我国行政调解制度的运行现状与实践

二、我国行政调解制度的运行现状

(一)各职能部门依法履行调解职责

根据我国现行法律法规规定，我国行政机关在行使职权过程中遇到的纠纷，基本上都可以进行行政调解。行政机关系统中，对行政调解并没有统一的运作制度，各政府职能部门依法履行自己的调解职责。如果将行政调解按调解主体所属部门进行分类，可以说有多少行政部门就有多少种类的行政调解，如公安行政调解、土地行政调解、民政行政调解、合同行政调解等等。

1.基层人民政府调解调解民事纠纷和轻微刑事案件一直是我国基层人民政府的一项职责，许多法律法规中对此作了明确规定。如《中华人民共和国土地承包法》第51条规定:因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。第十一届全国人大常委会第九次会议2009年6月27日通过了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，该法于2010年1月1日起施行。该法明确规定，土地承包经营纠纷包括:①因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷;②因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷;③因收回、调整承包地发生的纠纷;④因确认农村土地承包经营权发生的纠纷;⑤因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷;⑥法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解。村民委员会、乡(镇)人民政府应当加强农村土地承包经营纠纷的调解工作，帮助当事人达成协议解决纠纷。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》是继《农村土地承包法》之后又一部有关农村土地承包的专门法律，这部法律立足我国农村实际，将调解和仲裁紧密结合，规定了调解的原则、方式和程序，为公正及时解决农村土地承包经营纠纷、维护当事人合法权益提供了法律依据。

《中华人民共和国突发事件应对法》第21条规定:县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。基层人民政府调解主要由乡镇人民政府和街道办事处的司法助理员负责进行。司法助理员是基层政权的司法行政工作人员，其工作职责主要包括:管理人民调解委员会工作;指导检查民间调解工作，参与调解疑难纠纷，接受、处理有关人民调解工作的来信、来访;结合实际需要，进行有关的政策、法律、法令和道德风尚的宣传教育;调查研究本辖区内发生纠纷的原因、特点和规律并提出防止纠纷的办法;了解向上级报告群众对现行法律、法令和司法工作的意见和要求。司法助理员的工作是司法行政机关的基层工作，他们除了担负着管理调解委员会和法制宣传的任务外，还要代表乡镇人民政府(街道办事处)开展民间纠纷处理工作，调解大量的纠纷。

2.行政复议调解行政复议调解是指在行政复议过程中，复议当事人在行政复议机关办案人员的主持和协调下，依法就有关行政争议进行协商，从而达成合意、解决行政争议所进行的活动。《中华人民共和国行政复议法》中并没有规定行政复议调解，但是随着构建和谐社会执政理念的提出，《全面推进依法行政实施纲要》、《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》等一系列重要文件和重大举措的出台，《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《复议法实施条例》)第50条对行政复议调解制度作了明确规定，使行政复议调解制度在立法上得以确立，运用调解方法解决行政争议也成为解决纠纷、维护社会稳定的一条重要渠道。《行政复议法实施条例》第50条规定:有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解:①公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的;②当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。

《行政复议法实施条例》确定行政复议调解制度后，各省市纷纷出台地方政府规章和规范性文件，制定相应实施办法，如《杭州市行政复议调解工作暂行规定》、《鸡西市行政复议调解实施方案》、《温州市公安局行政复议调解、和解工作规定》等，对行政复议调解的原则、范围、程序等做出详细规定，行政复议调解已在全国各地行政复议工作中普遍开展。据统计，重视运用调解手段的地区如浙江、河北、湖北、黑龙江、广东、上海等，通过调解达成和解的行政复议案件，一般能占到行政复议案件量的20%到30%左右。江西省政府受理的行政复议案件中，80%是通过协调终止行政复议。2003年以来，湖北省各地各部门通过调解结案的行政复议案件占受案数的30%以上;2005年省政府直接审理的案件42件，有21件实现了调解结案^[7]。截至2008年8月份，河北省石家庄市共受理行政复议申请53件，办结37件。其中维持原具体行政行为15件;撤销2件;驳回1件;其他处理3件;因调解、和解申请人主动撤回行政复议申请而终止16件^[8]。行政复议调解逐渐成为解决行政纠纷的有效途径。

