我国行政调解规定及实践

2023-12-04 百科知识版权反馈

【摘要】：规定行政调解内容的地方性法规和地方政府规章数量繁多，难以计数。另一类是非行政机关的其他国家机关、社会团体等制定的规范性文件中关于行政调解的规定，包括党的文件、司法解释、社会团体和事业单位等。

一、关于我国行政调解的规定

(一)我国行政调解的立法现状

目前我国对行政调解制度并没有统一的法律规定，有关行政调解的规定散见于法律、法规、规章等各种规范性文件中。据统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。^[6]

规定行政调解内容的法律按主管机关的不同可以分为:① 环境保护方面，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》;②公安管理方面，如《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国道路交通安全法》;③知识产权方面，如《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国专利法》;④土地管理方面如《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》;⑤工商管理方面如《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等。法律对行政调解只作原则性规定，仅就某类争议可以由主管机关进行调解作出规定，对调解程序、方式等一般不作规定。

行政法规和行政规章对行政调解的立法，大体可分两类:

其一为执行性立法，法律中规定有行政调解内容的，几乎都有相应的行政法规和规章对其细化，如《道路交通安全法实施条例》、《道路交通事故处理程序规定》、《中华人民共和国专利法实施细则》、《工商行政管理条例》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等，对上位法规定的行政调解的原则予以具体化，明确调解主体、调解内容、调解程序等，使其更具有操作性。

其二为创制性立法，即没有相应的法律规定或者法律对此没有做出明确规定，行政法规和规章根据实践需要所作的立法尝试。创制性立法包括两种情况:一种是没有上位法规定，如在没有信访法的情况下，针对中国多年来信访量居高不下的现实国情，国务院制定《信访条例》，规定:“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。”《医疗事故处理条例》、《行政区域边界争议处理条例》、《城市房屋拆迁管理条例》、《电力争议调解暂行办法》等均属此类。另一种是有上位法，但上位法没有做出明确规定，如《中华人民共和国行政复议法》中没有对行政复议调解作出规定，《中华人民共和国行政复议法实施条例》却突破上位法的规定，明确有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解:①公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的;②当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

规定行政调解内容的地方性法规和地方政府规章数量繁多，难以计数。大体也可以分为两类:一种是与国家法律和行政法规配套的执行性立法，如《厦门市人民代表大会常务委员会关于完善多元化纠纷解决机制的决定》、《新疆维吾尔自治区著作权纠纷行政调解办法》、《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》、《杭州市行政复议调解工作暂行规定》等，进一步将法律、行政法规的原则性规定予以细化;另一种是根据本地需要，结合本地情况制定的地方性法规和地方政府规章，如《宁夏回族自治区人才资源开发条例》等。

其他规范性文件中涉及行政调解的规定，一类是中央和地方各级国家行政机关制定的法律、法规、规章之外的规范性文件，如《卫生部关于卫生系统全面深入开展矛盾纠纷排查化解工作的意见》、《环境保护部关于企业排放环境噪声监管问题的复函》、常州市人民政府《关于进一步规范和加强行政机关行政调解工作的意见》、《石家庄市法制办公室关于加强行政调解工作的实施意见》、《山西省全面推进依法行政规划(2008—2012年)》等，此类规范性文件往往针对某一行业或者某一领域的具体问题，针对性强，具有很强的实用性和可操作性，是行政机关进行行政调解的直接依据。另一类是非行政机关的其他国家机关、社会团体等制定的规范性文件中关于行政调解的规定，包括党的文件、司法解释、社会团体和事业单位等。如《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，最高人民法院《关于当前形势下进一步做好房地产纠纷案件审判工作的指导意见》，中共河南省委办公厅、省政府办公厅《关于建立人民调解、司法调解、行政调解三调联动机制的意见》。此类规范性文件制定主体多样，级别不一，中共中央的文件是立法依据，有普遍适用性和很强的指导性，司法解释和其他规范性文件则具有很强的针对性和实用性。

(二)我国行政调解主管机关

行政调解没有统一的管理机构，各行政机关在各自的职责范围内依法履行调解职能。如行政复议机关在行政复议过程中对特定的行政争议进行调解;基层政府对因土地承包引起的纠纷进行调解;公安机关对因民间纠纷引起的治安违法行为、交通事故损害赔偿进行调解;工商机关对合同争议、消费争议、商标专用权纠纷等进行调解;民政机关调解婚姻家庭矛盾;环保机关调解各类因环境污染引起的纠纷;卫生管理机关调解医患纠纷;知识产权管理机关调解知识产权侵权纠纷;电力监管机构负责电力争议调解工作;等等。按政策精神，任何行政机关均可对其职责范围内的相关纠纷进行调解，但是，根据行政执法原理要求，行政职权的行使必须要有相应的法律法规依据，因此，只有得到法律法规授权的行政机关才可依法进行行政调解。

