公共政策案例分析的动力和发生机制

第一节　公共政策动力与政策发生机制

☞考查知识点与考察目标

识记:政策动力的含义及其基本类型，政策发生机制的含义与基本功能

理解:政策发生机制一般构成及其运行原理，我国政策发生机制基本构成及其运行状况

应用:运用公共政策相关理论，对特定政策发生机制进行分析，关注政策发生机制的基本构成与运行的主要影响因素

《经济体制改革的初步意见》的提出历程^[1]

中华人民共和国成立以后，政府派高级代表团出访西方资本主义国家始自1978年。

十一届三中全会前，邓小平访日归来第三天，1978年10月31日，国家经委副主任袁宝华率一行23人去日本考察企业管理。副团长是徐良图、叶林，中国社会科学院副院长邓力群任顾问，张彦宁是秘书长。社科院一共去了4位，还有马洪、孙尚清、吴家骏。

日本印象

日中经济协会盛情接待了第一个来访的中国经济界高层代表团。包括小宫隆太郎等经济学家出面，介绍日本战后经济发展的脉络;经济企划厅和国土厅的官厅经济学家，从实际操作上讲解战后日本经济的运行、产业政策。代表团分成3个组，去参观了43家企业，有新日铁公司的君津和八幡钢铁厂，小松工程机械公司，丰田汽车工业公司，松下和东芝电器公司。在每一家都要待上三五天，听讲，看生产流程，交流企业管理经验，马不停蹄，连轴转。日本人午餐过后就工作，而习惯了午睡的中国人，又困又累，只能硬挺着。据说，有一位团员曾坐在马桶上睡着了，还是听到鼾声的过路人发现了他。

邓力群说:“就我一生而言，1978年到日本去考察，身临其境去看资本主义这是第一次。在此之前，我没有去过资本主义国家。”确实，这个资本主义国家给了他们太强烈的视觉冲击和深深的思索。

邓力群描绘得仔细:“包括农民在内，一般都穿毛料子。服装样式很多。我们星期天到一条热闹的街上去，所看到的妇女，没有穿同样衣服的。接待我们的女工作人员，也是每天换衣服。衣服样式朴素大方，倒也不是什么奇装异服。”而此时的中国正流行咔叽布中山装，男女一律。出国时要体面，不能丢国家的脸，由国家补助置装费，每人可以做两套衣服，回来以后，上交一套，自留一套。如果是冬天，要穿大衣怎么办呢?社科院外事局有一间仓库，里面存放一些先前出国人穿的毛花呢大衣。出国人员可以去那儿挑，有合适的就穿，没有合适的才可以做。

在东京，他们进了一家百货公司，琳琅满目，一问，人家经营了五十多万种商品。而我们的王府井百货公司只有两万两千多种。日本的社会风气和社会秩序都不错，这令邓力群印象深刻:“把车子放在路旁，不上锁，工厂不生产自行车、摩托车的锁。他们的商店，下班时候不上门板，也没有铁栅栏。有些拍卖品，摆在窗外的台子上，下班不收进去。”

有一天参观工厂，路程比较远，怕堵车，他们出发得早，结果提前了十几分钟到达。司机把车停在厂外路边。代表团一行都纳闷儿，为什么待在这儿不进去呢?原来是，人家夹道欢迎的队伍还没有出来，因为没到时间，不会早等在那里欢迎你。大概离预约的时间差两分钟时，代表团的车队才开进去，欢迎的人群晃动着小旗子。前后也就5分钟左右，代表团进到会议室，欢迎人群则回到自己的岗位。这种严丝合缝，着实令中国人领教了什么是秩序，什么是效率。吴家骏说，原来我们讲有计划按比例，好像按比例是计划经济的产物。然而，在日本的市场经济条件下，看到他们也按比例，而且是高超的比例。比如在丰田，1分钟1辆车被总装出来。有访问人员问，你们的仓库得多大才能装这么多?人家答，不需要仓库，供应零部件的厂按小时送，这边车装出来运出去。生产衔接可以精密到这种程度，使得中方人员禁不住要说，原来市场并不那么可怕啊!

