城区政府转型：利益整合与城市改造拆迁

一、武汉市汉阳区特殊的区域特点及城市改造拆迁

武汉是我国内陆最大的中心城市，长期以来武汉三镇发展缺乏均衡，人口过于密集的汉口、功能自成体系的武昌都已趋于饱和，城市的拓展空间是经济久滞不前的汉阳区及其周边地区。

汉阳区地处武汉西南部，是武汉的核心要地，与汉口、武昌隔江鼎立构成武汉三镇。独居一镇，东濒长江，北依汉水，是京广铁路大动脉与长江黄金水道十字交汇的中心，历来有“九省通衢”之称。全区土地面积108平方公里，建成区仅32平方公里，尚有7/10的土地可供建设发展。汉阳两江绕城，山多水阔，“十山”林木葱茏、“六湖”碧波荡漾，268个传说与典故、900余件珍贵文物传承至今。山水生态资源丰富，历史文化底蕴深厚，汉阳区得天独厚的自然环境使得它成为武汉三镇中最适宜居住的区域，作为中部特大中心城市武汉下辖的三镇之一，该区集中了武汉过半的制造业，特别是在计划经济体制下，一大批机械、钢铁、纺织、建材企业陆续扎堆于此，也因制造业的发达在20世纪的城区布局中被定位为工业区。随着我国制造产业的发展，汉阳区在计划经济条件下的企业逐渐成为市场重负，而城市里相继崛起的几个经济开发区更抢走了“汉阳造”的风头。在原先的城区功能开始一点点弱化的时候，汉阳的另一个优势开始得到人们的重新确认。

将老工业基地转型为适合市民居住的城区，是城市发展观念的重大调整，政府也需要实现相应的转型。自1891年张之洞在汉阳区开办铁厂起，武汉便成了中国近代工业的发祥地之一，“汉阳造”的口碑也让以制造业安身立命的汉阳风光百年。而在新一轮城市发展规划上，打造一个“宜居汉阳”的城市转型，正使之面临阵痛。这样的阵痛具有代表性。在乡土中国向城市中国的转变中，城市从“企业承载者”到“市民宜居处”的重大转变，在整个中国悄然启动。“汉阳造”在城市转型中脱胎换骨的努力，既有老工业基地适应新经济形势转型的必然，也带有城市功能如何科学定位并实现和谐发展的深层思考。

汉阳区基础设施和城市化水平相对较弱，在三镇中发展相对滞后。2004年，该区迎来了建设“武汉新区”的重大战略决策。新区建设“高水平规划，大手笔投资”，给汉阳带来了千载难逢的历史机遇。作为新区核心区域所在的汉阳，武汉市“十一五”规划明确了汉阳的新走向，将汉阳建设成生产性服务中心、文化旅游中心和具有滨江滨湖特色最适宜居住的商住新城，以人为本的主题凸现。武汉新区建设被纳入《湖北省“十一五”规划》，提出要“加快武汉新区建设，把武汉建成全国重要的先进制造业基地、发达的交通枢纽和现代服务业中心”。

