人民调解制度问题分析

2023-12-04 百科知识版权反馈

【摘要】：由于经费短缺，广大人民调解员长期免费进行调解，严重挫伤了工作的积极性;人民调解委员会的正常工作无法开展，人民调解组织网络遭受较大冲击，呈逐年萎缩趋势。由此可见，国家财政投入的不足严重影响了人民调解制度作用的发挥。

三、人民调解制度存在的问题

在取得成绩的同时，随着改革开放的逐步深入，各种利益主体的诉求多样化，各种纠纷大量涌现，纠纷的类型也日益复杂，在解决纠纷方面人民调解制度也面临一些问题亟待完善，主要有以下几种。

(一)对人民调解重视程度仍有待加强

近些年来，尽管人民调解制度取得了比较迅速的发展，但毋庸讳言的是，对人民调解重视程度仍有待加强。目前，在司法理念上，还存在着过于重视司法精英化的倾向，从而产生了司法依赖症，忽略了人民调解在化解纠纷中的巨大作用。改革开放以来，中国不断加强法制建设，法治观念逐渐深入人心，尤其是1996年3月，第八届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为战略目标加以规定，通过司法实现正义逐渐成为社会共识，诉讼成为纠纷解决的主要途径。但与此同时，民间调解等纠纷解决方式被不适当地置于诉讼或法治的对立面，受到这种“司法中心主义”^[4]观念的排斥和抑制。^[5]

与此同时，对司法ADR(Alternative Dispute Resolution的缩写，即“替代”性纠纷解决方式)的重要性认识不足也使得对人民调解的功能有所忽略。就人民调解的本质而言，其基本功能主要在于解决民间纠纷，属于一种非诉讼的纠纷解决程序。这种程序的特点就在于程序的非正式性、非对抗性。然而过于重视正式规范和程序、忽略非正式规范和程序的理念也使得对人民调解的重大功能认识不足，没有真正起到第一道防线的作用。

(二)人民调解员待遇不高，影响积极性

2002年9月司法部发布的《人民调解工作若干规定》规定:“各级司法行政机关应当积极争取同级人民政府的支持，保障人民调解工作的指导和表彰经费;协调和督促村民委员会、居民委员会和企业事业单位，落实人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费。”财政部、司法部《关于进一步加强经费保障的意见》明确指出，人民调解工作经费包括司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费。这些是关于人民调解工作经费的法律规定。但在实际生活中，由于给人民调解组织划拨经费不是各级政府的义务，人民调解的经费投入不足。

即便人民调解员的补贴完全到位，人民调解员的待遇也有待提高。目前，人民调解员的收入主要有以下方式:每月发固定工资;全年发给固定补贴;无固定补贴，实报实补;以奖代补。应当说，与人民调解员在调解案件中所付出的巨大努力和时间、经济成本相比，这些待遇比较低。在调解过程中，为了有效化解纠纷，有的人民调解员甚至还要自掏腰包去做当事人的工作。这种几乎是尽义务、作奉献的做法，一方面严重影响人民调解员的工作积极性，另一方面也无法保证制度的健康良好发展。

由于经费短缺，广大人民调解员长期免费进行调解，严重挫伤了工作的积极性;人民调解委员会的正常工作无法开展，人民调解组织网络遭受较大冲击，呈逐年萎缩趋势。例如，在某省，据统计，2009年上半年与2008年相比，人民调解委员会减少2200余个，人民调解员锐减2万余人，尤其是村(居)人民调解委员会问题尤为突出。虽然全省95.8%的村(居)成立了人民调解委员会，但一些地方的人民调解组织流于形式，人员稀少。有的村级人民调解委员会建设不规范，有名无实，处于瘫痪半瘫痪状态;有的行政村合并后为精简村干，村委会只设一名调解委员，各村民小组不设人民调解员。由此可见，国家财政投入的不足严重影响了人民调解制度作用的发挥。

(三)人民调解协议的效力有待提高(www.chuimin.cn)

人民调解协议的性质和效力长期以来没有得到法律的明确，导致人民调解缺乏权威，效力微弱，当事人的合法权益得不到有效保障。调解协议往往成为一纸空文，许多已达成调解协议的纠纷最后仍需通过诉讼方式来解决，既增加了当事人的纠纷解决成本，使其不愿意选择人民调解来解决纠纷，又浪费了社会资源。调解协议没有拘束力和执行力，人民调解制度缺乏彻底解决纠纷的权威，不仅严重抑制了人民调解员的工作积极性，也动摇了当事人对调解组织的信任，导致当事人对人民调解的回避，从而引致调解制度的萎缩。