给邓力群印象特别深的是，1960年池田内阁提出《国民所得倍增计划》，让日本人全都知道，这个计划能否实现和每个人都有密切关系。他发现，原来现实中的资本主义较之马克思在《资本论》中所说的资本主义的基本矛盾——企业内部的有组织与整个社会生产的无政府——有了很多新变化。

访问归来

经过兴奋而又高强度的35天考察后，12月5日，代表团回到北京，很快写出了《日本工业企业管理考察》报告，涉及企业组织、企业计划、专业化和协作、质量管理、职工培训、日本企业刺激职工积极性的办法等内容。报告提出了六个方面的建议:学习资本主义国家企业管理的科学方法;重视开发国内市场;计划经济与市场调节相结合;鼓励竞争;以改革推动管理;加强立法和经济调节手段。不看不知道，日本企业既生产又销售;而中国的企业只生产不销售，与市场不联系。再有，日本的重工业也生产耐用消费品。他们从战后起步，加强企业管理，用数学统计方法进行质量管理;工时测定、工序控制;重视市场营销、综合计划，高度重视发挥员工积极性。

12月底，袁宝华和代表团成员向国务院作了汇报:在“大跃进”前，日本和中国的经济水平差不多，而之后的差距越拉越大。中国生产技术落后，管理更落后，因此，在引进技术时，必须引进先进的科学管理方法。汇报得到了正面反馈。余秋里和康世恩批准印发考察报告;不久，1979年4月，中国社会科学出版社发行了考察报告的单行本。

另一方面，实践工作也在紧锣密鼓。1978年年底就成立了质量管理协会。随后，袁宝华和邓力群等人商量，向国务院提出成立中国企业管理协会，学习日本经验，由协会在政府和企业之间发挥纽带作用，很快获准。1979年3月3日，中国企业管理协会在北京成立，袁宝华任会长。协会实施的第一件事就是举办企业管理干部研究班。第一期学员有110名，其中省、自治区、直辖市和主要工业城市经委(工交办公室)主任27名。首先是介绍日本经验，袁宝华、邓力群、马洪、孙尚清、吴家骏等人都来作报告。

代表团同日方达成了一个中日企业管理、质量管理经验交流的协议，规定日中双方互派厂长为主的考察团，互派人员参加对方的“质量月”活动。在代表团的建议下，在京津沪三市选少数基础较好的工厂进行改革企业管理的试点，试点厂分别与日本厂对口挂钩，定期互访，交流管理技术和经验;训练厂长、培训骨干;编印日本和其他国家企业管理、质量管理的教材;设立“质量月”，颁发质量奖;开展企业管理经验的国际交流。

社科院这边，在历史所小礼堂，邓力群组织了几场报告会，会场挤得满满的。邓力群讲观感，讲积累和消费，农轻重，价值规律和计划性;马洪介绍“日本资本家怎样管理工业企业”;孙尚清介绍“关于日本的技术引进和企业对职工的经济刺激问题”;吴家骏报告“关于日本工业管理和企业管理”。1979年10月，这四个报告也汇集出版了，以邓力群的文章题目为书名，叫《访日归来的思索》。最初的企业改革正是从改善企业管理开始的，然后才是体制上的变革。然而，在国内，体制改革缺乏最起码的理论支持与指导。

东欧来风

经过“文化大革命”等连番的政治运动，任何涉及经济体制改革的思想萌芽都得不到发育和成长。人们被单一的思想所控制主宰。于是，当中国经济改革时代轰然来临时，才发现改革的思想资源如此匮乏，必须借他山之石。所谓他山，在当时的历史背景下，主要是那些经历、反思、改革过斯大林模式的前东欧社会主义国家。

对中国影响最大的首先是波兰经济学家布鲁斯。1979年年末，他给中国带来了早期经济改革的思想理论和实践经验。布鲁斯，1921年生，曾任华沙大学经济学教授、波兰计划委员会经济调查司司长。1955年担任政府经济改革顾问委员会副主席，参与起草了1956年波兰经济改革方案，是市场社会主义理论的代表人物。

1979年最后一天和元旦刚过的3—5日，中国社会科学院经济所四楼会议室挤满了人，布鲁斯在这里讲东欧经济改革的经验及其对中国改革的意义。事先，经济所赵人伟准备了一份问题清单(见附录)，提交给布鲁斯。布氏极为赞赏。赵人伟的问题是当时中国经济学家的思考，从中可以窥见改革理论是从哪里起步的。

布鲁斯讲，经济决策有三个层次:宏观经济决策;企业决策;家庭决策。苏联和东欧有三种模式:苏联模式、匈牙利模式和南斯拉夫模式。布鲁斯倾向于只在宏观层面集中，企业和家庭层面采用非集中的匈牙利模式。1980年后，布鲁斯又把社会主义经济体制分为四种模式:军事共产主义模式、集权型模式、带有被限制的市场机制的集中计划经济模式、市场社会主义模式。他希望人们了解，客观上并不存在一种完美无缺的理想模式，要尽可能选择利多弊少的模式。在东欧经济学家中已经有了这样的共识:经济体制改革要以政治体制改革为条件。政治改革靠撤换领导人解决不了问题，必须从制度上采取措施，才能保证不再回到旧轨道上去;而经济改革往往因为触动某些当权者的既得利益而遭到他们的反对。归根结底，改革是政治和社会问题，人民大众的态度和反应非常重要。