武汉新区占地368平方公里，规划范围是以长江、汉江和京珠高速公路围合而成的扇形区域，包括现在的汉阳区、武汉经济技术开发区和蔡甸区的一部分，相当于武汉目前的主城区建成面积。武汉新区规划将重点突出以“三大特色功能组团、六湖连通的水系生态网络、六纵六横的道路骨架”为特点的发展框架。根据总体规划和武汉市2004年土地储备供应计划，将用4年时间，投入资金153亿元，完成武汉新区10个片区、储备土地总面积为35 716亩的总体目标。根据武汉新区的规划，到2010年左右新区人口规模将达到100万。截至2006年汉阳约有居住人口50万人，新区将会新增50万居民入住。按国家的现有人均居住面积标准30平方米计算，至少需要1 500万平方米的新建住宅面积，如果加上新区拆迁人口的住房需求，估计能创造2 000万平方米左右的住宅市场需求量。武汉新区近百万人口将成为强有力的投资磁石。2004年新区规划将墨水湖、南太子湖、龙阳湖、三角湖进行连接贯通，改善湖泊水质，构建四湖连通的内部河网水系。据有关部门透露，按照现在的设计规划，在武汉新区中，小区的房屋将与绿地、森林和水系紧密结合，并与人居空间相互渗透。业内人士指出，这些住宅将按整体规划、连片开发、突出特色的原则进行建设。以四新地区为龙头，以两道（汉阳大道、鹦鹉大道）、两江（长江、汉江）为重点，以滨湖、临江开发为特色，实施住宅成片开发。在四新地区，将规划22.2平方公里，开发居住规模将达30万人的示范新区；在汉阳大道、鹦鹉大道沿线，结合旧城改造，推进临街房屋开发与建设；利用亲江临湖优势，围绕两江、墨水湖、莲花湖等，实施滚动开发。各居住用地均以滨江、滨湖布局，以营造沿江气势恢弘、沿湖秀丽恬静的多种居住氛围。

在汉阳的城区功能转型中，首要工作就是要将与山水园林城市布局相冲突的企业外迁，而在现行财政体制下，企业搬迁是伤筋动骨的大事。在汉阳纳税前10位的企业中，就有6家要逐步迁出，在全国纺织业享有盛名的武汉国棉一厂和武钢在汉阳的7家下属企业将统统搬到郊外，这一来，区里财政收入要少3亿多元。

以人的生活质量为标准，重新打量人与自然、人与社会的关系，以汉阳为重点的武汉新区建设便产生了和以往不同的规划思路:以现在的武汉经济开发区为基础，建设成辐射中部地区乃至全国的先进制造业基地，毗邻的汉阳在老城区建设生产性服务中心、文化旅游中心和具有滨江滨湖特色最适宜居住的商住新城。宜居新城的建设植根于居民的安居乐业。解决了“安居”，“乐业”的问题也刻不容缓。传统制造业企业的外迁涉及许多企业职工的安置问题，为此区政府规定，企业安置下岗职工达到一定数量的，享受相应的税收减免，区财政还每年安排近200万元用于下岗失业人员再就业培训，在全区建立了16个再就业培训和创业培训基地，并大力开发公益性岗位和社区就业岗位。

落实“宜居城市”这样的城市发展新理念，建立人际关系和谐、城市健康发展的新模式，首要一条就是老老实实将科学的规划落实好。有了这样的思路，政府的行为目标才能转向民本。“我们今后关注最多的，将是区内的百姓生活质量。”汉阳老城区5年内有4万户居民住房将被拆除。而这些拆迁住户原居住面积多不足50平方米，不少人下了岗或在“吃低保”，仅靠以往廉租房、房租补贴和房租核减等手段，已不能满足其住房要求。为了切实将城市功能分区落到实处，武汉市对汉阳为城市总体发展作出的贡献也有政策支持:在全市经济适用房建设计划中，特别为汉阳安排了100万平方米，力争在2008年底前安置约8 000户拆迁家庭。同时，区政府也积极探索多元融资进行廉租房、承租房的建设。汉阳区房地产公司还在全市率先将国际质量标准体系引入拆迁工作，成立房源搜索小组，在全市范围内收集房源，免费接送拆迁户看房，并多方购买二手房源，再以低于市场价格优惠调换给困难拆迁户。

