政府职能错位导致城市改造拆迁中的政府转型

一、政府职能错位、越位和缺位

在市场经济条件下，市场主体之间引发利益矛盾乃至导致利益冲突在所难免，现在关键的问题是，地方政府到底应该如何确定自身在市场经济中的政府作用边界？因为若政府作用边界不清，则势必会导致政府某些领导自我扩权，甚至滥用手中权力，导致市场经济中的政府缺陷。尤其在经济体制转轨过程中，政府职能定位不合理和政府职能转换不到位都容易带来政府缺陷，最终导致政府在履行自身职能过程中的错位、越位和缺位。政府错位、越位和缺位不仅令市场机制难以完善，而且也容易引发诸多非正常的利益冲突，抑或令利益冲突得不到有效的整合，并由此而加剧了社会利益冲突的量变和质变。随着城市化进程的推进，城市建设的加速进行，城市改造拆迁的规模越来越大，伴随而来的社会矛盾也越来越突出，如某些地方政府部门为追求政绩，严重超越自身的经济承受能力，不讲投资效益，大搞“街景整治”、“步行街”、“中心广场”、“亮化美化”等形象工程，大面积实施旧城改造项目等，造成拆迁规划不合理，补偿安置不及时、不到位甚至不合理，各类纠纷数量不断增加，造成老百姓频繁上访甚至出现相互对峙、被拆迁户自杀等极端现象，严重影响着社会稳定和人民的安居乐业，威胁着和谐社会的建设。

我们发现，政府职能本末倒置是不少城市在拆迁工作中引起社会矛盾的一个不可忽视的重要因素。根据国家发改委的意见，我国土地的征用将严格区分公益性用地和经营性用地。对公益性用地将实行征地听证会制度，完善征用办法、补偿标准及补偿机制；而对经营性用地则将退出政府征用范围，按市场规则运作。从全国不少城市近几年土地征用的情况来看，征用的绝大部分土地属于经营性用地，所谓经营性用地，主要是用于商业开发，以追求利益最大化为目的。那么，从法律的角度来讲，开发商与原来拥有土地使用权的居民都应该是平等的民事主体，开发商就应该与居民按市场规则协商转让。实际上，大多数拆迁户对正常的房屋拆迁并没有意见，恰恰是一些政府部门比较深地介入拆迁工作中并违法行政，致使政府职能出现错位、越位和缺位，才引发了群众的强烈不满，从而造成了较大的社会矛盾。

1.政府职能“错位”

正常的城市改造所带来的拆迁本无可厚非，然而，不少政府为突出政绩，从片面的经济利益出发，完全不顾当地社会与文化等诸多因素的影响，为所谓“改善城市面貌”目的而强行推动大规模的城市改造，本来就会引发诸多社会问题，再加上政府在拆迁过程中既当运动员又当裁判员，出现职能“错位”，更加剧了各种社会矛盾。

一座城市、一片城区的形成，本有其固然的规律，特别是那些经过漫长岁月形成的历史城区，政府首先应该做的工作，就是对它们进行保护而不是彻底摧毁。保护历史城区，就是保护我们的文化，保护我们的文明。因此，对于城市改造而言，至少我们的政府应该问一问:我们的城市究竟该不该拆？怎么拆？谁来拆？根据人类目前的智慧而言，这些都不应该是问题。令人遗憾是，今天我们城市的更新速度已经超越了世界上任何一个国家、任何一个时期，城市更新似乎就只有拆了重建一条路可走，是非功过，历史自然会有客观的评价。

此外，政府职能还应当保证一切社会活动的公平秩序。在城市改造拆迁中，许多地方为加强对拆迁工作的管理，提高工作效率，成立房屋拆迁管理办公室，或设立拆迁指挥部，隶属于房屋拆迁主管部门，有时拆迁指挥部级别甚至高于其主管部门。在许多拆迁行政案件中，城市房屋拆迁管理办公室接受主管部门委托成为拆迁人，一些公益建设拆迁，拆迁办公室直接成为拆迁人。当拆迁安置补偿达不成协议，拆迁办公室就申请房屋拆迁主管部门进行行政裁决，由于二者存在隶属关系，主管部门的裁决自然难保公正。老百姓的权益受到侵害时投诉无门，个别被拆迁户采取极端行为也经常见诸报端。

2.政府职能“越位”

政府职能“越位”比较突出地表现为滥用拆迁行政许可权。一些地方政府为追求效率而忽视法定程序，普遍存在着违法情况，如政府还未收回拆迁户的土地使用证，就擅自将房屋的土地使用权交给开发商；法律规定拆迁必须符合城市规划，而一些地方政府打着实施城市总体规划需要的招牌，未经法定审查和审批程序就组织实施拆迁计划；还有一些地方为“加快”城市发展步伐，向不具备建设项目批准文件等5项法定材料的拆迁人颁发拆迁许可证，导致违法拆迁。

