城区政府转型：城市改造拆迁中的利益整合

2023-12-04 百科知识版权反馈

【摘要】：第一节研究缘起与研究意义近几年来，随着城市化进程加快和城市建设向纵深推进，以城市改造、重建和扩展为主体内容的城市房屋拆迁规模日益扩大、速率也日渐加快。截至2009年8月26日，武汉市一共有42个拆迁项目发布了拆迁公告，其中武昌26个、汉口11个、汉阳5个。另外，武汉市在新一轮的区域发展规划中崭露头角，成为中部崛起的龙头城市之一。

第一节　研究缘起与研究意义

近几年来，随着城市化进程加快和城市建设向纵深推进，以城市改造、重建和扩展为主体内容的城市房屋拆迁规模日益扩大、速率也日渐加快。对于中国这一后发现代化国家而言，城市化，以城市为现代化的领头羊是一段时期内的必然趋向，城市化也会更多地展现其正面效应和带动作用。这就引导出城市化进程中城市改造拆迁活动的总体性积极功效:一方面，对旧城区和违法建筑的改造拆迁以及重新规划建设，可以进一步优化与重组城区经济、社会功能，也可以改善居民居住条件和居住环境，提升城市职业层次和结构；另一方面，城市区域向外围推进和扩散，可以调整和改进城市产业结构和布局，构建更为合理、高效、优质的产业链，增强城市资源集中优势和吸纳能力，带动周边城乡区域的发展，也使城市的功能分区和优化获得更充足的伸展空间。但是，这种整体意义上带有一定程度预设性的积极功效并不意味着城市改造拆迁毫无置疑之处，或者在其现实运作中没有显现值得学界、公众以及政府自身亟待关注的问题和困境。关于城市改造拆迁本身的合理性问题涉及到更多更宏大的论题，而且与本书的主旨关系不大，所以在此不予细究。我们着重从城市改造拆迁的实践过程来权衡与考量其引发的问题、面临的困境和可能的解决之道，提取并阐释城市改造拆迁进程中所隐含的诸多政治性和社会性学术论题。

城市改造拆迁是一个系统工程，它涉及的不仅仅是旧房拆迁，还有就业、入托、上学、交通、城市低保、老人赡养、被拆迁户的安置等诸多问题。在近几年全国各地城市改造拆迁活动中，各种冲突和矛盾可以说是风起云涌、此起彼伏，日益成为当前的一项重点社会公共问题，不仅成为政府部门及其领导人的棘手工作，也关涉到普通民众的切实利益并受到社会公众的普遍关注，还引起了众多公共媒体持久不衰的报道和讨论，并逐渐凸现为学界的一大学术热点和增长点。由于政府角色严重错位、各群体的利益失衡以及有关法律法规的不完善，拆迁中政府部门、开发商、拆迁公司与居民四大行动主体之间的冲突非常严重，而且这些冲突在全国各大城市都有不同程度的展现。从重庆“最牛钉子户”^[1]，到深圳“最贵钉子户”^[2]，再到重庆“最牛开发商”^[3]，城市改造拆迁问题成为当前最为热点的社会公共问题，引起了上到政府官员，下到普通民众几乎每位社会成员的密切关注和热烈讨论，并引发了非常严重的利益冲突和社会矛盾，极大地影响到社会政治稳定。据国家信访局统计，土地征收征用、城市建设拆迁成为了新时期信访工作的重点^[4]。可见，城市改造拆迁问题不管是对国家治理、政府管理和社会政治秩序的维系，还是对普通民众利益的维护都意义重大。调查研究成果显示，拆迁矛盾已成为现阶段我国社会矛盾中一个突出问题，无论在深度、广度和烈度上都显著高于其他社会矛盾。

