刘韶岭认为,城市房屋土地使用权是一项具有财产属性的权能,房屋拆迁时不宜对房屋和土地使用权不加区分进行一体化补偿。何虹指出,城市房屋拆迁的补偿范围是拆迁活动的核心内容,补偿范围不全面,拆迁矛盾便不能得到根本解决。何虹针对目前拆迁补偿范围存在的问题进行分析,提出了完善补偿范围的相应对策。......
2023-12-04
一、城市改造拆迁概况
城市改造拆迁是经济发展的必然过程,大规模的经济建设、城市化进程的加快和城市现代化的更替必须要进行拆迁。城市改造拆迁是我国工业化、城市化加速发展过程中的一个重大的社会经济问题。
拆迁是指城市迅速发展,旧城区的基础设施不健全、土地利用率低下、环境恶化等问题日益突出,对城市旧城区进行旧城更新改造建设,经有关机关许可而拆除权利人房屋并给予补偿、安置的行为。从性质上讲,城市改造拆迁属于对公民财产的征收,而这种行为本质上的前提性条件必须也只能基于社会公共利益,且拆迁后亦给予相应的补偿。从后果上看,短期内可能对被拆迁人的利益有所损伤,但由于这一行为的导向是社会公共利益,因此,其终极结果是有利于整个社会的发展,当然被拆迁人也会受益。改革开放以来,各地通过旧城改造极大地改善了城市面貌和人民群众的居住生活条件,提高了城市竞争力。根据规划部门统计,从1991年至2002年底,武汉市7个中心城区共批准拆迁项目2 520个,动迁户数超过14.73万户,近60万居民从旧房搬进了新居,城市面貌和城区环境也“旧貌换新颜”。近年的拆迁项目数量仍然较为庞大。根据调查显示,2006年涉及拆迁的基础设施和房屋开发项目共有48个,所有项目拆迁房屋总量359万平方米,总户数25 561户[1]。2007年涉及拆迁的基础设施和房屋开发项目共26个,所有项目拆迁房屋总量227.32万平方米,总户数16 960户[2]。我国各大城市的大规模旧城更新改造始于10多年前,多以“危改”、“解困”为基本口号。这项工作起步之初,许多人都不持乐观态度,因为对危房改造的经济可行性没有把握。可是,随着房地产市场的发展和住房体制改革的深入,人们惊喜地发现:拆迁改造不仅可行,还能带来可观的经济收益。于是,各地拆迁政策的具体执行者从消极转变为积极,从摸索、尝试转变为身体力行。
然而,随着房地产市场的发展和有关政策的调整以及市场化、货币化等拆迁补偿机制的实际运作,房屋拆迁特别是商业性项目的拆迁,拆迁人与被拆迁人之间的利益矛盾逐渐激化,有时还会产生激烈冲突。最近几年,拆迁矛盾越来越激烈,恶性事件时有发生,成为社会高度关注的热点问题。最直观的感受是:一边是连片的摩天大厦拔地而起,另一边则不断出现一个个格外醒目的被画了圆圈的“拆”字。就是这样一个“拆”字,街道更宽了,广场更大了,绿地更多了,市容更整洁了。与此同时,也存在着一些问题,如:不经过科学规划,不切实际地在旧城改造中搞一刀切;大拆大建,将旧城区推倒重来;资源浪费现象严重,历史文化旧址遭到较大破坏等,也让整个城市越来越“失忆”了。同时,被拆迁人只能远离原来出行、上学、就医等较方便的熟悉社区,眼看一片片高档住宅小区或写字楼挺立在自己生活过的地方,望楼兴叹,曾经栖息的屋舍在脑海中留下了久久不能挥去的沉重记忆。因此,也致使许多原本支持房屋拆迁和旧区更新的居民出现了明显的思想变化,由“盼拆迁”转变为“阻拆迁”和“怕拆迁”。一方面,在监督机制缺位的局部地区,不规范、不文明的拆迁行为时有发生,以捅房顶、堵大门、打架骂人等手段促迁的事件屡见报端,损害了拆迁行为的形象;另一方面,房屋拆迁本身不仅仅是拆除旧房,还是对历史形成的财产关系的一次强制性调整。