公共政策案例分析：政策政治环境的功能与影响

第一节　政策政治环境及其功能与影响

☞考查知识点与考察目标

识记:政策政治环境的含义，政策政治环境的基本构成与基本功能

理解:政策政治环境与政策系统之间的互动机制，当前我国政治体制改革相关政治环境因素的基本构成及其与改革实践之间的互动状况

应用:运用公共政策相关理论，对特定政治环境与政策系统二者之间的互动机制、功能与效用进行分析，分析我国政策体制改革所面临的政治环境阻力和困境，探索构建良好政治体制改革政治环境的有效途径

基层政改十年计^[1]

2003年，在中共中央编译局比较政治与经济研究中心等单位联合主办的第二届“中国地方政府创新奖”上，曾经争议颇多的四川省B乡直选乡长拔得头筹，被授予“地方政府创新奖”。这一项目的发起人是时任四川省S市市中区区委书记的张君。据报道，在国内首次进行A镇公选镇长，首次直选B乡乡长，首次县级党代表直选，以及在党代会内部试行监督、决策、执行三权相互制约，这一系列颇富争议之举，都出自于张君之手。十年来，张君投身并执着于基层民主实践，在四川省开展的每一次大胆试验，都引起了国内外媒体的广泛关注，但是她却始终选择回避。

乡镇长公选

张君改革实验的第一步就是在S市的四个乡镇公选乡镇长。至于改革的初衷，张君在面对媒体时曾坦陈:“我是被逼无奈，才误入民主试验田。”

1998年年初，张君上任区委书记仅数月之余，一个十分严峻的基层干部现状摆在面前，下辖四个乡镇领导班子的多名成员相继出现经济问题，其中最严重的镇除了一个党委副书记外，其余主要干部全部被撤职，几乎成为了一个“空壳政府”。重组政府是张君急需解决的任务。自然地，刚刚走马上任的张君对如何填补干部空缺存在着本能的忧虑——若是从区里任命，万一再出事，谁来承担责任?迫于无奈，她产生了一个初衷朴素而又不乏政治实用主义色彩的念头，即用镇长公选的方式来分摊风险。事实上，此次改革的登场并不太出乎意料。1998年，原《村组法》在试行10年后修改并正式颁布。当年3月，四川在B市召开现场会，总结推广该地公推公选乡村干部的经验。据四川省社科院一位专家分析，正是这次会议为张君的改革登场提供了政策空间，即便在全国这也是第一次。

1998年4月，S市下辖乡镇之一——A镇实行镇长公选，68名干部报名参加了竞选，通过考试选出前6名，再通过答辩选出前2名，600余名人大代表、村干部、村民代表投票产生正式候选人，再经乡镇人代会投票决定最终镇长人选。与以往组织意图占主导地位不同，这一次公选将民意公然推上了前台。这暗合了当时四川省省委组织部正在酝酿的扩大基层民主的考虑。由此，四川省电视台《今晚十分》和《共产党人》等栏目均公开赞誉其为四川省第一次乡镇公选试验。

当年9月，张君在一次会议上介绍A镇公选经验时，引起四川有关部门与领导的重视，并得到鼓励。而随后四川公布的《乡镇党政领导干部选拔任用工作暂行办法》彻底解除了她的后顾之忧，该办法明确规定“推荐乡镇的某些领导职位人选时，还可以采取组织推荐、群众推荐、个人自荐与考试考核相结合的方法”。接下来，乡镇民主选举改革在各地渐次出现也就显得水到渠成了。至年底，这些改革渐趋高潮与成熟，形成了S市“混合投票”公选、B市“量化淘汰”公选、M市“代表直接投票选举”等多种模式。

此后，广受赞誉的张君在S市其他下辖乡镇继续推行其改革路线，几个月内跨过了基层民主几十年的“掣肘”。A镇镇长候选人限制在党内提名，而接下来的H镇则开放了仅在党内提名的限制，而D、L两镇，则是从行政长官层面转为真正的“一把手”——党委书记的党内公选。

据媒体报道，张君在写给友人的信中曾经提到:“党的宗旨告诉我们，必须把群众的普遍性的合理要求作为一种历史发展趋势加以引导，并组织他们以相对规范的形式表达出来，开展下去。”后半句的“以相对规范的形式”就是针对随后一场掀起轩然大波的改革——B乡直选，而这一次的大胆尝试，几乎差点使张君坠入仕途深渊。

