城市改造拆迁：政府转型与利益整合

2023-12-04 百科知识版权反馈

【摘要】：除本条例规定的特殊情况外，被拆迁人可以选择拆迁补偿的方式。在城市拆迁的具体操办过程中，被拆迁人的土地使用权往往得不到承认和补偿。1991年的《城市房屋拆迁管理条例》第二十条规定:作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新率结算。

三、拆迁补偿安置不合理

总体上看，当前我国城市拆迁补偿标准的规定太笼统，不利于实际操作，被拆迁人利益的保护补偿标准模糊混乱。

我国的拆迁补偿方式是从计划经济时期一直延续下来的，尽管标准多次调整，但基本形式没变。其主要特征是房地不分离，补房不补地。随着市场经济的不断发展，城市土地的价值越来越高，城市房屋的价值中土地部分的价值已经远远高于房屋本身的造价。城市中心区房屋的价值比城市边缘地带的房屋高1～2倍，其价差主要是土地的价差。我国的动迁补偿标准中虽然也考虑了土地区位的差别，但差别过小，与客观价值出入较大，城市中心区的被拆迁户就明显受损。2003年开始试行对拆迁房屋价值评估的方法，在一定程度上缓解了这个矛盾，但并没有根本解决这一问题。计算补偿标准的依据仍然是房屋的建筑面积、结构、成新率等条件，对占地较大、建筑面积相对较少的单位和个人仍然明显不合理。对一些院大房少的单位，如储煤场、木材厂、预制件厂、运输公司等单位只能采取不规范的变通方法协商定价，这样又引起一些其他单位的横向攀比，引发矛盾和社会不公平。如果涉及到拆迁农业户，现行的补偿方式更是漏洞百出，无法操作。目前开发商与被拆迁户之间的不对等关系，是计划经济时期国家与个人之间不对等关系的延续。被拆迁户没有得到土地区位价值应有的补偿，但开发商却实实在在地得到了土地区位价值的收益。土地开发行业之所以成为暴利产业，根源就在于我国土地政策的混乱和不公平。

关于补偿和安置，《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）第二十三条规定:拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行产权调换。除本条例规定的特殊情况外，被拆迁人可以选择拆迁补偿的方式。第二十四条规定:货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。第二十五条规定:实行房屋产权调换的，拆迁人和被拆迁人应当依照本条例第二十四条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。

《条例》的规定看似全面考虑了被拆迁人的利益，体现了等价交换的原则，但是实际上由于《条例》的规定过于抽象，弹性太大，在实践中并不具有可操作性。(www.chuimin.cn)

《条例》没有规定拆迁人应补偿金额的计算方法，而是把权力下放给拆迁房屋所在地的省、自治区、直辖市人民政府，主要是出于全国各地的经济发展水平差异性的考虑。然而，《条例》的规定在顾及各地区具体情况的同时，忽略了这样一个事实:政府在房屋拆迁过程中可以从房地产开发商那里获得数额较大的土地使用权出让金，土地差价通常达到几十倍甚至几百倍。此外，伴着旧房子被推倒，高档的商品房和写字楼的建成，随之而来的是商业的繁荣和发展、地段的升值、大量的税收流进政府的口袋。因此，在拆迁过程中产生的利益蛋糕是由政府和开发商分享的（尽管开发商拿的是绝大部分），在利益共享过程中他们更容易结成同盟，使行政权力和商业利益结合。政府往往会站不稳自己裁判员的立场，所制定的地方办法倾向于维护开发商的利益，从而损害了被拆迁人的权益。

根据《条例》的规定，补偿金额是由地方政府规定具体的评估规则，在此基础上由房地产评估机构评估出最后的价格。这条规定产生了两个问题:①政府定价和实际房价差距过大；②房产的评估大都由拆迁人委托，被拆迁人丧失了对自己财产定价的权利。

在城市拆迁的具体操办过程中，被拆迁人的土地使用权往往得不到承认和补偿。1991年的《城市房屋拆迁管理条例》第二十条规定:作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新率结算。按照这个规定，被拆迁人得到补偿的部分仅限于国有土地上所附着的房产部分，而地产的价值则流失了。2001年的《城市房屋拆迁管理条例》对土地使用权的补偿有了改进，规定在货币补偿的时候要考虑被拆迁房屋所在区位。区位的价值实质上就是土地的价值。但是，该规定仍没有把对被拆迁人的土地使用权的承认和补偿明确提升到法律保护的高度，使用了“区位”这个模糊的概念，土地使用价值补偿方法不明晰。在城市飞速发展、商业繁荣的今天，土地的价值远大于地上所附房屋的价值，不同地段相似房屋的房价相差很大。除去少许的“区位费”和向政府支付的土地使用权出让金，房地产开发商几乎是无偿地从被拆迁人那里取得了土地使用权，在出售新建成的商品房时却包含了昂贵的土地使用权出让金，这是开发商巨额利润的来源。在第十届全国人大第二十九次会议上，国务院向全国人大常委会提出议案，建议修改城市房地产管理法。议案建议在这部法律总则中增加一条，作为第六条，即“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”基于上述议案建议修改的条款，有两个核心因素必须细加考量，其一就是到底如何界定公共利益，其二就是拆迁到底该如何补偿。

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