城市改造拆迁：城区政府转型与利益整合

2023-12-04 百科知识版权反馈

【摘要】：同时，城市改造拆迁的演进又与国家政治、经济体制改革和社会管理模式等密切相连，在这一过程中其政策设计与实践形式都发生了较大的变化。当时城市改造拆迁的原则是“居者有其屋”。国家法律制度是滞后于拆迁实践的，所以导致了城市改造拆迁中许多不规范、不合理现象的发生。

二、城市改造拆迁的演进和分类

从实践上看，城市改造拆迁问题近年来才逐步凸现为一大社会政治问题，并对城市居民的日常生活造成了一定程度的冲击与影响。但是，从发生学的角度而言，城市改造拆迁很早以前就是一个社会现象，只不过在不同历史阶段具有不同特征，政府和居民的关注度有差异而已。

我国城市改造拆迁的演进可以从两个方面来梳理与探讨，一是制度方面，二是实践方面。不过这两个方面是紧密联系在一起的，制度形态的演进规制左右着拆迁实践的推进，实践层面的推进与突破又或多或少地超脱了制度上的规定并反过来改进与调适拆迁的制度设置。同时，城市改造拆迁的演进又与国家政治、经济体制改革和社会管理模式等密切相连，在这一过程中其政策设计与实践形式都发生了较大的变化。笔者将这一变迁过程分为三个阶段进行分析。

（1）计划经济体制下的城市改造拆迁制度

这一阶段的时间范围是建国到改革开放前，其主要特征是城市改造拆迁规模和范围都比较狭窄，拆迁范围主要限于城市公房，私房较少进入政府的改造拆迁范围。1949年建国后，只是在市政建设和“解危”工程中涉及少量的城市改造拆迁，拆迁不是政府的一项很重要的行政活动，而且此时也没有建立相应的城市房屋拆迁制度。城市改造拆迁对居民的日常生活影响不大，更没有形成一个公共性社会政治问题。当时的城市建设用地主要是通过没收帝国主义、官僚资本主义和反革命分子等占有公共性城市用地，以及少量的赎买或租用民族资本主义工商者、私有房地产业主拥有的城市房地产来获得的。“解危”工程中涉及的私有房地产，一般是政府无偿征收后，通过分配公房来解决住房问题，即只涉及到房屋产权的调换，不存在物质利益上的补偿。当时城市改造拆迁的原则是“居者有其屋”。计划经济体制下利益往往是一元的，即个人利益和国家利益、社会利益高度一致，即使有个别的利益冲突，解决机制也是一元的，即用政治手段一刀切地解决，并且那时个人不仅没有土地所有权，也没有房屋所有权，个人的住宅利益、医疗、教育等方方面面的待遇都和单位紧密联系在一起，其个人价值和个人利益难以凸显。

（2）社会经济转型时期的城市改造拆迁

这一阶段主要是指1978年改革开放以来到1991年，即以《城市房屋拆迁管理条例》的颁布为分界点将改革开放以来的时期划分为两个阶段。1978年经济体制改革启动，经济发展和增长成为政府倡导的目标，物质利益成为普通民众共同追求的目标和行为出发点。但是由于长期忽视城市建设而造成的住房紧张状况，成为困扰政府的一大难题。在这一局势之下，政府统一规划并统一实施旧城改造，成为缓解住房紧张的主要途径之一。1983年国务院发布的《城市私有房屋管理条例》第四条规定着重强调了两点:第一，建设单位给予的补偿，重在“合理”；第二，拆迁单位要对被拆迁人进行妥善安置，使其有房可居。从制度规定应然状态来说，这些规定本来是可以较好地保障城市居民私有房屋的合法权益的，但是，第四条后半部分规定的漏洞却又为强制拆迁的实施提供了可行性和可能性。国家法律制度是滞后于拆迁实践的，所以导致了城市改造拆迁中许多不规范、不合理现象的发生。由于国家没有统一的城市房屋拆迁法律和政策，各地政府根据本地实际，相继出台了一系列城市房屋拆迁补偿安置的办法。武汉市根据中华人民共和国国务院《城市房屋拆迁管理条例》出台了《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》、《武汉市城乡个人建房管理暂行规定》。这些拆迁政策大多从政府部门自身利益出发，而很少考虑被拆迁人的合法权益和合理要求，因此，在拆迁过程中出现了一些混乱现象。城市改造一般表现为以“解危”为目的的纯政府行为，采取由政府投资的“滚雪球”模式，拆除危旧平房，兴建楼房，达到“拆一建三，分二余一”的目标，局部缓解了住房压力。当时城市私有房屋的拆迁补偿主要是就近回居安置，被拆迁户比较配合政府的拆迁工作，拆迁纠纷主要集中在家庭内部的房产分配上。此时，拆迁过程中的矛盾和冲突还不是很突出，尤其是这些矛盾具有较强的内向型，经济利益方面的冲突相对较缓和。

（3）城市房屋拆迁制度步入法制化

这一阶段的起始点为《城市房屋拆迁管理条例》的颁布实施。1991年3月22日国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》是我国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规，它对城市房屋拆迁的管理体制、审批权限和程序、补偿安置原则、法律责任等都作出了明确规定，为加强城市房屋拆迁管理、保障建设项目的顺利进行、维护拆迁当事人的合法权益，发挥了非常重要的作用，使城市房屋拆迁走上了法制化的轨道。(www.chuimin.cn)