政府职能“越位”还表现在对拆迁评估的干预痕迹较重，价格评估与市场发展脱节。拆迁评估是否准确，拆迁补偿是否公正、公平，直接关系到被拆迁人的合法利益是否得到保障。尽管我们的拆迁评估看上去是由独立的评估机构在实施，但许多评估机构本身就是由原来的一些政府职能部门分离出来的，或者它们与政府职能部门有着千丝万缕的联系。一些政府机构为了降低补偿标准，时有直接干预评估价格的现象。因此，评估机构在评估中往往更关注的是拆迁者的利益，而对被拆迁者的利益考虑较少，甚至有意压低评估价格。按照《城市房屋拆迁管理条例》规定，“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场价格确定”，也就是说，拆迁评估应该采用市场比较法进行。很多城市的拆迁评估多半采用的是“基准价格＋修正”的估价方式，而其基准价格又往往未能根据城市房地产变化及时调整，造成评估价格与市场价格相差甚远。

从另一个角度来看，政府职能“越位”还表现为剥夺了被拆迁人安置补偿方式的选择权。一些地方政府为了提高拆迁效率，下发文件规定对被拆迁户一律采取货币补偿方式；还有的地方虽然规定城市房屋拆迁安置补偿有产权调换和货币补偿两种方式，却规定产权调换只能异地安置，不得回迁，严重侵犯了被拆迁人安置补偿的选择权。

3.政府职能“缺位”

政府职能“缺位”表现为拆迁裁决程序不公开、不公正，裁决内容不具体。在实地调查中许多拆迁户反映，拆迁主管部门对被拆迁的房屋、附属建筑、临时建筑、违法建筑认定的随意性很大，认定事实缺乏依据，透明度不够。有的拆迁裁决只有限期搬迁，而无安置补偿内容；有的不按房产证上的合法面积和市场估价作补偿。而在组织拆迁听证、监督中介机构公正评估等方面，政府却无所作为。(www.chuimin.cn)

政府职能“缺位”还表现在裁决机构的调解和司法职能未能充分发挥作用。按照规定，当被拆迁人对评估结果表示异议时，可以申请复评及另行评估，或者申请专家委员会进行鉴定（终结鉴定）。从法律上讲，拆迁人与被拆迁人之间是一种民事法律关系。当“当事人之间出现争议时，政府可以介入进行裁决”，同时按法律规定，对裁决不服的，当事人可以申请法院按行政案件处理。这里不讨论这条法规的合理性，事实上，群众所看到的政府裁决的结果多半是“强制执行”。既然是民事法律关系，就应该允许双方通过法律手段进行解决，而不该由政府部门使用行政处罚的手段来实施。此外，法院作为法律的执行机构，应该从双方的合法权益出发，经过充分调解，作出公平裁决。但实际上，法院对此类案件的处理方式往往是不予受理，或者按拆迁部门的申请进行强制执行。在维护被拆迁人的权益方面，未能体现法律的公允。在过去几年的城市改造拆迁中，行政强拆和司法强拆占了相当大的比例。

根据笔者在政府的工作实践，政府在实际工作中主要存在以下几个方面的职责不规范现象。

第一，城市建设项目前期工作仓促，由于经济拮据或认识上的差距，未进行科学规划、合理布局，但为突出“为官一任”的政绩，在工业上大量圈地上项目，在城建上大量拆民房建广场，导致建设项目临时上马，未有科学性，建设方案几经调整、变更，在计划中没有给征地拆迁安排必要的时间。以笔者调查的汉阳区煤炭公司储煤场为例，该厂经市、区两级政府及有关部门批准，通过企业改制，在原有土地的基础上，成立了市级都市工业园——洲头都市工业园，并于2005年底基本建成。汉阳区的一批名优企业——亚太味精、金牛管业、通达公司等陆续入驻，并开工生产。但到2006年，市规划局又以该地段被扩规为国际博览中心用地范围，需要拆除征用，工业园应异地搬迁，为此，区政府经多方协调无效，在服从新区规划调整的要求下，又反复做已入驻企业的工作，并主动承担搬迁停产而造成的上千万元经济损失，才开始实施拆除，区政府的利益为此受到了侵害。

第二，由于受舆论导向影响，有的群众对通过拆迁改善居住条件的期望相对过高，仍希望享受实物安置的政策，不花钱或少花钱就能改善住房条件，对于拿着拆迁补偿款走向市场自行购房的方式还不能适应，有的还持抵制态度，对政府出台的拆迁困难居民优先购、租经济适用房的保障政策也持观望态度。加之对涉及到自己切身利益的征地拆迁工作心存顾虑，认为自己带头补偿会吃亏，或者对工作人员个人心存偏见，思想难以完全统一，如果工作人员操之过急，工作简单粗暴，缺乏应有的耐心，征地拆迁工作更是适得其反。