3.公安行政调解“公安行政调解是行政调解体系中极其重要的组成部分，它是指在公安机关的主持下，依据公安行政法律、法规，为解决发生在公安行政管理过程中的纠纷，以自愿为原则，采用说服教育的方法，使争议双方当事人在互谅互让的基础上达成协议的诉讼外调解活动。”^[9]公安行政调解是在公安机关的主持下进行的，以解决发生在公安行政管理过程中的民事纠纷为调解范围和主要内容。公安行政调解是依据公安行政法律、法规、规章和有关规范性文件进行的，对于调解不成或调解达成协议后反悔的，双方当事人可直接向人民法院提起民事诉讼。公安行政调解作为公安机关解决平息纠纷、缓解矛盾的手段，是行政调解中的一种具体情形，是行政调解体系中极为重要的组成部分。我国《治安管理处罚法》第9条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。《道路交通安全法》第74条规定:对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。《道路交通事故处理办法》第10条规定:公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，组织当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。

上述规定，为适用公安行政调解确立了法律依据。公安行政调解是基层公安工作的重要内容，作为公安机关的基层组织，派出所的大量工作是户政管理、治安案件查处、矛盾纠纷调解。社区民警的调解工作占社区工作总量的20%～25%^[10]。统计数据表明，我国公安机关在现阶段为处理民事纠纷而投入的警力越来越多，甚至超过了刑事案件的侦破及其他工作。尤其是近年来公安部门狠抓自身形象，“有警必接、有难必帮、有险必抢、有求必应”、“有困难找警察”等口号深入人心。这样，人民群众在遇到矛盾纠纷时，自然会找警察解决。与其他非诉纠纷解决机制相比，派出所、巡警队、交警队和治安大队等基层公安机关的行政调解具有权威性、高效率、低成本等独特的优势。

4.工商行政调解工商行政管理部门主持的调解，属于行政调解的一种。工商部门依法可以开展的调解有以下几种。

(1)对侵犯注册商标专用权引起的纠纷的调解依据《商标法》第53条规定:进行处理的工商行政管理部门根据当事人的请求，可以就侵犯商标专用权的赔偿数额进行调解;调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。

(2)对侵犯特殊标志所有权或使用权引起的纠纷的调解依据《特殊标志管理条例》第17条第2款规定:工商行政管理部门受理特殊标志侵权案件投诉的，应当依特殊标志所有人的请求，就侵权的民事赔偿主持调解;调解不成的，特殊标志所有人可以向人民法院起诉。

(3)对侵犯奥林匹克标志专有权引起的纠纷的调解依据《奥林匹克标志保护条例》第10条规定:进行处理的工商行政管理部门应当事人的请求，可以就侵犯奥林匹克标志专有权的赔偿数额进行调解;调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院提起诉讼。

(4)对合同争议的调解《合同法》第128条规定:当事人可以通过和解或者调解解决合同争议，没有明确工商部门是合同争议的调解主体。进行合同争议调解，依据是国家工商总局《合同争议行政调解办法》。《合同争议行政调解办法》第2条规定:工商行政管理机关调解合同争议，适用本办法的规定。《合同争议行政调解办法》第6条规定:工商行政管理机关受理法人、个人合伙、个体工商户、农村承包经营户以及其他经济组织相互之间发生的以实现一定经济目的为内容的合同争议，法律、行政法规另有规定的从其规定。

(5)对消费争议的调解《中华人民共和国消费者权益保护法》第34条规定:消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决:①与经营者协商和解;②请求消费者协会调解;③向有关行政部门申诉;④根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁;⑤向人民法院提起诉讼。

工商部门是侵害消费者权益行为的执罚主体和消费者可以向行政部门申诉的规定，赋予了工商部门调解权。《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》第7条规定:工商行政管理机关在其职权范围内受理消费者申诉的案件属于民事争议的，实行调解制度。第25条规定:消费者申诉后，还可以协商和解。达成和解协议的，可以请求工商行政管理机关根据和解协议作出调解书，也可以撤回申诉书。

(6)绿色食品标志侵权行政调解《绿色食品标志管理办法》第16条规定:对侵犯标志商标专用权的，被侵权人可以依据《中华人民共和国商标法》向侵权人所在地的县级以上工商行政管理部门要求处理，也可以直接向人民法院起诉。(www.chuimin.cn)

(7)世界博览会标志专有权行政调解《世界博览会标志保护条例》第9条规定:应当事人的请求，工商行政管理部门可以就侵犯世界博览会标志专有权的赔偿数额进行调解;调解不成的，当事人可以依法向人民法院提起诉讼。