此前，人们把改革理解为一种政策调整。对此，布鲁斯说，经济改革不是个别政策上的改变，而是从一个系统变到另一个系统。他提出的“分权模式”，和原经济所所长孙冶方的“大权独揽、小权分散”模式非常相像，这不免令中国经济学家感到亲切。布鲁斯强调要一揽子改革，不能零敲碎打地单项改革。他还说，在国民经济比例严重失调的情况下，必须先作必要的调整才能进行改革。布鲁斯所主张的经济改革，是引入市场机制的计划经济;市场机制是完成计划的工具。这种思想师承号称“市场社会主义”之父的另一个波兰人兰格。兰格是20世纪20—30年代西方经济学界“社会主义论战”中的一方代表，对方的一位主将是哈耶克。兰格在1936年发表的《社会主义经济理论》将马克思主义和新古典经济学放到了一起。他主张由计划机关模拟市场，在国有制下，引用竞争力量改善经济运行效率。哈耶克曾以《社会主义的计算》三篇雄文，论证兰格模式在现实中行不通。吴敬琏评价说，“这场争论一直在理论讨论和改革实践中回响”。直至晚年，兰格还致力于研究控制论和计算机在经济计划上的使用，不改市场社会主义的初衷。而后来的布鲁斯，则摒弃了用市场手段增强计划经济的想法，转向完全的市场取向改革论。

赵人伟等将布鲁斯的讲话整理出来，报送党中央、国务院、人大、军委、最高人民法院、检察院、中国科学院、政协、各大军区;发到重点高等院校、社会科学院。社科院副院长于光远热情接待布鲁斯，国务院副总理薄一波也出面和他交流经济改革意见。尽管他们分明知道布鲁斯还有一个身份——持不同政见者和流亡者，却还是如此礼待、聆听。今天想来，也不能不赞叹当时高层领导的气度和胸怀。

不能略过的一位人物是曾在世界银行工作的林重庚先生，他与布鲁斯早就相识。1979年，林重庚的弟弟林至人在牛津师从布鲁斯，他热情接待了来访的中国社会科学院经济所副所长董辅礽，从中协助促成了布鲁斯来华。林重庚说，布鲁斯对于波兰本国经济改革的实际影响有限，但对于中国经济改革理论作出了重要贡献。赵人伟则指出，“改革开放初期，中国的决策者和多数经济学家都还没有跳出计划经济的大框框，而是想在计划经济中增加市场机制的作用，所以，请东欧的改革经济学家来讲学是很自然的事情。另外，东欧的改革经济学家都有马克思主义经济学的学术背景，中国人听起来也比较容易懂”。

如今，斯大林式的社会主义制度在兰格、布鲁斯的故乡和整个东欧遭到了摒弃，经典的社会主义制度不复存在。改革不仅超越了兰格，也超越了布鲁斯，兰格没有机会看到，布鲁斯看到了。对于改革的必然性，布鲁斯说:“许多国家的经济改革都由于政治上的原因而失败，那些支持经济改革的人一再被指责为修正主义分子，改革的要求仍然不断地冒出头来，就像一个讨厌的人从前门被撵了出去，又从窗口爬了进来一样。这说明经济改革是不以人们的意志为转移的事情。”

初始提出

必须改革，这是共识。但是，怎么改?改到什么程度，改成什么样子?尚来不及想。即使后来被称为改革总设计师的邓小平的头脑里，也并没有蓝图。改革的序幕，是被一双历史的大手拉开的，所有的演员、导演都在场。然而，这是一场没有脚本的改革。(www.chuimin.cn)

1979年7月2日，在国务院财政经济委员会下成立的经济体制改革研究小组(以下简称体改组)，要充当“编剧”的角色。他们的任务是，制定出一个适合国情、办法配套、步骤恰当的体制改革方案来。体改组组长是张劲夫，副组长是薛暮桥、房维中、廖季立、刘明夫。专职成员有廖季立、柳随年、季崇威、徐景安等。本着从大改着眼、小改着手，从7月下旬起，体改组一边请各部委和理论界人士座谈，一边搜集国内外体制改革情况。

