城市改造拆迁：城区政府的转型

2023-12-04 百科知识版权反馈

【摘要】：六、城市改造拆迁与政府职能、行为和角色城市改造拆迁中政府职能、行为和角色的定位与调整对于拆迁工作的正常开展和良性运行具有决定性意义，也有利于和谐城市的构建。她据此指出，应该加强对地方政府的司法约束。这些不良现象预示着当前我国城市社会结构的基础层面与和谐社会的理念和目标存在着较大程度的张力，我们的研究也必须对此作出有针对性的回应，提出切合实际的解决之道。

六、城市改造拆迁与政府职能、行为和角色

城市改造拆迁中政府职能、行为和角色的定位与调整对于拆迁工作的正常开展和良性运行具有决定性意义，也有利于和谐城市的构建。李广彬、李婷（2004）研究指出，在城市扩张和旧城改造的过程中，城市拆迁是不可避免的。城市改造拆迁在加快城市建设速度、满足公众利益需要的同时，也面临着不容回避的矛盾冲突，应制定相对公平合理的政策协调各方利益关系，妥善解决拆迁工作中的矛盾冲突，要求政府重新界定在城市房屋拆迁中的管理职能，加快政府职能从“划船”到“掌舵”的转变。曾国平、许峻桦（2004）从公共行政学的视角对城市改造拆迁中存在的一些问题进行了分析，发现妥善解决拆迁问题的一个重要前提就是政府在拆迁中的角色必须正确定位，对此，他们提出政府在拆迁中的五个具体角色定位的观点，并就角色存在的两个“雷区”进行了阐述。后来，曾国平等（2004）在另一篇论文中从政府自利性的角度对政府的行为方式进行了进一步分析，认为政府自利性是政府追求自身利益最大化的属性，政府自利性的膨胀必然带来政府权力的扩张并危害公共利益。因而，应通过法律制度的控制、行政伦理控制、社会力量控制等方式来减少政府自利性行为的发生。王学军（2004）侧重分析了政府在城市改造拆迁中的角色定位及其角色转换，指出城镇拆迁过程中政府应当成为政策的制定者、公民财产的保护者、市场的监管者和纠纷的仲裁者，而不是直接参与拆迁的开发商。随着经济发展步伐的加快及城市现代化建设的发展，城市房屋拆迁数量迅速增加，诉至法院的城市房屋拆迁案件逐年增多。由此，围绕房屋拆迁的诸多问题也存在许多争议:如在房屋拆迁过程中，政府的职能如何定位？私人财产权如何得到公平的保障？对房屋拆迁行政中的拆迁许可问题、未达成拆迁补偿安置协议问题以及强制拆迁行为等问题如何受理与裁决？拆迁房屋的补偿标准如何确定？非法拆迁的责任承担如何界定？杨建顺（2005）的文章以房屋拆迁的相关法律问题为立足点，从实践层面提出了许多可行性较强的解决思路。贺蕊莉（2006）运用多人合作博弈理论并结合委托代理理论对中国城市房屋拆迁这一运行系统进行了研究，发现政府在这一系统中具有完全的势力。地方政府短期利益驱动加剧了开发商和建筑单位对被拆迁人利益的损害；由于缺乏公信力，发生纠纷后被拆迁人往往拒绝选择行政裁决方式；现行体制下司法机关在人事和经费上对地方政府的过度依赖，使其只能机械地按照地方政府的规定判决，或者是拒绝受理有关拆迁的诉讼；被拆迁人在博弈中的缺位且“申诉无门”，使坚持维权者只能通过消极反叛演化为“钉子户”的方式来表达意愿。她据此指出，应该加强对地方政府的司法约束。余家庆（2006）认为，拆迁的实质是政府、开发企业与被拆迁居民三方利益的博弈，他们各有自己不同的利益诉求，但后者总是处于弱势的状态。拆迁中政府行为的错位既表现在拆迁并非都出于公共利益的需要，也表现在忽视建立被拆迁人权利的保障机制，还表现在混淆了公益性拆迁和商业性拆迁。规范政府行为既要完善法律体系，完善拆迁的补偿制度，政府还要明确自身在两类不同性质的拆迁中的角色。(www.chuimin.cn)

这些研究成果对城市改造拆迁本身及其隐含的诸多研究论题作出了初步的专题性探讨，但总体上还存在以下不足和缺陷，有待进一步推进和提升。一是在宏观与微观、理论与实践的结合上研究有待深化，一方面使政策建议在实际中更具有可操作性，另一方面也使理论分析与现实运作更为贴近，提高学理研究的解释力与透彻性。二是对政府与国家公民之间的利益关系、政府职能转变与市民社会的发展研究，缺乏系统性、综合性的研究成果，尤其是没有将理论总结建立于扎实的实证研究基础上，使我们的理论研究很难在已有研究成果的基础上有明显的拓展和深化。这也成为本书研究的重要着眼点和起点。三是有关拆迁所引发的利益冲突问题早已受到学者的关注，研究文章犹如潮水般扑面而来，但仔细品味以往有关拆迁研究的文章，学者普遍持一种“结构”解释的立场，即城市改造拆迁的利益冲突是由于现有制度、法规或政策不完善导致的，也就是说，已有城市改造拆迁的制度规范决定了利益主体的行为选择，不改进已有的城市改造拆迁的制度、法规或政策，这种冲突以及由此产生的严重社会问题将会旷日持久。由此出发，研究文章大多把注意力集中在如何完善这些制度规范上，这种解释不是没有道理，它从一定意义上说明了拆迁冲突的缘由。研究者还提出了一些解决问题的办法，但从整体上看，这类研究往往政策性较浓，难从本真意义上解释“利益主体”真实的行动逻辑。由于征地拆迁所引起社会矛盾的长时间积累，全国各地近年来时常出现一些突发性和群体性事件，给经济发展和社会稳定带来了冲击。对于这些拆迁矛盾，究其原因，是新旧体制转轨过程中的原有利益关系破裂和新的利益关系尚未完全建立使然，大多数是利益冲突，而不是对抗性矛盾，是人民内部矛盾，而没有敌对性质。然而，尽管如此，当拆迁利益矛盾不能得到及时解决，当机制和体制还得不到有效完善，当处理不当、思想政治工作不力，不能及时引导群众正确对待个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益，自发的、零散的、轻微的拆迁矛盾就有可能转化成为自觉的、有组织的、严重的群体性对抗，使矛盾摩擦上升为矛盾冲突，烈度与强度不断地增强，甚至引发更大范围内更加激烈的社会冲突。以信访为例，它本是人民群众发表意见、反映问题的权利，也是政府部门了解民情民意的重要途径。但随着拆迁矛盾的发展，加上一些上访者缺乏法制观念，以及极少数别有用心的人的恶意挑唆，拆迁信访变成了无休止的上访，甚至激化为冲击国家机关、影响社会治安等重大事件。这些不良现象预示着当前我国城市社会结构的基础层面与和谐社会的理念和目标存在着较大程度的张力，我们的研究也必须对此作出有针对性的回应，提出切合实际的解决之道。

城市改造拆迁：城区政府的转型

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