(三)行政调解原则

行政调解原则，法律法规没有统一规定，散见于各单行法律法规中。《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定:行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。《合同争议行政调解办法》第4条:调解应当符合有关法律、行政法规的规定，应当公平合理。《电力争议调解暂行办法》第3条规定:电力争议调解实行自愿原则，遵循公平、公正、合理的原则。2008年7月公安部《道路交通事故处理程序规定》的调解原则为合法、公正、自愿、及时。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定:农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，应当公开、公平、公正，便民高效，根据事实，符合法律，尊重社会公德。

根据上述法律法规，行政调解工作应该遵循以下原则:

(1)自愿原则行政调解要建立在当事人自愿的基础上，自愿应当贯穿于调解的全过程并尊重当事人对调解方式、方法的选择。双方当事人可以主动提出调解，行政调解机关也可依职权提出调解建议，但行政调解机关不得强迫当事人接受调解结果。(www.chuimin.cn)

(2)不违法原则行政机关要公平、公正地化解矛盾纠纷，有效地保护各方当事人的合法权益。调解协议的内容不得违反法律、法规、规章的禁止性规定，调解协议的内容不得损害国家利益、公共利益和他人的合法权益。

(3)公平、公正、公开原则复议机关要居中调解，公正对待每一个环节，调解结果必须公开。

(4)便民高效原则行政机关要便民、高效地化解矛盾纠纷，使各方当事人的矛盾纠纷获得快捷、简便、有效、成本低廉的解决。

(四)行政调解的范围

行政调解的范围包括:公民、法人或者其他组织之间产生的与行政机关职能有直接或间接关系的民事纠纷;政府及其工作部门在行使职权过程中，对行政机关与公民、法人或者其他组织之间，因行政管理产生的行政纠纷;部分轻微刑事案件。

(五)行政调解程序

法律对行政调解的规定非常原则，几乎不涉及程序规定。有关行政调解的程序规定散见于各单行法规、规章中。如《道路交通事故处理程序规定》规定调解方式、调解参加人、调解期限、调解的具体步骤、终止调解的情形等。从法规规章规定看，行政调解方式包括公开调解和不公开调解。公安部《道路交通事故处理程序规定》中规定“调解方式为公开调解，调解时允许旁听，但是当事人要求不予公开的除外”。《合同争议行政调解办法》则规定“除双方当事人要求外，调解不公开进行。”对调解期限的规定很不一致。公安机关交通管理部门应当按照规定日期开始调解，并于10日内制作道路交通事故损害赔偿调解书或者道路交通事故损害赔偿调解终结书。电力监管机构应当自受理之日起45日内终结调解，最长不超过60日。合同争议应当自受理之日起两个月内调解终结。遇有特殊情况确需延长的，可以适当延长，但延长期不得超过一个月。

(1)申请程序申请方式的规定不尽一致，如《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定:当事人申请农村土地承包经营纠纷调解可以书面申请，也可以口头申请。《道路交通事故处理程序规定》:当事人请求公安机关交通管理部门调解的，应当向公安机关交通管理部门提出书面申请。一些规章对申请调解应当符合的条件和形式作了比较详细的规定，如《电力争议调解暂行办法》、《合同争议行政调解办法》。

(2)受理程序受理程序法律没有统一规范，甚至不作规定。实践中有的是口头受理，有的作简单记录受理，有的则调解成功后补登受理，调解不成则不作受理登记等，不一而足。《合同争议行政调解办法》第10条规定:“工商行政管理机关收到调解申请后，应当认真审查有关材料。对被申请人同意调解，符合立案条件的，应当在五日内予以受理，并通知双方当事人提交有关证据材料、法定代表人证明书、授权委托书以及其他必要的证明材料。对被申请人不同意调解，或者虽然同意调解，但不符合立案条件的，应当在五日内书面通知申请人不予受理，并说明理由。”

(3)调解程序调解程序一般包括:提前通知当事人举行调解的地点和时间;告知各方当事人的权利义务;听取当事人各方的请求;对双方当事人说服教育，依法调解;制作调解书。

(4)送达调解书是否需要送达当事人，法规规章规定也不一致，有的规定调解书可以送达当事人，如《合同争议行政调解办法》规定:应当事人的要求，调解终结书可以送达给当事人。一般规定，经调解达成协议的，主管部门应当制作调解书，由各方当事人签字，分别送达各方当事人。送达方式没有明确，实践中采取较宽松的方法，可由各级政府、村居委会等工作人员转达，也可交其他可信赖的人员传达，也可邮寄送达等。

(六)行政调解的效力

一般认为，行政调解协议不具有强制执行的法律效力。法律法规一般规定行政调解达成协议后应当制作调解协议书，调解协议书由双方当事人签名、盖章后具有法律效力。如《道路交通事故处理程序规定》调解达成协议的，公安机关交通管理部门应当制作调解书送交各方当事人，调解书经各方当事人共同签字后生效。《环境行政复议办法》规定行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。至于调解具有何种法律效力，法律法规一般未作规定。最近，《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》对行政调解的效力予以明确:行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议或者作出的其他不属于可诉具体行政行为的处理，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质，法律另有规定的除外。

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