B乡直选

因公选镇长一事颇受好评的张君继而准备再往前多走一步，进行乡长直选，而这一步的尝试却被媒体用“惊心动魄的冒险”来形容。

所谓公选，就是把几个候选人提交给乡人代会进行差额选举，也叫间接选举。而所谓乡长直选，则是由全体选民直接投票，从几个候选人中选出乡长。两者的差别就在“直接”二字。从公选到直选，从程序上看，只迈出了一小步，但从性质上看，则是迈出了一大步。

之所以迈出这一步，有一个因素是来自民间的抱怨与不满。乡镇公选后，部分老百姓认为，所谓民意代表、村干部，还是被组织意图左右。事后接受媒体采访时，张君表示，这些言论刺激了她，顺理成章的逻辑就是把选举权直接归于普通选民，公选变直选。此外，还让她决心一搏的另一个细节是1998年，在四川省某次县委书记培训会上，一位领导在讲话中提及，有条件的地方可以试行乡镇长直选。张君以为高层的宽容态度，可绝后顾之忧。然而事后证明，她太过乐观。

直选的试验田选在了偏远的丘陵地区B乡。据区委一位负责人解释，之所以选在了B乡，第一个考虑便是这里仅有1万多人口，结构较为单纯，宗族势力影响不明显，进行选举所受的干扰较小。另一个考虑则是出于保密性。这里是离市中心最远的一个乡，距城50多公里，偏居一隅，消息不易外传——试验当然最好密封性好一点。对于这样的试验，区委非常谨慎。除了文告，所有信息都只通过乡上的有线广播发布，以免外传。其他所有信息均严密对外封锁，媒体记者也被谢绝入内。这次选择事先甚至没有正式请示上级党委，因为“若层层请示，谁来拍板”?对此，《华盛顿邮报》后来报道说，“嘘，这是一场秘密选举”。

直选是在严密组织下进行的。1998年的12月15日，B乡中学操场上举行了选区联席会议，与会者有区、乡、村三级干部以及各村村民代表。15名参选者依次发表演讲并回答与会者提出的问题，然后由与会者投票选出前两名。12月20日，在B乡第九村村委会的大院子里，召开了“B乡正式候选人竞职演讲答辩会”，这时多了一位候选人，是由政党(乡党委)提名直接进入决赛的候选人。因为根据此次的竞选办法规定，正式候选人的产生方式有两种，一是选区联席会议提名(选民推荐)，二是政党提名。

12月31日，选举当日，警察封住了B乡各个出口以避免记者和其他无关人员进入，6000余名普通选民，扶老携幼，以手中的选票直接选乡官。全乡11349名选民(有4000多人长期在外打工)，共有6236人参加投票，参选率达到54.95%。最终，候选人谭生获3130票，得票率超过50%。1999年1月4日，B乡第十二届人大第一次代表大会以确认的方式承认选民选举有效，中国第一个直选乡长就此诞生。

据一位目击者介绍，直选过程中，选民们冒着雨排长队投票，百岁老人被孙子背上来投票，让许多人感动得热泪盈眶。这位目击者认为，“老百姓懂得珍惜自己的权利”。而一位养鱼的农民则说:“以前，乡长当了三年，有可能不认识乡长是谁，现在是未当乡长先作报告，讲完了、回答完了我们提的问题，还要说声谢谢!这些是以前根本没有的，也见不到的。”

事后，张君在总结中写道:“民主选举，在上层可能是一种复杂的制度设计，在地方是一个可以驾驭的组织过程，而在选民那里则是一个简单的操作技术。因为民主的本质是利益选择。”然而，很多亲历者却认为张君“不会有好结果”。

非议与默认

果然，不同于广受褒誉的乡镇长公选，B乡直选被意外曝光后，即遭到了非议。

1999年1月19日，北京一家法制报纸发表了《民主不能超越法律》一文。该评论一方面称赞这次选举中“竞选者和选民们的态度既积极、踊跃又庄重、严肃，整个选举过程充满了民主气氛”;与此同时，该文更是直言不讳地指出，乡长直选违背了《宪法》的有关条文。据《宪法》第101条规定，乡镇长只能由同级人民代表大会间接选出，不能由选民直接选举产生。另一方面，乡镇长人选一向由上级党委圈定，然后由当地人民代表选举通过。B乡直选，改变了基层行政首长的产生方式，破坏了“规则”。中央编译局一位研究员认为，关于合法性的争议一方面说明了民主改革触动了制度性障碍，另一方面也说明不同的群体会根据自己的需要来运用“民主”话语。