下面，笔者根据实地调查获取的文献资料、访谈资料等进行汇总与整理，对研究个案的城市改造拆迁现状、面临的困境与制约因素进行更详细的分析。

（1）汉阳区改造拆迁基本现状

改革开放以来，特别是“十五”期间，汉阳区坚持以改善居民居住环境为宗旨，以改变旧城面貌为目标，以调整区域功能为重点，对包含月湖、南岸嘴、鹦鹉、五里等旧城区进行了成片综合改造，其中改造危房面积19.9万平方米，拆迁房屋面积183.3万平方米，为和谐汉阳、繁荣汉阳提供了坚实的物质基础。依据《武汉新区总体规划》和《汉阳区国民经济和社会发展“十一五”规划》的部署和要求，按照“整体规划、成片开发、综合整治、突出特色、保护旧城风貌、传承历史文化”的旧城改造工作思路，以两江（长江、汉江）沿岸、两道（汉阳大道、鹦鹉大道）沿线为基点，在创新城市环境、建设生态汉阳的发展格局下，确定10个旧城改造区，并通过项目的精心策划、组织、招商等，逐步落实“十一五”规划提出的旧城改造目标。

第一，拆迁工作的总体情况。从拆迁项目类别来看，2006年，全区基础设施和房屋开发项目共有45个，其中续建项目19个，新建项目26个。从拆迁规模来看，据初步统计，今后一段时期汉阳区的拆迁总量将达到307万平方米，其中拆除住宅总面积270万平方米，共需拆迁居（村）民22 143户；企事业单位422家，非居住建筑面积37万平方米。根据调查显示，2007年，汉阳区涉及拆迁的基础设施和房屋开发项目共26个，其中续建项目17个，新建项目6个，竣工项目3个。据统计，所有项目拆迁房屋总量227.32万平方米，总户数16 960户，其中居（村）民房屋拆迁总面积184.7万平方米，拆迁户数16 681户；企事业单位非住宅拆迁总面积42.61万平方米，企事业单位非住宅279家。从拆迁区域来看，主要在江堤、永丰、四新、月湖、建桥、鹦鹉、五里等区域。

第二，拆迁机构设置。根据有关文件规定，武汉市规划国土资源管理局汉阳分局为汉阳区房屋拆迁工作实施监督管理机构。为加强对全区拆迁工作的统筹协调，区委、区政府成立了拆迁综合协调领导小组，由区政府主要领导任组长，区委、区人大、区政府和区政协分管领导为副组长，各街及有关部门为成员单位，办公室设在区开发办公室。同时，2006年汉阳区有汉阳房地产公司、瑞安等拆迁代办公司8家，持证上岗人员410人左右。

第三，拆迁工作的进展情况。据统计，截至2006年5月底，已有汉蔡高速等项目的拆迁工作基本结束。但由于多种原因，目前有部分项目拆迁工作推进不快，给项目建设带来一定影响。如新区投资公司、市城市建设投资公司（简称城投公司）在汉阳区建设的18条道路工程均不同程度地受到拆迁滞后的影响，70%的道路工程因拆迁不快而进展缓慢；锦绣长江、琴台大剧院等项目的建设也遇到了拆迁难题，影响到建设速度。同时，拆迁引发的不稳定因素也在上升。据统计，由拆迁引起的上访约占汉阳区信访总量的30%。在月湖、鹦鹉、四新等拆迁量较大地区，普遍存在着拆迁矛盾。随着新区建设步伐的加快，拆迁项目的增多，拆迁量的增大，维护稳定的压力也将相应增加。

（2）当前拆迁中主要困境与制约因素

城市改造拆迁是一项系统宏大工程，涉及面广，工作难度大，处理不好容易引发社会不稳定问题，其具体实施与推进也面临着更多更复杂的内外环境约束。因此，笔者在对这项实践活动面临的困境与约束因素进行具体分析时，必须尽可能涵括更为全面、更为系统的综合性因素。鉴于此，笔者主要从宏观环境与微观实践两个层面作出分别阐释。

从宏观环境方面来看，至少有七个方面需要引起关注。(www.chuimin.cn)