随着一些城市改造拆迁补偿安置政策的调整和住房市场的急剧变化,这种调整也在一定程度上给动迁居民带来了一些困难,有些困难甚至是无法克服和逾越的。据调查,大量的外迁居民虽在一定程度上改善了住房条件,但急需住房的广大中低收入阶层却买不起房,利益分配和资源配置出现了严重失衡。在这种形势下,加上社会自组织能力的增强,中产阶层的成长,居民自身素质和生活水平的普遍提高,也激发了十分广泛的社会公平、正义和个人权利的诉求,并对话语权产生浓厚兴趣。在城市规划实施和利益再分配的过程中,这些多元化利益主体的能量逐渐爆发。同时,随着法律、政策的日益健全和完善,原住居民的市场意识、民主意识、法治意识和维权意识不断增强,特别表现在拆迁补偿安置等方面,出现了前所未有的博弈倾向。在这些情势下,如何定位拆迁过程中各类行动主体的权利和义务,如何建构新型的互赢互利、和谐均衡的合作关系,是当前摆在我们面前的重要课题。
按照第二次世界大战后许多后发现代化国家的历史经验,当现代化进程经过高速增长的早期而进入中期以后,会普遍出现一些具有规律性的现象,那就是社会差异和矛盾趋于激化,现代化进程进入高敏感度的关键时期。在这一时期,国家和城市发展面临着一系列令人进退失据、左右为难的两难境地。诸如在理想与现实之间、在发展与稳定之间、在公平与效率之间、在民主与法制之间、在公权与私权之间、在发展与保护之间、在计划与市场之间以及在经济与社会之间,有时(或常常)处于两难境地,甚至产生困惑,并直接或间接地对城市规划、建设和管理产生重要影响。表现在旧城更新方面,政府往往会在房地产市场与住房保障之间、在市场化运作与政府介入之间、在发展效率与社会公平之间、在经济发展与社会稳定之间、在改造开发与风貌保护之间、在推进建设与规范管理之间以及在开发商与居民之间处于两难。这些都是“后发现代化的悖论”,两个方面同样重要,同时又相互矛盾、相互博弈。此时,如果发展战略恰当,冲突有可能得到化解,现代化进程便有可能得以继续前进并走向成功;而如果相反,就会导致现代化进程受挫,陷于放缓、停滞甚至倒退,以至于产生严重的社会经济问题。我国仍处于城镇化、工业化中期,各地征地拆迁量还可能增大,稍有不慎都可能引发矛盾冲突,损害社会和谐稳定,影响经济社会全面协调可持续发展。
一方面,是城市改造计划与实施之间的目标悖论。过去,城市改造项目前期工作(动迁拆除等)一般来说进展都很快,有的基地日签约率甚至达到数百户,上海某区还曾经有过43天时间签约3 800户居民的情况。现在,这种情况一去不复返,一个规模稍大一点的基地,拆迁时间动辄就是2年、3年,有的基地甚至达到5年以上。由于许多因素的综合影响,当下动迁居民中盲目跟风和刻意等待观望的人占有相当比例,博弈取向相当严重,还有越拖越持久的迹象,有的基地甚至出现僵持、停滞局面。如此一来,使过去每隔一定时期“成熟一项、拉开一项、建成一项”的情况面临严峻挑战,并对旧区改造计划的制订与实施产生深刻影响,也间接地对中长期社会经济持续协调发展产生深远影响。在最高潮的时候,曾经有一些地区声称只需几年时间即可解决全部旧区问题,而现在看来,已经变得不可能。另一方面,是理想与现实之间的目标悖论。当前,全社会对城市规划普遍比较关注和重视。城市规划编制工作得到了空前发展,几乎为每一个相对完整的旧城区域描绘了理想蓝图。图中有美好的环境、理想的空间、诱人的景观、现代化的道路交通体系、国际化的商业购物环境、时尚的文化休闲场所,勾勒出国际化大都市的轮廓。