“当时我把乌纱帽拎在手里，随时准备放下，”张君回忆当时度日如年，“谁都知道，政治错误，是一个万劫不复的坎儿”。不久，S市人大领导叫她去谈话，大意是领导高度重视此事，“你们还是想办法纠正吧”。对此，张君回答说:“那样的话我们将无法向那么多的选民交代。”随后，1999年2月24日，四川省有关部门发文批评B乡直选。但这个文件没有文头，没有签名，无法找到文件制作者。

当天，她夜不能寐，感叹:“一电惊全省。丹心一片问苍天，相知谁人?”大量的非议和沉重的压力使张君甚至打定了丢官后去南方打工的主意。然而幸运的是，省委有关领导表现出极大的包容，认为B乡试验创新精神可贵，试验结果可以观察。张君得以保全，不久调任S市副市长，分管社会事务，离开了前沿舞台。对此，她十分苦闷，上任伊始即申请外派挂职。(www.chuimin.cn)

寻找政策空间

经历了B乡风波后，张君亦陷入反思。在北京的一次有关基层民主的研讨会上，她听到了社科院一位学者这样的评价，“我们为什么一定要想着突破体制，其实体制内的空间已足够”。这令她颇为感慨，她表示:“基层民主生长土壤何其脆弱，过分冲撞原有体制，其实是堵塞革新之路。”

2002年，再次换届的B乡启动了第二次民主选举试验，时任副市长的张君请缨将B乡列为自己的联系乡镇，在她的力推下，B乡完成了一场被认为是“完美”的体制内“直选”实践。

2001年12月31日，谭生在新一届选举中得以续任。三年前，他宣誓就任中国第一个由全体选民直选产生的乡长。不同的是，三年后的这天没有下雨。更不同的是，三年前，乡民们投下的选票直接选出了乡长，而这一次，他们选出的是“乡长候选人”。虽然最后获选的同样是谭生，但在一个特殊的背景中，他的当选被赋予了不同的含义。S市市中区委组织部一位副部长唐生指出:“本次选举是完全符合现行法律和党的组织原则的。”这位官员强调，直选公开信中明确写明这一次是“直选乡长候选人”，尽管文化低一点的乡民并没注意到这一细微但关键的差别，但稍知内情者便能看明白和理解其间的背景。报名资料显示，再次选举中，到截止日共有12人报名，他们全部都是乡镇干部或乡事业单位工作人员，没有一名普通百姓。而在三年前的报名者中，一大半是教师、私营企业主、村干部或是打工仔。

在2001年这次选举中，全体选民投票推选出一名乡长候选人，再由党委提名进入人代会等额选举。与三年前的那次直选颇受非议迥然不同的结局是，2003年，在第二届中国地方政府创新奖上，B乡的第二次直选拔得头筹，从体制到民间都获得了最大的肯定。

两次选举，本质未变，结局殊异，张君开始摆脱理想主义的色彩，面对媒体采访，她坦言自己已经是胸怀理想的现实主义者，并表示“尊重体制，才能改良”。从质疑体制，到尊重体制，张君一度承受着妥协、流俗的指责，有人甚至怀疑其早年创举的真正用意。她在日记中写道:“知我者谓我心忧，不知我者谓我何求。”

Y市政改

经历了B市两次直选实践起伏之后，熟悉她的朋友也曾询问她民主价值和党性原则应该如何平衡，张君的答案很简单，她认为从本质上来说应该是趋于一致的。与此对应的Y市政改无疑是她走向改良者的最好注脚。

2002年8月，张君由S市副市长调任Y市市委常委、组织部长。同年年底，Y市下辖的C区、J县实现了中共历史上第一次的县级党代表直选。此外进行的政策试点还包括:党代表直选制、党代会年会制、党代表述职测评制、党代表席位制，以及更具实质意义的谋求监督、决策、执行分离的党代会常设机构的配置改革。