第一，现行的拆迁办法不能适应新的拆迁形势。现行的拆迁方法不适应新形势是造成汉阳区拆迁不快的主要原因。现行的拆迁办法没有完全做到“公开、公平、公正”，没有真正实现依法、依规动迁，一定程度上存在拆迁户“早走吃亏，晚走得利，打招呼受益”的状况，使得拆迁矛盾更加突出。另一个拆迁补偿的困难，就是被拆迁群体的收益差距问题。先拆迁的和后拆迁的，按面积补偿和按人头补偿的，不能差距太大。笔者曾对拆迁进行调查，有被拆迁户称:“如果是公平的，那我肯定拆，但我拿到了100万，另外一个人拿了200万，没有公平性，即使法律保护我的财产，我仍然无法接受。”据此，笔者认为，只有政策的公开透明才能解决该问题，比如被拆迁的面积、套价、地点以及安置地点房屋的朝向、价格、区位等都必须事先交代清楚。不过，也要承认做起来不简单，但“透明”的办法确实可以让拆迁走出困境。

表现之一，拆迁补偿单价偏低。近年来汉阳区房屋拆迁量猛增，从而拉动了商品房、二手房价格上扬。根据《武房指数》统计，2006年第1季度汉阳区商品住宅平均价格为3 364.64元，与2005年同期相比上涨了677.46元，涨幅为25.2%；二手房交易平均价格为2 229.51元。拆迁户得到的拆迁补偿款与市场上房价差额较大，居民要想在市场上重新购买同地段、等面积的住房，除拿出全部补偿款外，还要“倒贴”一笔。另外，市政府出台的148号政府令，对征用集体所有土地补偿安置作了明确要求。政府令规定拆迁中环线以外的住宅房屋，被拆迁人可选择货币补偿、产权调换或另辟宅基地进行安置。按此精神，一栋三层楼200平方米的农房，补偿单价仅为1 300元/平方米左右。此价格如实行一户一宅式还建尚可安置，但如果实行农民社区模式统一集中还建，农民获得的补偿款则无法购买同地段、等面积的住房（148号政府令规定集中建设多层住宅安置的，拆迁人按规定给予补偿，费用由被拆迁人承担）。表现之二，拆迁补偿标准存在差异。现行拆迁政策严格来说应该只有两个，一是《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》（市政府令第130号），主要针对国有土地拆迁；二是《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》（市政府令148号），主要针对集体土地拆迁。但在拆迁过程中，由于拆迁主体不同等原因，汉阳区实际执行的政策达到6种之多。道路工程的拆迁补偿，新区、城投公司给予的补偿标准不同；开发项目中，房地产商和土地储备中心给予的补偿标准又不一样，造成了拆迁户相互攀比，抬高了心理价位，加剧了拆迁矛盾。另外，在城乡结合部拆迁时，同一地块上存在有集体土地和国有土地房屋，由于执行的政策不同，可能造成相邻的两栋房屋补偿价格不一样，使拆迁户心理上难以接受。表现之三，对弱势家庭安置缺乏相应的政策保障。在许多拆迁项目中，存在着大量收入低、住房面积小的家庭，他们经济条件差、生活水平低，一旦拆迁将面临买不起房而无房可住的处境。旧城风貌区项目拟拆迁居民1 301户，其中住房面积在30平方米以下的拆迁户就占总量的30%。根据现行拆迁政策，按30平方米保底，一户最多只能补偿7万～8万元，他们无法购买到合适的住房，拆迁之后难以安身。

第二，拆迁涉及的社会问题错综复杂。随着汉阳建设步伐加快，城市化进程的快速推进，各种社会矛盾错综复杂。目前，汉阳地区被拆迁人中下岗者多、失业者多、低收入者多，农民转为居民后就业难等问题十分突出，这些都增加了拆迁工作的难度。拆迁不再单纯的是“拆房子”，还涉及到居民户口迁移、财产分割、就业、子女教育等诸多方面，诸如病残人员的就医看病、学龄儿童的就学、在自住房屋内营业的个体工商户就业等问题，都与拆迁问题纠合在一起，需要给予统筹安排，造成了拆迁进程的缓慢。