政府部门的重视、舆论媒体的渲染和炒作、城市规划展示空间的建设和向社会公众开放、行政机构的政务公开和公众参与以及公示等,都一览无余地将未来城市呈现到社会公众面前。相对以前城市规划的知晓率确实提高了,老百姓充满了对旧城改造的憧憬,然而,与理想相对照是依然拥挤的现实。一年又一年保持着原貌,居民在等待中盼来了规划,又在规划之后继续等待,规划的实施杳无音讯;或者,等来了规划,也等来了改造,但最终的乔迁离自己的设想相差太远,属于他们自己的也并不十分理想。总之,物质形态发展的蓝图易于绘制,社会理想的目标可以设定,而城市规划的实施——实现蓝图和走向理想目标的路径——是曲折和艰难的。当前,城市改造工作所面临的前所未有的困难局面就有力地说明了城市规划实施的不易。在理想与现实之间,差距依然巨大。
这些悖论现象可以通过一些城市改造拆迁冲突事件更加直观、更加清晰地展示出来。2003年8月22日,南京市39岁的被拆迁人翁彪在玄武区邓府巷拆迁指挥部办公室点燃自己浇满汽油的身体,造成一死七伤的惨剧。2003年9月15日上午,安徽省青阳县农民朱正亮因拆迁补偿不合理,在北京天安门金水桥前,往自己身上泼洒汽油后点燃,火虽当场被执勤民警扑灭,但人被烧成重伤[3]。2004年5月,湖南省嘉禾县委县政府为进行珠泉商贸城开发,由县委书记亲自任拆迁总指挥,在项目实施过程中滥用行政权力、动用公检法等部门强制推进房屋拆迁,打出标语:“谁影响嘉禾发展一阵子,我影响他一辈子。谁不顾嘉禾的面子,谁就被摘帽子。谁工作通不开面子,谁就要换位子。”对11户被拆迁人下达强制拆迁执行书,多名拆迁户的家属被逮捕,并先后对11名公职人员进行了降职、调离原工作岗位到边远乡镇工作等错误处理。最后,由于国务院领导的高度重视,这起集体滥用行政权力、损害群众利益的违法违规事件才被制止。2004年5月,甘肃省清水县也发生一起类似嘉禾的地方政府强制拆迁事件,一位被拆迁人如是说:“民工们每揭一片瓦,就像在撕我的肉一样,我被数名警察架着不能动弹,大声哀求也无济于事。”这起强制拆迁事件最后受到“嘉禾拆迁事件”影响才被制止。为打造“白酒一条街”,贵州茅台镇一些领导干部和工作人员,在搬迁补偿和安置方案均未明确的情况下,采取简单粗暴方式强行驱赶合法经营户,强行扣押经营货品,引起群众强烈不满。从江西宜黄拆迁自焚事件到广西北海银滩强制拆迁事件,近些年来,违法违规强制拆迁及各种恶性事件时有发生,不断上演的强拆悲剧在社会上造成恶劣影响。(www.chuimin.cn)
据国家信访局研究室统计,近几年反映城市建设特别是拆迁安置问题的信件呈逐年上升趋势,拆迁矛盾居信访前3位。从拆迁投诉信件看,2003年8月底与2002年同期比上升50.34%。从拆迁户上访人数看,2002年比上年增长64.86%;到2003年8月底,又同比增长47.19%。另据信访方面专家分析,引发群众信访的主要原因,一是强行拆迁,粗暴对待拆迁户;二是一些地方的拆迁补偿安置政策过于简单,没有根据不同居民的情况进行分类处理,对部分居民安置补偿不合理、政策不到位,造成部分拆迁户“因拆致贫”,失去或降低了生存基础。另外,还有一些地方政策口径和建设计划多变,导致居民无所适从,又或是老百姓意愿和意志没有得到应有的尊重,对项目审批机制、土地运行机制、住房保障机制和拆迁工作机制存在不满等。