据了解，这些改革曾经令Y市市委组织部一些干部颇为担心是否有“冒进”的嫌疑。然而，有了B乡风波“前车之鉴”，张君在每一个环节的设计之前都要事先寻求大量的政策、理论和实践依据，做到“万无一失”，“就是要大胆设想，小心求证”。张君足够小心。在办公室书柜里，陈列最多的是党内各类讲话、文件、政策纲要，在一份各地党代会常任制试点的资料汇编里，密集记着蝇头小字的笔记。

Y市政改的一个亮点是，J县政协委员不再列席同级人代会，转而列席每年召开的同级党代会，以使基层政协成为真正意义的政治协商机构，而不是通常的经济事务议事机构。这项试验仍然坚持，但少有宣传。张君表示，“这些无一不是在党章和法制框架内进行的”。如果说“直选”是冒进孤例，而Y市改革却是顺势而来，从头至尾闪耀着体制内的智慧。

2003年，四川省下发《关于市、县(市、区)党代表大会常任制的试点意见》，Y市的一些经验被吸纳，此后全国大部分省份先后前来交流学习，Y市政改名动一时。随后，2004年，张君在下辖的L县进行镇党委书记全民公选，由党员直选，以及镇团委书记、妇女主任直选的改革。2006年，她又在R镇等四个乡镇全面展开人大代表选举和党委、政府班子的选举改革。自此，不难看出，张君引导的政改中，权力体系中的党委、人大、政府、政协，几乎所有可以尝试的改革点，均已被涉及，甚至连妇联这样的社团组织，亦未错过。

雁过岂无痕

据报道，2006年11月，上级领导亲临Y市，对其改革给予高度评价，张君忍不住地感叹，“一言抵过多少误解、无奈和困扰”。被列入四川省试点城市之一的Y市，党代会常任制已渐入常规。体制高层的认可对制度创新后的常态化和深化起到了重要作用。

然而，不少官员依然忧心忡忡，他们担心改革的高潮过后，现实怎么办?一个基本担忧在于，党代会常任制在形式上已经调动了基层党员的主体意识和参与热情，但若改革不能深化，会不会挫伤党员和党代表们的积极性?

另一方面，更让张君忧心的是以人治推动的改革往往难以摆脱人治的惯性。有关报道指出，2007年5月中旬，有媒体记者奔赴一些改革地区，发现一些地方似乎又回到了从前。B乡的选举经历了两次变故后已经悄然回归了“传统”;为解决监督同级党委和纪委而生的党代会监督委员会，在试运行了三年后，在最新的C区方案中，也已悄然不见。

十年基层改革，为什么是张君?追问到最后，很多人归为“偶然”。她自己的回应却是“党内不乏这类人，而我是其中之一则纯属偶然”。这并不是一句谦逊之辞，在B乡，在Y市，一些官员一提及张君主导的那些民主改革、执政建设就满眼发光，滔滔不绝，甚至潸然泪下。

面对“人走政息”的体制惯性，张君自己也不得不承认，改革岂是旦夕之功?极其偶尔的时候，她也会内心挣扎:走过的为官之路，是对还是错?被她主导的改革裹进来的基层官员，也殊途各异。直选的乡长谭生，仕途坎坷，自嘲道:我是个早产的私生子。而另一些因为公选而步入政府序列的村干部，则再三拜托媒体转达感谢，“谢谢张书记给了我第二次政治生命”。

她的一位下属，现今在邻近一个县担任领导职务的官员，在谈及昔日的直接领导时，总是长久沉思，沉思后几次说，“雁过岂会无痕”?

☞情景模拟

结合我国国情和本案例中四川省Y市的相关政治环境，如果您是张君，您会如何评价这十年来的民主改革实践?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例主要反映的是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是政策政治环境?政策政治环境对政策系统的运作过程具有哪些基本功能?并简要阐述政策政治环境与政策系统之间的一般互动机制。

3.结合国情与案例材料，分析张君在推动地方民主政治体制改革过程中所面临政治环境的主要构成因素，以及这些环境因素在改革实践中的作用机制、功能与影响。

4.根据案例材料以及国情，分析案例中张君所推动的地方民主政治体制改革的未来发展趋势，并谈谈四川省Y市政改中可能存在的经验与启示。