第三，部分项目拆迁手续不完备。按照国家有关文件规定，国有土地拆迁需要办理拆迁许可证，集体土地征用需要办理“一批文两通告”（国家用地批文、征地通告和安置通告）。但在目前的实际操作中，拆迁代办单位为了加快项目推进速度，往往是先实施拆迁后补办手续，造成“项目超前进行、手续办理滞后”。特别在一些涉及集体用地的项目上，这一情况显得尤为突出，如拦江路二期项目，合法的拆迁许可并未审批下来，在只有“一书一证”的情况下，已经开始拆迁。

第四，出现违法建筑的利益“博弈”。为了维护社会稳定，避免矛盾激化，2004年武汉市出台了对历史无证房屋给予一定补偿的相关政策，规定可对一定年限的历史无证房屋按有证房屋补偿价格的85%～95%给予补偿。但在实际操作中，有关部门把关不严，更有部分拆迁代办公司为自身方便，对一些并非历史形成的违建房给予补偿。许多拆迁户看到其中巨大的利益空间，大量搭盖违法建筑，试图靠“种房”牟利。目前，汉阳只要哪里被划定了拆迁范围，违法建筑便会如“雨后春笋”般在哪里出现。如国际博览中心项目刚刚确定，江堤乡界牌村便有约400户村民不约而同地开始搭盖违法建筑，市、区联手组织了多次数百人参与的大规模拆违行动，才使违法建设的态势得到遏制。

第五，必要性的强制拆迁执行难。在许多拆迁项目中，都存在着少数漫天要价、无理取闹的“钉子户”，他们往往提出超政策规定的过高要求，如不满足就拒绝搬迁。很多项目往往就是因为一两个“钉子户”而影响了整个拆迁进度。对这部分“钉子户”，目前还缺乏行之有效的措施加以管理。其主要原因，一是法律程序周期较长。对一户强拆进入程序后，从裁决、听证、公告、申请行政强拆到组织实施，最快也要2～3个月，如果进入司法强拆程序最少需半年。二是强制执行成本较高。实施强拆不仅时间成本较大，且需要公安、城管、司法、规划以及街道众多部门配合，组织大量人员、机械、设备，耗费很大的人力、物力。三是对特殊困难群众难以处理。一些“钉子户”中往往也有一些特殊困难群体，他们确实存在着这样或那样的困难和问题，即使采取了相对宽松的政策，仍然不能满足他们的要求。如郭琴路拆迁中，一低保户住房面积35平方米，且老母瘫痪在床，家庭经济条件十分困难。经慎重研究，民政部门和街道给予了相应的救助措施，就近还建一套45平方米住宅，完全可以将该拆迁人安置，但该户提出必须还建60～70平方米的二室一厅才肯搬迁。对这些“钉子户”中的弱势群体，面临的问题多种多样，强拆起来很难处理。

第六，拆迁氛围很不利于拆迁工作。重庆“钉子户”事件后，拆迁户的心态已发生根本性的变化，随着锦绣长江一期工程和长江外滩的建成，汉口花楼街原地还建安置方案的见报，加之各地媒体所刊登的一些信息，拆迁户要求原地还建、按照锦绣长江售房价补偿、异地安置拆一还二，这些条件和要求在现行操作标准和安置条件下无法满足。2007年10月1日《物权法》正式实施，为配合《物权法》，旧的拆迁法规废止，重新拟订新的拆迁法规，拆迁工作又将面临新的难点和困难。

第七，房价上涨过快，被拆迁户的要求也随之水涨船高。锦绣长江二期拆迁项目，有20余户被拆迁户要求产权调换，特别是小户型、住房困难、家庭人口众多的被拆迁户，基本上都要求在钟家村附近的房源，但汉阳的房价随着近几年的大拆大建，早已今非昔比，几乎可以说是每月以3%的速度在递增。2007年初钟家村附近的二手房价还在3 000元/平方米左右，现在基本上已涨至4 200元/平方米左右，房型、楼层等条件稍微好点的二手房房价还要高，仅2007年上半年二手房价格每平方米就上涨了1 000多元。因此，被拆迁户的要求也随之水涨船高，由原来的要求5 000元/平方米提高到6 000元/平方米以上，甚至更高。