据建设部统计,2002年1月~7月,全国因房屋拆除引发的三级以上事故共5起,造成26人死亡,16人受伤。2002年1月~8月,建设部受理来信共4 820件次,其中,涉及拆迁问题的占28%;上访1 730批次,其中反映拆迁问题的占70%。在集体上访的123批次中,拆迁问题占83.7%。另据国家信访局统计,截至2003年8月底,国家信访局接到关于拆迁纠纷的投诉信件共11 641封,比去年同期上升50%;上访人数5 360人次,同比上升47%。从2004年始,中央政府三令五申,严禁强制或暴力拆迁,城市改造拆迁中利益冲突的激烈程度有所缓和,但仍没有从根本上改变这种利益冲突的事实。例如,因拆迁2004年5月中旬在武汉市汉正街永宁巷发生了打砸抢事件,2004年6月1日武汉市汉正街永宁巷的民房被纵火焚烧,2004年7月汉正街的民房被强行推倒,华贸5号楼被断水断电,2004年9月华贸5号楼的基础设施被破坏等。在武汉市佳丽广场拆迁片,2004年10月8日不法分子在光天化日之下对一对被拆迁户夫妻大打出手,丈夫被残忍地砍掉3根手指,身上被砍30多刀,生命垂危。2004年9月29日,在武汉市汉正街全新拆迁片,发生了一起被拆迁户因拆迁纠纷死亡事件。在武汉市月湖片拆迁中也发生过伤人事件。
负责武汉市汉正街永宁巷和武汉市月湖片的拆迁工作的“拆迁主体”均是武汉市土地整理储备供应中心,均是以“公共利益”的旗号进行商业拆迁和商业开发,而武汉市土地整理储备供应中心是武汉市规划局下属的二级行政事业单位,是政府的职能部门。在拆迁过程中,武汉市规划局和武汉市土地整理储备供应中心既是运动员又是裁判员。黑龙江大庆拆迁现场房主与挖掘机司机同时丧命、云南巧家爆炸案背后暴力拆迁仍疑云重重……近年来,多起与拆迁有关的流血事件引起舆论关注。令人痛心的悲剧发生在新拆迁条例实施后,说明要在征地拆迁领域从有法可依到有法必依,仍有很长的路要走,还需各地高度重视。
鉴于拆迁矛盾的突出和激化,2003年9月19日,国务院办公厅发出《关于认真做好城镇房屋拆迁工作,维护社会稳定的紧急通知》,要求在城镇危旧房拆迁工作中,把维护社会稳定作为前置条件。2004年6月6日,国务院办公厅又发出《关于控制城镇房屋拆迁规模,严格拆迁管理的通知》,要求各级政府加强城镇房屋拆迁管理工作,严格控制拆迁规模,特别是在矛盾比较尖锐的地区,通知要求“停止拆迁、集中解决拆迁历史遗留问题”。针对强拆事件频发,2012年3月,中纪委和监察部发出通知,要求监察部门督促地方政府查处用断绝水电气或切断道路等方法进行的逼迁行为,以及使用暴力、威胁手段搞突击、“株连”等强制征拆;公安部下发文件严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动。4月国务院再发通知,要求各地采取有力措施,坚决纠正片面追求增加城镇建设用地指标、违背农民意愿强拆强建等侵害农民权益的行为。5月15日,国土资源部发出紧急通知,要求各地严格规范征地拆迁管理,坚决防范查处强征强拆行为,切实维护群众的合法权益。2012年9月25日,监察部等四部门对上半年发生的11起强制拆迁致人伤亡案件进行了调查处理,给予党纪政纪处分和行政问责57人,涉嫌犯罪移送司法机关处理31人。
然而,在维护稳定和控制规模的同时,我们也应看到,目前的拆迁矛盾只是伴随经济快速发展和制度改革时期所出现的阶段性矛盾。控制拆迁规模只是减少拆迁矛盾的暂时的和不得已而为之的手段,而社会经济发展终究要以合适的速度进行。如何既实现经济适度增长又能够充分化解拆迁矛盾、维护社会稳定,建立起能够调和各方利益矛盾的长效工作机制,是新时期必须思考的重要命题。
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