在7月24日至8月上旬，在改革总体设想座谈会的发言摘要中，薛暮桥说，体制改革的根本道路就是按照经济发展规律管理经济，要准备冒风险;中国社会科学院财贸经济研究所所长刘明夫连发15问，诸如如何保证把商品经济纳入社会主义道路和有计划按比例发展的轨道等;经济研究所原所长孙冶方讲到经济民主化必须有政治民主化来保证;经济研究所副所长刘国光系统而清晰地论述经济体制模式选择、集权与分权关系、企业自主权、发挥市场作用等重大理论问题。同为副所长的董辅礽则单刀直入地指出，经济体制改革的实质是改革全民所有制的国家所有制形式。

10月份，体改组草拟出一份《关于经济体制改革总体设想的初步意见》，因为不成熟，没有提交给财委审议。而邓小平听说有这么一份素材性的稿子后说，可以披头散发和大家见面，征求意见。于是，1979年12月3日，体改组把《初步意见》提交给全国计划会议。随后，张劲夫于12月15日作了一个说明。一上来，张劲夫先说，对于怎么改，大家的看法不完全一致，有些问题也一下子吃不透、看不准，还需要探讨;这个稿子是抛砖引玉，可以推倒重来;它只是一个总的设想，不是体制改革的具体方案，主要是为了解决体制改革的方向和如何起步两个问题。

“方向准、起步稳”，是张劲夫提出来的一个原则。《初步意见》主张用经济手段管理经济，实行计划调节与市场调节相结合，扩大企业自主权，划分中央和地方职权。具体地说，该份意见拟定了五项改革目标:把企业从行政机构的附属物，改为相对独立的商品生产者;把单纯的行政管理，改为经济办法与行政办法相结合;把单一的计划调节，改为计划调节与市场调节相结合;划分中央与地方权限，充分发挥地方积极性。

至于如何起步，他们提出，调整期间需要适当集中，改革要求适当分权。在国民经济调整任务没有基本完成以前，匆忙进行大改，不仅改革本身不能顺利进行，还可能打乱调整的部署，给国民经济带来不应有的损失;对于旧体制中必须改而又可以改的部分，要积极改革，先立后破。为此，一两年内，要拟定出改革方案和实施步骤，包括调整价格和税制改革方案;作好扩大企业自主权、组织公司的试点;全面推行固定资产有偿使用、流动资金全额信贷、部分基建投资实行银行贷款、部分事业单位改为企业化管理、一般民用建筑由专门的建筑单位统建、学校和行政单位支出实行计划包干，等等。

据体改组成员徐景安回忆，1980年年初，李先念在中南海主持召开了国务院财经会议，讨论《关于经济体制改革总体设想的初步意见》。“晚上7点开始，开了一个半小时，参加的人员都不谈正题，东拉西扯。到了8点45分，李先念说:‘这个稿子我看了两遍，都没有看懂’;‘他们是中国共产党党员，我相信他们是对党负责的。所以，我建议，这个文件还是先发下去试行’。”

对于与会者不发表意见，徐景安表示理解。因为，“他们对于怎么改，改什么，想都没有想过”。

另起炉灶

体改组只存在了一年。1980年初赵紫阳从四川省省委书记任上招进北京，3月被委派主抓经济，担任财经领导小组组长;9月受命任国务院总理。四川是国有经济改革的试验田。从1978年第四季度起，那里就开始了扩大国有企业自主权的试点。1980年6月已经扩展到全国6600个国有大型企业。在这种情形下，没有脚本的演出自然难以为继。同时，也很显然，胡耀邦和赵紫阳都有意推动改革方案的出台。

1980年5月8日成立的国务院体制改革办公室(简称体改办)，体现了把改革纳入一个总体规划的意图。当时，体改办的职能是制订改革总体规划，协调各方面改革。在组织方面，杜星垣任办公室主任，薛暮桥任顾问。由此，《经济体制改革的初步意见》又要另起炉灶起草了。6—7月间，薛暮桥接连发表《关于经济体制改革的探讨》、《关于经济体制改革的一些意见》、《计划调节和市场调节》等一系列文章。他强调:现阶段，我国社会主义经济只能是一种商品经济;计划调节要和市场调节相结合，在计划指导下，充分发挥市场调节作用。这些思想都被写进了《初步意见》。这确实是一部崭新的《经济体制改革的初步意见》，其中最具突破性的创见是指出:“我国现阶段的社会主义经济，是生产资料公有制占优势，多种经济成分并存的商品经济。我国经济改革的原则和方向应当是，按照发展商品经济的要求，自觉运用价值规律，把单一的计划调节改为在计划指导下，充分发挥市场调节的作用。”

