政策文化环境对公共政策案例分析的功能与影响

2023-12-05 百科知识版权反馈

【摘要】：在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。同时，吴君还发起成立了公共预算观察志愿者团队。不过，申请者们并没有停止行动，他们继续向各个部门发出第二次、第三次、第四次申请。经过10天的联系和沟通，A市财政局批准了他们“看预算”的申请。

第四节　政策文化环境及其功能与影响

☞考查知识点与考察目标

识记:政策文化环境的含义与基本构成，政策参与文化环境的内涵与基本功能

理解:政策文化环境与政策系统之间的一般互动机制，我国政策参与文化环境的基本特性、与我国政策系统的主要互动机制及其对公民政策参与行为的可能影响

应用:运用公共政策相关理论，分析当前我国预算制定与实施过程中政策参与文化环境的功能与效用，预测我国预算过程中公民政策参与行为的发展趋势

公民的公共预算之旅^[4]

一位资产管理公司的CEO、两位财务分析人员，怀着“天真”的理想，从2006年起，开始了“不务正业”的公共预算之旅。他们向十几个中央部委、十几个地方政府提出了查看预算案的申请。一次次失望之后，2008年5月27日，他们终于看到了A市政府的2008年年度部门预算草案;同年10月27日，卫生部向他们公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。

了解的冲动

48岁的吴君是A市一家资产管理公司的CEO。1980年赴美留学，拿到了休斯敦大学政府管理学硕士。此后，在美国一呆就是近20年。20世纪初，美国经历了一场由民间研究机构推动的轰轰烈烈的公共预算改革，那场运动深刻改变了政府和民众的关系。“对纳税人负责”从此成为每一届政府不可逾越的信条。这段历史让吴君坚信，公共预算改革是政府跟公民共同参与的进程，而一个社会公共预算的水准，不仅可以衡量它的进步程度，也可以衡量它的人文觉醒程度。

吴君一直密切关注着国内于1998年启动的公共财政改革。后来，由于自己公司的业务与中国联系越来越多，同时也为了近距离地观察中国的预算改革，2005年年底，他把公司搬到了A市。2006年，这位政治学出身的“海归”出资创办公益性的“中国预算网”，计划把从中央到地方的各级预算全部列出。网站声明中写道:“只要大家一起努力，我们相信，在我国建立起一个公开透明的、科学进步的公共预算制度，将为期不远。”

同时，吴君还发起成立了公共预算观察志愿者团队。公司里26岁的李生是土生土长的A市本地人，2004年在法国拿到硕士学位，因受老板理想主义的感染而加入了公共预算研究团队;在澳大利亚拿到硕士学位的万生是研究团队的另一个“海归80后”。这一老二少，构成了该公司志愿者们的核心。吴君还给自己的研究团队开出了条件:除了本职工作之外，每位志愿者每天可以花两个小时工作时间在公共预算研究上，必要的开支和差旅费也由吴本人“赞助”。

想看不容易

长期以来，中国政府部门预算都是禁区。即使是政府给人大作预算报告，预算文本也是机密，一般都由财政局局长等人掌握，代表只能借着看。普通公民要想看预算基本是不可能的事。对于吴君的团队而言，自然不例外。纵然是志愿者们千言万语，政府职能部门两个字就挡了回来——保密。刚开始，吴君他们根本无法从政府部门那里找到详尽的预算案。由于无法获得一手资料，“中国预算网”基本上名存实亡。

就在大家的信心几乎耗尽的时候，2007年4月，国务院颁发了《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)。《条例》第十条明确规定，“县级以上各级人民政府及其部门应当……在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息”，而其中第四款正是“财政预算、决算报告”。恰如枯木逢春，团队成员们开始耐心等待。2008年5月1日，《条例》正式实施伊始，他们立即冲出了“起跑线”。吴君和他的志愿者团队按照网上查到的政府部门联系方式，发出一封封要求公开财政预算的申请电子邮件、传真或信函。申请范围涵盖了国家财政部、卫生部、发改委的十几个部委和上海、北京、广州、重庆、成都等十几个城市政府。在申请的结尾处，他们还会附上各自的身份证复印件，郑重其事地向对方证明自己的“公民身份”。

一开始，最初的回复无一例外是拒绝。回答最多的就是“这是秘密”、“这是机密”;另外一部分就是“我们要请示领导”;还有一部分则说“这个跟你们无关”;也有很大比例的人提供了一些不相关的资料。很显然，尽管早在1989年中国实施的国家保密法已经不再将国家财政计划、预算、决算及各种财务事项列为国家机密，2008年实施的《条例》明确要求预算、决算要公开，但现实中将预算看成是政府秘密似乎是约定俗成的惯例。

不过，申请者们并没有停止行动，他们继续向各个部门发出第二次、第三次、第四次申请。部门不回复就发给该部门领导。工作团队在每一个程序和细节上都要求做到完整、标准和透明。对每一个部门的申请，都设立一个文档，详细记录过程和相互往来，包括每次电话交流，都会整理成通话纪要，许多时候还要传给对方确认。他们希望以最符合法定程序的、最经得起检验的方式，推开这扇沉重的“预算门”。

在这些锲而不舍的申请之后，事情开始有了转机。一些部门开始主动打电话来跟他们沟通，表示“这是件好事，但我们还没得到授权”;有的自知保密理由无法成立，传来一堆没有分类和说明的数据，表示这就是本部门预算;还有的在几个往来之后，不理不睬，当作没这回事了。更有一位在电话中表示理解和赞同他们行为的政府工作人员，无意中说出了某些人的疑虑:“你们跟政府对着干，是没有结果的。”