目前，全国各大城市基本上都处于改造和扩建的热潮之中，拆迁及其纠纷、冲突就自然地显现出来。武汉市作为中部地区的龙头城市当然也不例外。根据规划部门统计，从1991年至2002年底，武汉市7个中心城区共批准拆迁项目2 520个，动迁户数超过14.73万户，近60万居民从旧房搬进了新居。近几年，全市城市改造拆迁项目进一步上浮。截至2009年8月26日，武汉市一共有42个拆迁项目发布了拆迁公告，其中武昌26个、汉口11个、汉阳5个。统计显示，2009年，武汉城中村及旧城改造的拆迁量将达到1 500万平方米，为改革开放以来的最高峰。全市重点工程征地拆迁共涉及70多个项目，包括两湖连通工程、武汉大道等一大批重点工程征地拆迁，同时启动33个城中村拆迁，实现8个城中村整体拆迁，完成11片旧城改造拆迁和23万平方米棚户区改造拆迁。目前，拆迁规模较大的几个区域分布在武昌的徐东片区、积玉桥片区和汉口的花楼街片区，主要项目有两湖连通工程、二环线东湖段（东湖宾馆—中北路延长线）道路工程建设项目、地铁2号线一期工程、花楼街旧城改造等项目。

根据笔者的实地调查，汉阳区2006年11月正式确定了全区10个旧城改造区项目:①鹦鹉洲头地区，以“锦绣长江”为重点支撑项目，拆迁房屋100余万平方米，面积123公顷，主要建设星级酒店、高档写字楼、居住社区和市民休闲等高档建筑；②钟家村地区，以“都市兰亭”为重点支撑项目，以商业和居住为主；③归元寺片区，以归元广场建设为重点支撑项目，占地面积99公顷，建成归元文化旅游发展区；④旧城风貌区，即西大街、显正街地区，占地72公顷，主要的目是降低人口密度，修缮历史建筑，开发普通住宅，重现历史风貌；⑤莲花湖地区，占地面积60公顷，发展以休闲观光、中高档住宅为主的综合居住区；⑥罗七路片区，占地81公顷，以住宅开发为主，形成5万平方米以上的大型居住区；⑦十升路片区，占地约330公顷，通过环境治理、“城中村”改造，建成以生活休闲为主导功能的生活区和以现代商务居住为主导功能的都市商务区；⑧赫山路片区，占地144公顷，以汉钢高级居住社区为建设重点，形成具有传统文化氛围和优美居住环境的江汉沿岸新景区；⑨五里地区，以普通住宅小区建设为主；⑩四新居住新区，占地135公顷，以低密度中高档住宅为主，构建世界精品建筑走廊。另外，武汉市在新一轮的区域发展规划中崭露头角，成为中部崛起的龙头城市之一。2007年12月，国务院正式批准武汉城市圈成为全国资源节约型和环境友好型社会（简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区，从而使得从2003年就启动的以武汉为圆心，包括孝感、黄冈、黄石、鄂州、咸宁、仙桃、天门、潜江周边八个城市的武汉城市圈建设进入加速阶段。这就必然大大加快武汉市城区向城郊扩展，实现与周边城市的融合与联结，城市改造拆迁相应地也成为政府部门和普通民众的关注重点。(www.chuimin.cn)

在这一背景上，城市改造拆迁首先是一项政策性和操作性很强的实务工作，它不仅关系到城市化进展的顺利与否、城市社会良性运转与否，而且关涉到政府管理和政府职能履行的运行状况，还影响到民众的权利维护和利益保障状况。同时，这项实务性工作背后也蕴含着丰富的理论资源和学术价值。城市改造拆迁活动中最重要的利益主体和行动主体就是地方政府、开发商和拆迁实施单位、被拆迁人，它们可以分别归入政府、市场和社会三大领域中，作为三类具有不同性质和边界的行动主体及其对应性的学术论题，这一论题可以将政治学、经济学和社会学等诸多学科的理论资源融于其中，并形成我们的研究框架和分析路径。但这都有赖于城市改造拆迁题域的问题意识的建构与明晰。在对全国城市改造拆迁的整体状况进行一般性考察并倚重个案区域所收集的多种性质和类别的实证材料的基础上，本项研究的着眼点和问题导向在于，城市改造拆迁中地方政府、开发商和被拆迁人之间为何矛盾重重，甚至在某些情形下发生非常激烈的冲突和对抗？对于地方政府而言，它在当前的城市改造拆迁中到底扮演着何种角色，行使着何种职能，采取着何种行为？地方政府在拆迁中的这些实然状态究竟与冲突和对抗是否有关联，有何关联？地方政府的应然状态是怎样的，具体而言，它应如何实现职能和角色转换、行为转型，并调整自身的利益结构及其实现机制？对于开发商而言，它如何在现有的法律规章制度下规范自己的行为，依照社会公正和公平原则，达致依法、有序、高效的拆迁局面？对于被拆迁人来说，他们如何在现有法律和制度框架范围内进行有效的利益表达和权利申诉，如何尽可能地实现自身利益最大化，以及达成个人利益最大化与社会公共利益最大化的对接？更进一步地，在现有城市改造拆迁制度框架和运作机制中，如何才能实现各方利益主体有效的政治沟通和利益整合，从而既能有序、高效地推动城市化进程，又能有效地保障居民的经济利益和社会权利，创造一个良好、温馨的生活环境？

