城区政府的转型与城市改造拆迁中的利益整合

2023-12-04 百科知识版权反馈

【摘要】：区政府名为一级政府，实际上没有实权，不能算是一级完整的政府。政府非正当利益是指违背政府公利性而歪曲膨胀的那部分利益，主要指部门利益、地方保护主义以及政府官员的腐败等。从武汉市汉阳区的财政收入完成情况看地方政府利益，房地产税收成为汉阳区重要的财政收入之一。追求政绩是政府一种显性利益。

一、城区政府与政府利益

建国以来，我国大城市一直实行市—区两级制，即在市政府下设市辖区一级政府。市政府的管理重点放在制定战略规划、政策法规，监督检查和引导调控等宏观层面上。城区政府的管理主要体现在直接管理上，市政府将城市环保、交通、市容、卫生、城管、文化、教育等具体管理职能和权限下放到区政府。这样就产生了两级政府之间权力与功能的划分问题。20世纪50年代前期，这种“划分”一般来说还较为合理。以武汉市为例，当时市政府的经济管理大量地通过区政府来实施。随后一个相当长的时期里，由于计划经济体制的不断推进，“以条为主”的管理体制日益占据主导地位，也由于片面强调城区管理的集中性、整体性、统一性，地区管理的权力大都集中在市政府及其各职能部门。虽然法律规定区政府为一级政府，但区政府很少拥有实际的事权、人权、财权，因而无法充分发挥其作为城区基层政府的功能。区政府名为一级政府，实际上没有实权，不能算是一级完整的政府。改革开放以来，尤其是当经济体制改革的重点转向城市后，在维护城区管理集中性、整体性、统一性的前提下，不少市政府从教育卫生、人民生活、财政收支到计划、外资、商业、劳动、人事、环保等多方面向区政府放权，扩大了区政府的行政管理权限，建立了区一级财政，强调充分发挥区政府在城区管理中的功能，但是，城区的土地、规划、城管、交管、社保、广电、质检等职能仍然条块分割，市政府与区政府之间的职责时常发生冲突，尤其是在城市建设和旧城改造拆迁中，职责与效率的博弈和彼此利益的冲突影响着整个工作的开展。

在拆迁的利益格局中，政府并不是一个中立者，而是一方利益主体，政府利益是指政府在管理国家、履行政府职能、行使公共权力的过程中，为了满足利益主体的需要，在利益主体之间进行分配时所需要的各种资源和条件的总和。从性质上看，它分为政府的正当利益和政府的非正当利益。政府的正当利益是指政府满足自身生存发展所需要的利益，主要指政府声誉、公众支持率、经济增长率、就业率等。政府非正当利益是指违背政府公利性而歪曲膨胀的那部分利益，主要指部门利益、地方保护主义以及政府官员的腐败等。城市改造拆迁中政府利益主要包括:政府从开发商处获得高额的土地使用权出让金、税收、显示政绩以及其他从城市改造中获得的潜在利益。改革开放以前，城市政府没有真正独立的财政，政府服务的好坏几乎完全取决于中央政府的支持与否。而中央政府对地方政府的支持主要通过工业项目配套的方式提供，因为中央政府的财政收入来源主要取决于工业企业的利税上缴。地方政府提供公共服务的好坏，几乎完全取决于是否能够从上级争取来项目。改革开放以后，中央政府开始通过“包干”等方式与地方政府分成。特别是1994年的税制改革，中央和地方政府正式“分灶吃饭”，地方政府成为具有自己利益的真正的“经营实体”。目前，地方税已经从分税制改革时占20%～30%，下跌到占10%左右，税收外的土地收益，非正式地界定给了地方政府。这就意味着土地收益成为了地方政府提供公共服务的主要经济来源。(www.chuimin.cn)

从武汉市汉阳区的财政收入完成情况看地方政府利益，房地产税收成为汉阳区重要的财政收入之一。据统计，汉阳区2006年的房地产税收达1.496亿元（开发企业税为1.351 9亿元、建安企业税为0.144 1亿元）。据汉阳区财政局对2007年财政收入结构分析:从重点企业税收完成情况及其产业分布看，纳税在2 000万～9 000万元的企业有11户，包括世茂锦绣长江房地产开发有限公司、复地（集团）股份有限公司、广东电力房地产开发有限公司、中国交通第二公路勘察设计研究院、湖北烟草、百威销售有限公司、汉福超市等，共缴纳税款44.857万元，占全口径财政收入的19.8%；从产业分布看，房地产建筑业共有27家，完成税收35 354万元，占全口径财政收入的15.6%，占100户重点企业实现税收的24.3%。随着汉阳区城区改造力度的加大和武汉新区建设的整体推进，房地产业对拉动全区经济的作用将得到进一步显现。对2008年新增税收及结构情况的预测，2008年新增税源主要分布在房地产、工业制造、商业流通及服务等行业。2008年房地产业在建项目54个，面积435.03万平方米，新开工项目28个，开工面积212.2万平方米，预测房地产新增全额税收2.62亿元，约占新增全额税收总量的54.13%，新增区级收入9 170万元，约占新增区级收入总量的68.35%。房地产销售预计产生营业税3.8亿元，较2007年实际完成数1.3亿元，增长2.5亿元，增长192.3%，增加区级所得8 750万元。

对汉阳区政府来说，鹦鹉洲旧城改造建设所处区域内原行政单位、中小型企业众多，区域整体形象不佳。通过大规模的土地出让，吸引知名品牌开发商进行整体规划、成片开发，从而改善区域形象，对区域整体协调发展起到强劲带动和促进作用。追求政绩是政府一种显性利益。在实现城市化、工业化、现代化的进程中，随着城市建设的速度日益加快，地方城区政府追求政绩的利益驱动，形式意义大于实质意义。市政府土地储备中心作为老城区改造、城市公益事业和公共基础设施的改造与建设者，代表市政府经营土地的部门。据市国土部门有关负责人介绍，土地储备中心着眼全市那些地段较好、有增值潜力、回报率高的土地进行收购，对中心城区现状资源整合改造，对城市重点区域进行整体运作，大力实施土地招商，吸引国内外知名品牌和有实力的开发企业，引入资金和先进的理念参与城市建设，加快旧城改造和新区开发的步伐，促进房地产产品更新换代和品质的提升，而且还优化土地资源，实现土地资源的合理配置。旧城成片改造项目大规模拆迁的陆续启动和城市公园、绿化、小游园、广场建设，从根本上解决了以往存在的供地零散、难以实施城市总体规划的弊端，改变了拆迁地区房屋低矮破旧、市政功能老化的城市面貌和居住环境，提升了城市综合功能，促进了城市基础设施建设。根据武汉市土地储备中心的统计数据，2005年土地竞拍中，招、拍、挂平均地价为每亩330.8万元，同比增长高达57.5%。

城区政府的转型与城市改造拆迁中的利益整合

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