CAPEC认为，拟议的新的许可制度明显比委托制度负担更重，并且会产生许多不稳定因素。(www.chuimin.cn)

由于我国在入世《议定书》中曾表示，在中国入世之前已进入中国的外资企业，其已获得的“使用权、经营权和活动范围的条件，不会比中国入世前更具限制性”。中国国际货运代理协会快递工作委员会刘姓秘书长认为，目前的《邮政法》修改稿的上述条款有悖我国的入世承诺。

包裹业:邮政普遍服务?

被纳入邮政普遍服务的业务范围，就意味着邮政将成为这一业务的监管者。《邮政法》修改稿已经将手伸向包裹。

10月29日的修改稿第五十四条提出，非邮政企业从事信件、包裹业务，应当取得邮政监管部门的许可，铁路、公路、水运、航空运输企业的行李、货物运输除外。据中国国际货运代理协会快递工作委员会刘姓秘书长称，这一条款在各部委征求意见的过程中，招致商务部、交通部、铁道部、民航的强烈反应。

根据《国家邮政总局2002年报》，该年度邮政包裹业务市场占有率仅为21%，“但是邮政却要监管整个市场”。11月17日的修改稿中，第二十条仍规定，邮政普遍服务的业务范围包括:(二)单件不超过20千克的包裹的寄送;(三)单件重量不超过5千克的印刷品的寄递。

邮政普遍服务基金

10月29日的修改稿中还要求:每个从事信件、包裹寄递业务的企业提取其业务收入的4%用于设立邮政普遍服务基金。这一规定亦引起非邮政企业强烈反应。CAPEC认为“航空快递业的各企业已经根据中国法律支付了很高的税赋(17%)。在该行业对与邮政普遍服务无关的经营活动额外征收4%的附加税是对该行业的不公正的双重收税”。另外，“此项税收将按照总收入而不是净收入征收则进一步使该项税收有失公允，丝毫不考虑提供服务的成本”。

三协会递交人大的报告中也指出，邮政普遍服务作为一项国家义务，国家财政就应该根据社会发展需要(包括中西部地区的邮政设施建设)进行统筹安排。因此，根据“公平纳税”和“WTO国民待遇”原则，向非邮政企业征收此项基金是不妥的。更何况，邮政企业已经享有国家的多重优惠:一是划定的邮政专营范围，二是向邮政企业提供基建投资、交通、税收等的优惠政策，三是财政专项补贴。

由于遭受快递企业强烈反对，在11月17日的最新版修改稿中，邮政已不再提按总收入4%这一比例提取邮政普遍服务基金，但还是在第二十六条规定:邮政企业和依照本法规定取得许可从事信件快递业务的非邮政企业，应当按照国家有关规定缴纳邮政普遍服务基金，用于支持边远、农村和西部地区邮政设施建设。这离CAPEC先前所呼吁的“此条款从本修改稿中彻底删除”显然仍有实质性的差距。

CAPEC一位发言人更是直陈，“这个基金绝对不能接受”。这位发言人任美国联邦快递中国区总裁，他表示会向美国政府反映这个问题，不过他也强调“这个问题是快递行业的问题，而并不是美国的问题”。

尴尬的部门立法

如今也是邮政的“敏感时期”。2003年9月1日，央行发出通知，宣布自8月1日起，邮政扭亏的法宝——邮政储蓄新增存款转存人民银行部分，将不再享受高转存利率。此外，自2003年起财政已终止对邮政的补贴，邮政系统将自己找饭吃。在《邮政总局2002年报》中，另一重要利润源——集邮业务收入只完成70.83亿元，已比往年下降19.57%。在自由竞争的快递领域，被外资和民营快递夹击的EMS2002年收入48.86亿元，已同比下降2.15%。2002年，中国邮政兼得国家10亿元财政补贴和高额转存利差，总收入51.3亿元，勉强赢利1.25亿元。只有包裹业务比往年狂增6倍能令邮政稍感欣慰。这些似乎才是邮政本次设限的源头。

美中贸易全国委员会主席Robert Kapp曾对邮政垄断评论说，“部分问题在于中国邮政既是竞争者又是管理者”。李佐军希望《邮政法》中加入政企分开的条款，“现在加是加了，但还是不能令我们满意”。因为其中的“政”还是邮政总局，而不是公立的第三方机构。抛开《邮政法》修改稿的具体内容不说，中国国际货运代理协会快递工作委员会刘秘书长还有一个不满，“部门立法应该听取利益当事人的意见，但我们没有直接拿到修改稿，而是商务部转给我们的”。刘秘书长认为，在这次《邮政法》修改的过程中，邮政总局有把“部门利益经济化和法制化”的感觉。对此，他希望“要改革部门立法，向公共立法转变，并将《邮政法》修订稿向社会公布，征求意见”。

☞情景模拟

假设您是邮政局相关领导、亚太快递商大会相关领导、三协会相关人员、民营快递公司的代表，您会如何看待案例材料所反映的这一政策过程?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例反映了一个什么公共政策现象或事件?

2.根据案例材料，《邮政法》最新草稿的出台体现了相关政策主体之间怎样的动力与目标互动机制?

3.根据公共政策相关理论，结合国情，预测案例中政策过程的发展趋势，并阐明理由。

公共政策案例分析：社会利益与部门政策动力

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