虽然如此，吴君依然表示“能够理解他们的犹豫”。他说:“这个过程会很曲折，但我们是业余研究，也不图什么，可以慢慢来。我们有足够的耐心。”

读懂也很难(www.chuimin.cn)

2008年5月26日，志愿者的努力迎来了第一次回报。

经过10天的联系和沟通，A市财政局批准了他们“看预算”的申请。2008年5月27日，吴君接到了该市财政局的电话，同意他们去查看A市政府2008年度的部门预算草案。当日下午，在财政局阅览室，工作人员将这本16开、厚约300页的粉色封面、银色标题的厚书——《A市本级2008年部门预算(草案)》递给吴君他们，同时强调:“这是最后的印本，是送市人大通过的，不外借，也不准复印，你们只能看。”

志愿者们内心满是欣喜，但马上喜去忧来:这么厚一本书，只凭记忆，哪里记得过来!“可以拍照吗?”为首的吴君问道。工作人员迟疑了片刻，“可以拍照，没有讲不许拍照”。吴君一阵狂喜，随即取出数码相机将这本预算案从封面到封底，一页不漏地拍了下来。5个月后，在接受媒体采访时，吴君依然满是激动地说:“A市成了中华人民共和国历史上的第一个向普通公民公开政府预算的城市，到目前为止，这也是唯一的一次。”

为此，他们等了将近两年。对这些旨在推动中国公共预算改革的志愿者而言，有了这几百张照片，就有了原始的资料，就有了研究的基础。在获得第一份完整的预算报告后，他们转眼便将照片中的数据“大卸八块”，分门别类地整理，做成了标准的财务数据库。

在经过初步分析后，他们罗列了数十条值得关注的数据现象，打算作为专题逐一进行深入分析。然而，此时身为“局外人”的志愿者们遇见了一个棘手的难题:在这份涉及103个部门、5万多名人员编制的预算中，对每个部门的职责和工作目标却缺乏最基本的陈述，比如这个部门是干什么的，每年的工作任务包括哪些等。这些使得预算报告让人很难看懂，原因在于现在这份预算不是一份详尽的预算，这只是一份预算的粗账。

“这就好像买东西不知道商品是什么，怎么能知道钱花得合不合理?”吴君并不怀疑政府内部有人知道这些“商品”的内容，但他认为，政府预算这个“账本”既然要公开，就应该让普通公众和纳税人能够看懂，毕竟通过纳税购买政府公共服务的，是普通纳税人，而不是政府部门本身。在他看来，“看不懂预算”的背后，其实隐含着各政府部门在多大程度上愿意向社会公众出让预算监督权的问题，“让你看得见，但是看不懂，也谈不上参与监督”。

公开有多远

据吴君团队的初步估算，2008年A市本级预算中，内容重叠的项目支出，加上公车使用费等公共开销，占到了160亿元部门总预算的三到四成，这些支出可以砍掉大半。他认为，作为外部观察者，志愿者们对这类支出的分析，往往能够起到“堵小洞、省大钱”的效果。而更加重要的是，在对部门预算的研究与监督过程中，志愿者们能够真实地感受到自己作为公民参与推动社会进步的自豪与骄傲。

在团队一次次的申请下，越来越多的中央部委机构开始给出正面回应，表示一旦部门内部信息公开细则制定完毕，就会及时向研究小组公开本部门的预算详情。他们在内部有个打分机制，跟每一个部门沟通后都会按反馈情况打一个分数，评分最高的机构有可能成为中央部门中最早公开部门预算的“领跑者”。在他们的计分表上，环保部、民政部、科技部等几个领先部委的分数一直此起彼伏。

然而，2008年10月27日，卫生部向他们公布了一份接近完备的本级部门预算，极有希望成为中央部委中最早向志愿者们公开部门预算的“领跑者”，这让他们始料未及。2009年10月，广州市财政局在收到了吴君团队要求公开财政预算的申请后，并没有向上级主管部门请示，而是在收到申请后的第八天，便将该市114个部门的财政预算在网上公开，不到半天时间，多达4万人次访问了此市财政局网站，创下了该网站有史以来的最高访问量纪录。随后剧增的访问量更是导致了该网站一度“瘫痪”。

此后，吴君和他的团队陆续收到越来越多来自中央和地方政府部门的预算草案。2010年的国家财政预算报告长达80页，账目比过去更为详细，且配备了五大本说明书，这也许是两会历史上最长的一个文本。预算报告从几年前仍属于“机密”文件到如今人手一份，财政预算公开化改革已有了很大进步。

☞情景模拟

假如您是A市财政局局长、人大财经委员会主任、吴君团队成员，以及一名普通公民，您将如何对待或评价吴君发起成立公共预算观察志愿者团队的行为?

☞案例思考

1.依据公共政策环境相关理论，本案例主要反映的是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是政策文化环境?政策文化环境的基本构成内容有哪些?当前我国政策文化环境的基本内容与特征各是什么?

3.运用相关政策理论并结合案例材料，分析案例中公共预算观察志愿者团队“公共预算之旅”发生的原因，以及可能遇到的问题与挑战。

4.根据案例材料以及国情，分析公共预算公开之旅的未来发展趋势，并谈谈预算公开参与进程对于建立与健全我国政策参与机制的经验与启示。

政策文化环境对公共政策案例分析的功能与影响

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