第三，近几年，大部分地方政府遵循“等价有偿”的原则，制定了征地拆迁管理办法，对征地拆迁程序、评估、补偿等方面作了比较详细的规定。但由于国务院和省条例又作了修订而许多地方却未作相应修订，这样就使政策法规存在一些与国务院和省条例不衔接的地方。加之近年来城市建设快速发展，拆迁总量大幅增加，房地产市场异常活跃，价格不断上涨，确定的补偿标准和实际的房地产市场价格标准差距不断拉大，土地级别设立了统一固定的区位补偿单价，补偿价与市场价差距较大，存在着一些不尽合理之处:城市环境改善后原先划定的土地级别不能随之调整；相邻土地级别界线两侧的土地区位补偿按两种级别分别计算，使得拆迁补偿价格与实际市场价格不符；同一土地级别内不同地段、不同方位的房地产市场价格差异较大，但拆迁区位补偿却相同；一些土地级别低的地区房地产价格因市场调节因素明显高于土地级别高的地区，但拆迁区位补偿仍低于土地级别高的地区。

第四，在征地拆迁中，群众做出的牺牲和损失是全方位的、综合性的，而他们得到的补偿却很不够，只是少量的现金，但同时他们却背上了难以预测的巨大社会风险。补偿严重不足是当前问题的要害。其具体表现为:一是土地补偿严重不足。现行的征用或使用土地的补偿办法还是沿用计划经济时代强制性的低补偿办法。在土地补偿费中，经营性用地的补偿标准比较高，每亩达26万元左右（1亩＝6.67平方千米），但老城区内的土地补偿标准并不一致，道路、桥梁和经济适用房项目用地的补偿标准只有每亩7.8万元和12万元（价格以武汉市老城区汉阳区为例）。还有一些省际建设项目，补偿的标准都很低，只有万把元一亩，有的还不足一万元。现时土地补偿不仅标准低，而且补偿方法单一。土地补偿标准以种粮产出为基数，没有兼顾到土地产出的复杂性，实际上许多土地已是高产出的瓜果蔬菜、特种种养业用地，而补偿金只能抵上一两年的净收入。二是房屋拆迁补偿标准太低。在旧房的评估中，一般只评估房屋自身的价格，而宅基地的价格都没有计算在内，或者计算严重不足。实际上，大多数农房本身的造价并不高，农房的价值恰恰体现在宅基地上。

第五，在征地拆迁中，存在就业、交通、生活、医疗、教育等措施不够配套问题。在就业保障方面:按照现行政策，征地拆迁农民转为居民，领取了劳动力安置费，就视同安置就业，因而领不到待业证，无法进入劳动力市场。同时，这部分人员进入城市以后，由于文化、技能等方面的弱势，找工作很难。在养老保险方面:现行社会养老保险政策，投保年限必须交费满15年，距离退休时间不足15年的就不能进入社会保险统筹，这就意味着男45岁、女35岁以上就不能参加社会保险统筹。

第六，正常的征地拆迁工作是发展经济、重塑城市形象、改善人民群众工作和居住环境的好事，是符合广大人民群众根本利益的。但是，有的地方工作人员工作简单粗暴，拆迁时不进行公示，随意在房子上写上很大的“拆”字，甚至不签拆迁协议就停水断电、上房揭瓦，使居民无法正常生活。有的工作人员称未做通工作的居民为“刁民”，把确有困难的群众称为“钉子户”。据报道，有些地方把这项工作交给征地拆迁公司，雇用打手野蛮拆迁，用推土机推倒民房；还有的地方出动警力、动用国家专政工具对付被拆迁群众。对此，要教育和监督工作人员在征地、拆迁工作中严格“依法拆迁、有情操作、文明办事”，做到征地规范化、拆迁合法化、补偿标准化、安置亲情化、就业优先化。

第七，评估价格双方能否一致，是征地拆迁工作最为关键的一道环节。如何确定一个公正合理、能够让双方接受信服的价格，对涉及到千家万户、不同地段的土地房屋而言，的确不是一件简单的事。如何评估出这一价格呢？笔者认为，政府对评估行为及评估机构的管理要符合职能转变的要求，不宜直接指定评估机构，直接确定拆迁补偿价格，不宜再另搞一套评估资质和办法。政府如过多参与评估中介行为，容易产生腐败现象，失去社会公信力。对征地拆迁补偿估价，要依据市场估价的原则，根据被征地和拆迁房屋的区位、用途、建筑结构等因素，对被征地拆迁房屋的市场价格进行公开评定估算，包括对被拆迁房屋的分类估价和分户估价，不能简单等同于商品房价。

第八，随着旧城改造力度的加大，拆迁中无证照房屋、违反规划用地、用地手续不全、欠交土地出让金和规费、施工资料不全、无法竣工验收等一些历史遗留问题将暴露无遗，这些问题情况复杂，矛盾突出，处理难度大，群众反映强烈，如久拖不决，势必影响社会稳定。

随着拆迁重心向城郊拓展，低收入、低补偿款的征地拆迁群众所占比例越来越多，特别在老城区，居民住房普遍较小，居住拥挤，“下岗职工多、低保对象多、生活困难多、违章搭建多”，这部分拆迁户普遍无经济能力购房。这就需要政府部门在实际工作中提出更有针对性的解决对策，以推进城市改造拆迁活动顺利展开。