以上对宏观环境因素的分析表明，外在的制度、政策、公众舆论和社会环境等从一定意义上极大地规制了各地拆迁实践的具体推进，也影响了其走向和各方的实际解决策略。当然，武汉市在拆迁活动的具体开展过程中也显现了其特有的地域性困境和制约因素。

一是依法拆迁推进难。相当一部分居民对现行拆迁条规不理解、不配合。以某项目为例，仅50%住户能基本接受拆迁条规和评估价格，其中15%享受了保底优惠，35%有购房能力或另有解决住房途径；另外50%以各种理由和办法阻止拆迁（其中35%左右的住户无经济实力购买新房，且有购房、扩大居住面积的愿望，15%左右属利益因素恶意拖延拆迁，争取更大经济利益）。不接受现有拆迁条规和评估价格的主要表现:其一是“议价说”，部分拆迁户不接受评估价格，认为评估价低于二手房价；住房属个人私有财产，应自由买卖，往往要价高出拆迁价的一倍甚至几倍。其二是“还建说”，部分拆迁户要求就地还建、拆一还一，拆多少面积还多少面积，不补差价；加上一些“故土难离”的感情因素，不愿离开原来的交通、购物、社会交往等熟悉的生活环境，产生抵抗情绪。其三是“住改非”商业利益难调，特别是“住改非”商业出租房的利益冲突明显，拆迁后，住户失去赖以生存的“自留地”，产生巨大的经济矛盾冲突。其四是“闹而久则惠”，许多拆迁项目中的“钉子户”、后期搬迁户或多或少都比前期搬迁户多得实惠，因而社会上流传“坚持就是胜利”的说法，在“闹的时间长得到利益就多”的传言误导下，一部分人心态扭曲，无理拖三月，歪理拖三年，有法难依，严重影响拆迁进度。

二是安置还建落实难。其一，开发拆迁代理公司自备的30%安置房实际落实不到位，无论是小户型还是二手房，很多房源处于中介信息状态，被拆迁户信心不足，满足不了产权置换安置的要求。其二，一些中高档楼盘基本无安置还建房，商品房价格偏高，被拆迁户买不起，开发商认为应由政府解决经济适用房，缺少承担社会责任的意识，开发商与被拆迁户矛盾进一步激化。其三，学校拆迁是一大突出矛盾，根据教育园区的规划，凡学校拆迁项目，其要求在教育规划园区附近拆迁相同面积，给予地面建筑建设费用补偿，异地安置费用差距很大。

三是弱势群体保障难。部分下岗职工20世纪70年代、80年代靠单位福利实物分房，大多是团结户、小户型，30～40平方米。若干年后，家庭结构发生变化，生儿育女，下岗失业，现在基本上无固定收入，无住房公积金，无贷款渠道，无经济能力购买新房，这种状况与客观上需要改善住房条件的现实形成很大反差。如有一住户，母亲带着两个儿子的全家人（各三口之家），祖孙三代7口人，挤住在60平方米左右的二室一厅里，母亲每月500元的退休费，两个儿子都下了岗，以短期临时打工为生，还有一儿媳是“半边户”^[4]，他们说:“住现有的房子只能认命，但要拆迁必须解决分家、扩大面积的问题。”像这类下岗职工困难人群不算少数，他们的住房保障确实存在一定的困难，是拆迁中反映出来的社会转型阶段中不可忽视的社会特殊现象。