5.环境污染纠纷行政调解环境污染纠纷是指因发生环境污染危害，引起当事人之间在赔偿责任和赔偿金额方面的民事争议。根据法律法规规定，因环境污染而使当事人受损，当事人有权依法向环境保护行政主管部门申请调解处理，也可直接向人民法院起诉。可见，环境污染纠纷由环境保护行政主管部门负责调解处理，处理环境污染纠纷坚持以调解为主的原则。《中华人民共和国环境保护法》第41条规定:赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国水污染防治法》第86条规定:因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理;调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中都有类似的规定。

随着环境问题的日益显著以及公民环境意识的不断提高，因环境而产生的纠纷数量也越来越多。环境污染纠纷是一种民事侵权行为，但不同于一般的民事纠纷，它具有技术性强、涉及面广、情况错综复杂、矛盾尖锐激烈、处理困难等特点。环境法律、法规赋予环保部门调解环境污染纠纷的权力，采用调解的方式解决环境污染纠纷，不仅可以维护社会的和谐，同时也是最便捷、高效的解决环境信访和投诉的方式。目前，有些地方的环保局成立了环境污染纠纷调解中心，取得很好的效果。例如，2008年9月，盐城大丰市环保局率先在苏北成立首家环境纠纷人民调解委会，调解委员由市环保局领导担任主任，环境信访室负责人任副主任，局聘请的常年法律顾问任首席人民调解员。环境调解委员会成立后，对全市环境问题与矛盾进行拉网式的全面排查，结合群众来信来电反映的环境信访情况，针对企业项目审批、水污染、噪声污染、粉尘污染等6个重点环境信访问题，及时出台《关于大丰市全心织布厂、大丰市草堰镇几家塑料粒子厂、大丰市工人造板有限公司重点信访问题专项治理实施方案》，并在市区范围内开展拆除小锅炉、热水炉专项治理，共拆除小锅炉、热水炉76家90台(套)，对环境污染纠纷的处理起到了积极的作用。该委员会成立至今共现场调解环境纠纷181件，调解成功率100%，群众满意率95%以上，有力地维护了法治环境的和谐与社会稳定。该局在苏北率先成立环境调解委员会，对辖区内的环境污染纠纷进行行政调解，弥补了法律诉讼的缺陷，节约了司法资源，容易让民众接受，是解决环境信访问题的极好办法。^[11]

此外，医疗纠纷行政调解、婚姻家庭纠纷、知识产权纠纷、劳动争议等行政调解也普遍存在。

(二)创新行政调解的实例考察

1.武陟县行政调解委员会运作考察由于行政机关众多，行政调解种类繁多，各调解机关各自为政，不利于行政调解力量的整合，在构建“大调处”的格局下，有些地方政府对如何有效利用调解力量、合理整合调解资源进行了一些探索。以河南省武陟县为例，为了进一步做好行政调解工作，维护社会稳定，构建和谐社会，武陟县政府成立了行政调解委员会，其办公室设在县政府法制办。行政调解委员会的主要职责是在县委县政府的统一领导下，指导行政执法机关做好行政纠纷和矛盾调解工作。

武陟县行政调解委员会成立于2007年2月，接受县政法委的统一领导，在“三大调解”中具体负责行政调解方面的各项工作。委员会主任由县政府法制办主任担任，委员会成员分别由县政府办行政保卫科科长、县政府法制办法制协调科科长、县政府法制办复议应诉科科长及科员组成。此外，县直各执法单位还设有行政调解联络员，具体负责在县行政调解委员会调解案件时的联系工作，也承担本单位行政调解信息的搜集、整理工作。行政调解案件的来源主要有三个渠道:一是从行政复议案件中转化而来。县政府法制办的主要职责之一就是负责办理县政府作为行政复议机关的行政复议案件，因此，县政府法制办在办理行政复议案件过程中，针对具有调解空间的复议案件适时启动行政调解程序。二是从行政执法投诉案件中转化而来。县政府法制办在行使执法监督权时，针对一些执法部门行使处罚裁量权不公的案件，也会适时启动行政调解程序。不过随着省政府“规范行政处罚裁量权”工作的深入开展，此类案件将会大大减少。三是从人民调解案件中转化而来。一些人民调解案件不同程度上也会涉及相关行政执法部门，如医患纠纷案件，卫生部门不可避免地将会参与其中进行协调，而其结果则是人民调解和行政调解的交叉进行。对于从行政复议案件和行政执法投诉案件中转化而来的调解案件，通常通过以下程序办理:①当事人申请;②登记;③受理;④调查;⑤调解;⑥制作调解协议书;⑦归档;⑧回访。对于从人民调解案件中转化而来的案件，通常由涉及的相关执法单位直接参与，最终以人民调解的办案方式来审结案件。