2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议民事案件若干规定》规定:“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”该规定将调解协议定位于民事合同，对确定人民调解协议的效力起到了一定的积极作用，一定程度上有助于提升调解协议的地位。但是也出现一些新的实践和理论问题。比如，调解协议只是被视为合同，而不能直接申请强制执行，当一方不主动履行调解协议，或者双方对调解协议发生争议时，只能向法院起诉。而当一方当事人以不履约为由向法院起诉，请求法院判令对方履行调解协议时，则案件的诉讼标的不是双方当事人原来的民事争议，而是调解协议本身。这样会产生诉讼标的难以界定、证明责任难以分配、调解协议与原协议之间的关系难以定位等问题。并且由于此时的调解协议只具有民事合同的效力，是否履行依然完全凭当事人的自愿，缺乏权威性、强制性和确定性，以致很多经过人民调解达成的协议得不到实际履行。毕竟仅靠道德的力量并不足以起到约束的作用，人民调解协议的公信力受到严重的破坏。

由于达成的协议不能履行，当事人不得不再转而寻求法院解决纠纷，这样，纠纷的解决就可能会被拖延很长时间，而且双方当事人需要投入更大的人力、物力，加大了纠纷解决的成本。这种情况极大地挫伤了纠纷当事人寻求人民调解解决纠纷的积极性，严重影响了当事人对调解的信任度，而且不符合社会发展的要求。因此，当事人为避免增加纠纷解决的成本，就趋向于把纠纷诉诸法院，直接向诉讼程序寻求彻底的解决，以致越来越少的人在遇到纠纷时寻求人民调解的帮助。

(四)强迫调解、无原则调解等现象仍不同程度存在

在人民调解过程中，仍然不同程度存在强迫调解、无原则调解和变相剥夺诉权的现象。有的地方调解员在调解民间纠纷的过程中，不注意查明事实、分清是非，依据法律、法规、规章、政策和社会公德进行调解，而是过分强调“和为贵”，从中和稀泥，为解决纠纷而解决纠纷，忽略了纠纷处理结果的公正性和合法性。有的地方调解员为了实现“矛盾不出村”，采用轮流说服等方式强迫纠纷一方或双方接受调解。还有的地方调解员在调解时向当事人暗示“到法院打官司也是这个结果”，从而迫使其接受人民调解。

(五)关于人民调解的现有规定较为混乱，亟待规范

目前，关于人民调解的立法存在一些较为突出的问题:一是立法较为滞后。目前许多地方出台的规范性文件不同程度上突破了宪法、民事诉讼法等的规定，个别地方的探索也在国家制定法中找不到法律依据，从而使得立法无法及时回应社会的需求。二是现有规定较为混乱，且层次不高，适用范围有限。例如，《人民调解工作若干规定》属于部门规章，《人民调解委员会组织条例》是国务院颁布的，也只是行政法规，而《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》属于司法解释，总体来看，立法层级较低，人民调解仍然没有与其重要性相称的立法保障。三是关于调解程序的许多重要环节规定过于简单，有待进一步细化。同时，许多具体的调解程序需加以明确和完善，调解协议的形式和内容也需进一步规范，以实现人民调解工作的制度化，维护纠纷当事人的合法权益。

(六)人民调解员的选任、培训、监督等制度需要健全

目前，不少村民委员会和居民委员会没有专门的调解人员，调解人员由其他干部兼任，人民调解员专业化程度较低，其选任、培训、监督等制度也不够健全，急需完善。现有的关于人民调解员的任职条件和产生办法的规定并不是很严格，对人民调解员的专业素质和文化素质的要求也不是很高，而且有相当大一部分调解员是兼职的。虽然人民调解带有很强的民间色彩，但也需要人民调解员了解相关的法律法规，依法调解。社会越来越发展，许多纠纷也越来越复杂，如果调解员仅仅具有“一定法律、政策水平和文化水平”，是不能胜任人民调解工作的，在这样的调解员的主持下所达成的协议也许会难以服众，那么调解工作就很难实现其定纷止争、便民利民的功能了。人们对人民调解员的信任度降低，人民调解制度的发展就会受到阻碍。

人民调解制度问题分析

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