正是在上述这些问题意识的导向下和导师的提议下，笔者决定选取城市改造拆迁中的利益整合与政府转型作为本书选题，试图对城市改造拆迁问题作出实证描述和理论解释。这一选题至少具有两个层面的研究意义和价值。

第一，在现实层面，笔者的初始动因来自于对近几年全国各大城市尤其是武汉市城市改造拆迁的实际进展及引发的一系列矛盾、冲突和困境的极度关注，该选题首先也是以城市改造拆迁的良性运转为首要关切点，从一定意义上也是笔者作为一位政府官员的工作职责。因此，这项研究侧重描述、揭示与应对两大行动主体的实际状况和两个向度的现实问题。一是在实证描述、变量分析和归因分析的基础上，寻求地方政府作为一项重要影响变量对于当前城市改造拆迁冲突的作用大小和方式，进而以制度文本和政策体系为基点作出相应的政策性分析，促使地方政府转变自身职能、转换自身角色、调适自身行为，并通过制度规范和行政介入的方式调整各个利益主体之间的利益关系和行为边界，保护市民的合法权益，整合各种利益诉求，达到利益均衡，促进社会和谐，保持社会政治稳定和经济发展。二是进一步探寻作为拆迁冲突的直接发起者和参与者，被拆迁人的行为动机和动因，以及利益诉求和利益冲突的隐秘机制及其应对方式。通过对这些操作性问题的探究，既可以充分保障被拆迁人的合法权益，清除拆迁不应有的阻力和障碍，又可以疏通市民的政治参与渠道和利益表达机制，不致因为参与过度和表达不畅而浪费大量体制性资源，可避免冲突的集中性爆发。

第二，在学理层面，本书主要侧重政治学和行政学相关概念、观点和理论的借用、深化、扩展和创新。首先，将城市改造拆迁置于国家与社会或政治国家与市民社会的分析范式下，以国家与社会的良性互动为价值归宿，着重探讨国家有效治理与市民社会健康成长的双向交融过程、机制、困境与应对，力图挖掘国家与社会分析范式在新的背景下的解释空间及可能的弥补之处。其次，作为本书的研究重点，有关政府的一系列研究论题及其扩散路径，主要是城市化进程中、市场转型过程中和现代社会背景下政府职能、角色和行为三个具有内在贯通性的政治论题的应然状态与实然状态的联接、冲撞与修复，这些研究既是在现有理论资源的基础上展开的，也会对现有理论资源的延展作出或多或少的贡献。最后，从整体上而言，改革开放以来，国家对城市社会的整合机制不断地处于调整和转型中，不过目前学界对这一问题的理解仍然停留在宏观层面，这是不够的。笔者通过若干区域详细案例的考察与解读，试图从实际运行角度和微观层面更贴近、细致地洞察这一过程，尤其是针对拆迁中的核心问题——利益，着手阐释国家对诸多利益的整合方式、机制和过程。

城区政府转型：城市改造拆迁中的利益整合

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