开展行政调解以来，武陟县行政复议案件数量和结果有了明显变化。以2005年、2006年、2007年和2008年行政复议案件的办理情况做对比，2005年共受理行政复议案件13件，其中因调解成功撤回复议申请的案件0件;2006年共受理行政复议案件12件，其中因调解成功撤回复议申请的案件1件;2007年成立行政调解委员会以后，共受理行政复议案件10件，其中因调解成功撤回复议申请的案件4件;2008年共受理行政复议案件14件，其中因调解成功撤回复议申请的案件6件。武陟县行政调解委员会的成立，集中、整合了行政调解力量。由于行政调解委员会隶属该县“大调处工作指导委员会”，是解决社会矛盾“三调联动”的重要环节，除通过行政复议调解，采用教育、指导、协调相结合的方式，促成行政争议双方和解外，还牵头行政执法部门参与调解与行政职权有关的民事纠纷，为充分发挥行政调解在“三调联动”中的作用构建了工作平台，有利于进一步发挥行政调解化解矛盾、定纷止争等方面的积极作用。

2.医疗纠纷行政调解运作实践我国医疗纠纷的处理，历来是个难题。2002年，国务院发布《医疗事故处理条例》(下称《条例》)，这是中国目前解决医疗纠纷的最直接法律依据。《条例》第46条规定:发生医疗事故的赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决;不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。第48条规定:已确定为医疗事故的，卫生行政部门应医疗事故争议双方当事人请求，可以进行医疗事故赔偿调解。调解时，应当遵循当事人双方自愿原则，并应当依据本条例的规定计算赔偿数额。但是，《条例》的适用范围只是医疗事故，医疗事故在当前的医患纠纷中只占大约20%，医院在服务态度、医院管理或医疗质量方面存在差错，从而引起纠纷，但并没有达到医疗事故程度的现象更为普遍。可以说，约80%的医疗纠纷在现有法律框架内仍无法保障解决。按照《条例》，一旦医患双方发生民事责任争议，解决途径有三:医患双方协商;卫生行政部门调解;向人民法院提起民事诉讼。但在现实当中，三条途径都存在问题。医患双方协商的途径最为常用。但由于双方信息不对称，倘若对同一事件的认知存在较大差异，协商就很难继续。卫生行政部门跟医院是“一家人”，难以做到中立，其行政调解常受到患者质疑。至于司法诉讼，除了耗费大量金钱和精力，还须面对医疗事故技术鉴定这一关键环节。而由于进行鉴定的医学会与医院之间存在千丝万缕的联系，其鉴定结果也常遭民众质疑。在现有公立医院为主导的制度模式下，无论是医疗行政部门的调解，抑或医疗事故鉴定机构的检验报告，都必然受到公众对于其中立性与客观性的质疑。这是我国医疗纠纷解决机制难获突破的深层原因。

在其他国家和地区，当发生医疗纠纷时，除了诉讼，由医患之外的第三方机构进行调解，已经逐渐成为主流，大部分患者更倾向于向调解机构求助。国际上普遍做法有二:一是医师购买医疗责任保险，彼此共担医疗纠纷风险;二是医务人员行业协会参与医疗纠纷调解工作。且调解的费用通常也由医疗保险责任公司支付，患方求助时，几乎不用支付费用。若患者对调解机构处理结果不满，仍可以向法院提起诉讼。

中国已有不少地方展开了第三方调解的试点。北京、吉林等地采取的是医疗责任保险加调解中心的模式。具体由政府规定非营利性医疗机构必须参加医疗责任保险，保险公司自己出资成立或者委托调解机构对医疗纠纷进行调解，确定纠纷为医院责任时，由保险公司进行赔偿。北京医学教育协会医疗纠纷调解中心，是受太平保险有限公司委托的调解机构。该中心目前每年受理200多件医疗纠纷调解案件，成功率在90%以上，绝大部分案件患者都得到了赔偿。另一接受委托的北京卫生法研究会医疗纠纷调解中心的信息显示，该中心2005年运行以来，受理的医疗纠纷案件以每年41%的速度递增。截至2008年4月30日，该中心共受理调处医疗责任保险医疗纠纷案3318例，调解成功2276例，经调处成功的零赔付结案484例。然而，医疗责任险在吉林省启动一年多来，数百家国有医疗机构只有40多家参保。而在患者一方，普遍怀疑调解中心有偏袒医院的驱动力。