随着改革的深入和法制的健全，原《城市房屋拆迁管理条例》的不少规定已经明显不适应市场经济的发展要求，为与随后出台的《城市房地产管理法》（1994年）、《土地管理法》（1998年）、《合同法》（1999年）、《行政复议法》（1999年）等法律法规相衔接，2001年6月20日国务院发布了新修订的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》），并于2001年11月1日起施行。新《条例》着重强调维护拆迁当事人的合法权益，明确了可以采取货币补偿的方式。《城市房屋拆迁管理条例》的实施，对规范城市房屋拆迁行为、依法维护被拆迁人的合法权益发挥了重要作用。

下面再简要论述一下城市拆迁的分类问题。一般认为，城市拆迁分为公益性拆迁和商业性拆迁。凡为修建公共道路和兴办医疗、文化、军事等设施而拆迁房屋的，是公益性拆迁，本身具有一定的正当性，政府在这种拆迁中可以有较多的发言权。而在公益性拆迁之外的商业性拆迁，是开发商为了赚取商业利润而进行的拆迁，这种拆迁应结合城市发展的需要来看待其正当性，并且必须依照商业模式而非现在的公益模式来拆迁，在补偿费用和安置上应给予所有权人及时、充分的补偿，决不能让开发商大饱私囊。这样的区分具有强烈的社会现实意义:①有利于防止拆迁人借“公共利益”的名义大搞商业活动中心。在武汉市的调查中，我们发现江汉路某地段开始为“市政工程”的绿化地带，可是不到半年，就在原拆迁区域建起了一个大型的商业中心。很明显，这对被拆迁人是极其不公平的，拆迁人只花了一点点“适当补偿”的钱，便获得了国有土地的使用权。②有利于明确政府的职能定位。区分了公益性拆迁和商业性拆迁，政府在商业性拆迁中就不应该介入，为拆迁双方的平等协商提供一个必要的前提。③有利于确立不同的补偿安置标准，维护被拆迁人的利益。区分之后，相应的拆迁补偿安置标准也应当区分对待，公益性拆迁和商业性拆迁应适用不同的补偿安置标准。

（1）公益性拆迁

公益性拆迁是指国家为了公共利益需要而收回被拆迁人合法拥有的国有土地使用权与拆除其地上建筑物及其附属物的一种具体行政行为。我国新修订的《宪法》第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地征收或者征用并给予补偿。”公益性拆迁其实是国家依该条款规定，为了收回被拆迁人拥有的国有土地使用权而对其地上建筑物及其附属物进行拆除，因此公益性拆迁可以定义为两种具体行政行为:①行政征收。行政征收即行政机关代表国家根据法律规定的职权，通过一定方式收取负有法定缴纳义务的相对人财产权益的行为。根据我国《宪法》第十条第三款规定，国家为了公共利益征收或征用土地时，缴纳国有土地使用权是被拆迁人的法定义务。②行政征购。即行政机关通过合约的方式取得相对人财产权益并承担相应义务的一种行政合同行为。它表现在公益性拆迁中即是行政机关通过合约的方式取得被拆迁人的地上建筑物及其附属物并给予一定补偿。由此，对公益性拆迁的补偿就应包括两部分:一是以行政补偿的方式对被拆迁人因行政征收行为而造成的土地使用权丧失进行补偿；二是以行政合同的支付标准来补偿被拆迁人因行政征购而丧失的建筑物及其附属物的所有权。

上述公益性拆迁理论是建立在拆迁须为了公共利益这一前提上的，但公共利益在我国法律中并无明确的规定，世界各国对此也没有一个统一的令人普遍接受的定义，但通过研究后，我们发现，世界各国对公共利益的涵义的确定虽措辞各异，但大体意义上达成某种共识，多将其解释为“公共的使用”。故我们认为公益性拆迁中的“公共利益”应理解为:①被征收的土地是供多数人使用的；②供多数人使用的土地不能是出于营利的目的。据此，公益性拆迁可以适用于以下情形:①国家机关用地和军事用地而进行的拆迁；②基础设施用地和教育、卫生等公共事业用地进行的拆迁；③法律、行政法规规定的其他用地而进行的拆迁。

（2）商业性拆迁

商业性拆迁是指拆迁人以营利为目的，以合理的对价获得被拆迁人所拥有的国有土地使用权并拆除其他建筑物及其附属物的民事法律行为。商业性拆迁中双方（拆迁人和被拆迁人）居于平等地位，双方可以就补偿标准等方面进行协商。但是，在实际生活中，由于城市规划涉及到城市的经济发展的原因，被拆迁人在商业性拆迁中并非享有充分的不受干涉的自主决定权。当某一拆迁人看中某地有利可图时，他就可以向拆迁行政主管部门申请拆迁许可建一项目，拆迁主管部门受理申请后认为该拟建项目有利于国家经济建设发展时，就有权颁发拆迁许可证。由于商业性拆迁是以营利为目的，所以其补偿应符合市场规律，遵循以下规则，给予公平、足够、及时的补偿:①要补偿地上建筑物及其附属物的市场价，也要补偿其土地使用权损失；②既要补偿既有价值也要补偿其可得利益。因此，商业性拆迁应该完全按市场规律操作，遵循另外的程序，而不应该按现在的公益性拆迁程序办理。

城市改造拆迁：城区政府转型与利益整合

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