四是拆迁条规调整难。从拆迁就地还建到货币补偿办法的转变，曾经起到促进拆迁的作用，有效缓解了房型不合理、还建不及时的矛盾，被拆迁户有自由选择购房的空间，兼顾了居民的消费水平，使拆迁很顺利地推进。但随着房地产业迅速发展，房屋拆迁相关政策应进行必要的调整。首先，调整货币补偿保底面积的基数，并与家庭人口、原有住房面积等相关因素挂钩，从人均10平方米逐步向人均30平方米住房面积的小康之家目标过渡。其次，调整产权置换中安置还建房的供给量，针对被拆迁户的需求，扩大覆盖面，同时规定还建安置房扩大面积优惠基数，要使被拆迁户通过拆迁改善居住环境、与社会发展同步前进，得到相应实惠。再次，调整住房补贴形式，对部分无岗位（下岗失业）、无公积金、无购房能力的“三无”人员，实行住房补贴政策，把建设经济适用房的资金用在解决弱势群体住房补贴上，变无形补贴为有形补贴。最后，强化司法权威，改善拆迁法治环境，确保行政裁决与司法诉讼相配套的司法程序在拆迁安置工作中有效运行，对那些“闹而久则惠”，少数漫天要价、无理取闹、阻止正常拆迁的“强权人物”，使用行政裁决、诉讼保全、强制拆除等司法程序，使拆迁行为在法制环境保护的前提下进行，公正维护拆迁人和被拆迁人各方的合法利益。

五是商业用房拆迁难。商业用房与其他房屋有很大的区别，更多地融入了商家多年经营的无形资产，这个无形资产有政府的长期培育和大量的资金投入，有民间经营创意投入和经营环境。开发商在占有和使用这片土地的同时，还无偿占有和享用这片土地的无形资产和市场资源。由于蕴藏着巨大的商业财富，对任何经济组织、任何个人都充满无限诱惑力。改造拆迁，彻底打破旧有的利益平衡，改变部分人的生存方式，经济利益的矛盾冲突不可避免。

六是拆迁政策偏紧，造成补偿费用过低。当前武汉市房屋拆迁主要沿用两个政策，国有地拆迁适用130号文，农用地征用的农房拆迁适用148号文。国有地拆迁政策货币补偿以区位价加重置价方式确定的拆迁补偿单价往往偏低。从目前实际情况看，许多被拆迁户对当前政策抵触较大，大多要求拆一还一、就地还建，但这一要求与当前政策补偿价相差很大。另外，农用地上的拆迁以土地区位价加房屋重置价的方式进行补偿，这一政策对一层楼的农房较为优惠，但当前大多数农房都为三层或四层，按政策补偿价折算到平方米后，单价明显偏低。

七是目前的土地交易都是生地挂牌，先拍出价格再进行拆迁，从而给拆迁造成很大困难。武汉市旧城区改造的基本模式之一就是拆迁过程与建设过程相分离，即由政府先投资拆迁，再将收回的国有土地使用权转让给投资商建商品房、搞商业中心等。因此，无论是公益性还是商业性，都由政府对旧城区进行拆迁，由政府成立市、区两级的房屋拆迁专业公司，具体承担旧城区拆迁实施工作。很明显，在这一拆迁模式中，武汉市拆迁行政主管部门（代表政府）既充当拆迁人，又充当由政府成立的“市、区两级的房屋拆迁专业公司”，承担旧城区的拆迁工作，这样就形成了政府包拆的局面，明显与现行条例规定的政府不能作拆迁人（“凡政府有关部门所属的拆迁公司，必须与部门全部脱钩”）背道而驰。比如锦绣长江项目，其成交价格见报后，该地区的拆迁户对补偿价格的期望值就抬高了很多。特别是锦绣长江楼盘以8 000元/平方米起价推出后，更是使被拆迁户形成心理落差，有部分被拆迁户要求按5 000元/平方米进行补偿才肯搬迁。从实践中看，生地挂牌土地交易，给被拆迁户造成很大的心理冲击，尤其是在当前政策偏紧的情况下，更是使拆迁工作举步维艰。