在山西、江苏、浙江、上海等地，则由属于群众自治组织的人民调解委员会进行调解。不过，鉴于医疗纠纷专业性强，普通的调解员难以胜任。由此，山西省在2006年成立了全国首家省级专业性医疗纠纷人民调解组织——山西省医疗纠纷人民调解委员会(下称医调委)。该会有医学专家46名，既有医学学历又有律师资格的专家有3名。2008年10月23日，首届全国医疗纠纷第三方援助协作组织会议在山西太原召开。有关此次会议的报道称，形式多样的医疗纠纷第三方援助机制正在形成。在各种新兴方式中，医疗纠纷人民调解机制，成为最典型和最有实效的一种解决方式。

近年来，宁波医疗纠纷的数量每年以20%到30%的速度攀升。同时，近3年宁波重大医疗纠纷赔款累计5472.97万元。在一家市级医院发生的病人死亡的医疗纠纷中，患方提出了588万元的赔偿要求;而在慈溪的一起医疗纠纷中，患方也向法院提出索赔500万元的诉讼请求。据宁波卫生部门对年度医疗纠纷情况统计，之前，平均每6天就有一家医院严重被砸，每5天就有一名医务人员被打。3年中，医务人员被打的有213件、308人，医院严重被砸的有230件。2008年3月1日，宁波市政府颁布实施《宁波市医疗纠纷预防与处置暂行办法》(以下简称《办法》)，明确“医疗纠纷，是指医患双方对医疗机构的医疗、护理行为和结果及其原因、责任在认识上产生分歧而引发的争议。”市和县(市)区设立医疗纠纷人民调解委员会(以下简称调委会)，负责医疗纠纷的人民调解工作。卫生行政部门依法履行监督管理职能，指导医疗机构做好医疗纠纷的预防与处置工作。在纠纷双方之间介入以宁波市医疗纠纷人民调解委员会和宁波市医疗纠纷理赔处理中心为核心的“第三方”，把矛盾从医院内部冲突转移到院外调解，引导群众在法律框架下妥善解决医疗纠纷。根据这一办法，宁波市各级各类公立医疗机构全部参加医疗责任保险，承担医疗责任保险的保险公司设立医疗纠纷理赔处理中心(以下简称“理赔中心”)，负责医疗纠纷理赔事宜;同时，设立各级医疗纠纷人民调解委员会(以下简称“调委会”)，组建专家库，具体负责医疗纠纷的人民调解工作。医疗纠纷发生后，患方索赔额在1万元以下的，双方可以协商解决理赔事宜;超过1万元，医疗机构无权处理，必须向理赔中心报案，由理赔中心负责调查、评估、协商等;双方协商不成的，可以向当地调委会申请调解，调委会负责受理并于一个月内调结。截至2009年8月，宁波市理赔中心和调委会共受理医疗纠纷427起，已顺利协商或调解337起，索赔总金额5819.3万元，实际赔偿926.7万元。^[12]

2009年2月1日，天津市医疗纠纷人民调解委员会揭牌。同日，由天津市人民政府颁布的《天津市医疗纠纷处置办法》正式生效。该办法明确“医疗纠纷，是指医患双方当事人对医疗机构及其医务人员的检查、诊疗、护理行为和结果及其原因、责任在认识上产生分歧而引发的争议。”《办法》引入医疗责任保险理赔机制和医疗纠纷人民调解委员会机制。《办法》第7条规定:本市建立医疗责任保险制度。市卫生行政部门组织二级以上各类公立医疗机构按照规定参加医疗责任保险，其他医疗机构可以自愿参加医疗责任保险。《办法》第16条规定，经调解解决的医疗纠纷，按照医患双方当事人要求，制作书面调解协议。医患双方当事人应当自觉遵守并履行调解协议。调解协议确定的赔偿数额，应当作为医疗责任保险承保公司的理赔依据。第17条第2款规定:医疗纠纷人民调解委员会调解达成协议、人民法院调解或作出生效判决的，医疗责任保险承保公司应当及时支付赔偿金。医疗纠纷人民调解委员会属于天津市人民调解员协会下设的专业调解委员会，专司医疗纠纷调解，因此，医调委既不隶属于卫生局，也不隶属于司法局，完全是居间调解的第三方。基于此，现有8名调解员均由天津市医疗纠纷人民调解委员会聘任，与卫生局、司法局无隶属关系。

“第三方调解”目前备受卫生行政部门推崇，各地的试点也得到认可。