完稿之时，恰逢中央召开各省市区第一书记会议。领导决定把《初步意见》提交会议讨论，指定薛暮桥在会上作一个说明。这次会议上，薛暮桥说:“我们起草这个文件时，深深感到所谓经济管理体制的改革，是要解决在中国这块土地上，应当建立什么形式社会主义经济的问题，这是社会主义建设的根本方针。将来起草的经济管理体制改革规划，是一部‘经济宪法’。”对此，他进一步解释说，“现在我国的《宪法》是要解决国家的政治结构和政治活动准则问题，经济管理体制改革方案则要解决国家的经济结构和经济活动的准则问题。”随后，他向大家解释了《初步意见》中一个又一个挑战30年教条的思想突破，号召大家讨论，看看这样的认识对还是不对。

胡耀邦大为赞扬《初步意见》和薛暮桥的说明，而各省书记要求印发薛暮桥的发言稿。但是，发言稿是在开会前头一天刚写出来的，还没来得及修改。胡耀邦说先不修改了，拿去印吧。毕竟，人们对于改革十分生疏，会上并没有展开讨论，作出决定。《初步意见》只是作为供大家研究的草案。会后，也没有公开发表。

有评论说，第一份《初步意见》囿于毛泽东《论十大关系》的框框，思想解放不够;第二份《初步意见》，在理论上有巨大突破，堪称中国市场取向改革的第一个纲领性草案，是划时代的。然而，也正是因为它的超前，在高层对改革思路尚未达成共识时，除了有识之士的激赏，并没有成为政府的决策。历史常常是这样，高瞻远瞩的思想，一时不被接受。不过，凡是代表历史进步方向的，终究会成为人们的共识。

前后两份《初步意见》，凝聚了那个时代先进人物对于改革的全方位思考，其影响力最终化作经济改革整个行动方案的一块牢固基石。在这块基石上，深深地刻着我们今天想起来就肃然起敬、在未来想起来也会肃然起敬的人们的印记。

附录:

赵人伟就经济改革问题向布鲁斯教授提出的几个问题

(一)社会主义经济模式大体上有多少种?这些模式各有什么利弊?你认为从中国的实际情况来看，哪一种模式更值得我们作为经济改革的借鉴?

(二)社会主义计划经济中如何利用市场机制?计划调节和市场调节究竟是一种什么样的关系?社会主义经济中的市场机制和资本主义经济中的市场机制有什么区别?对西方经济学界有关“市场社会主义”、“混合经济”和两种社会经济制度“聚合趋同”等说法应如何评价?

(三)企业的自主权扩大到什么程度比较合适?如在计划、资金、物资、劳动、价格等方面，应给企业多大权限，才能使企业独立自主地处理问题，又不会造成全社会的盲目性?从东欧的经验看，有没有一个大体的理论界限和数量界限?

(四)经济改革的步骤有没有一定的规律性?采取什么步骤比较顺当?特别是改革应当怎样起步?我们这里有以下几种看法:(1)从扩大企业自主权开始;(2)从组织公司即扩大公司的权限开始;(3)从调整税制和物价开始;(4)从改革计划体制开始，即从减少指令性指标入手。根据东欧的经验，从哪里着手比较合适?

(五)成立公司以后，公司与企业之间、公司与公司之间、公司与国家之间的经济关系应如何调节比较好?特别是政府应如何领导或指导公司的经济活动?成立公司后工业城市的经济应如何组织和管理?

(六)对经济管理中的“经济方法”和“行政方法”应如何看?实质是什么?彼此的关系如何?

(七)社会主义公有制是否应该采取国家所有制的形式?苏联和南斯拉夫有完全不同的评价，你认为哪种看法比较符合马克思主义的基本社会主义建设的实际情况?

(八)对苏联1965年以来的经济改革和1979年的改革新决议应如何评价?

(九)南斯拉夫、匈牙利各国经济都比较重视市场机制，但都存在消费过度、通货膨胀、外贸逆差、外债增多、赤字预算等通病，应如何解释这些问题?如何克服这些毛病?

(十)为什么苏联、东欧各国都存在基建战线过长的问题，虽然经过改革也没有解决这些问题?

☞案例思考

1.依据政策动力与动力机制相关理论，本案例主要反映了一个什么公共政策现象或事件?

2.依据公共政策相关理论，什么是政策动力与政策发生动力机制?政策发生动力机制的基本功能、构成与运行原理各是什么?

3.根据案例材料，《经济体制改革的初步意见》这一政策是如何提出的?其动力机制基本构成是什么?其主要动力影响因素又有哪些?

4.结合国情与公共政策相关理论，谈谈《经济体制改革的初步意见》的提出过程对当前我国政策实践的经验与启示。