人民调解制度运行现状及实践

2023-12-04 百科知识版权反馈

【摘要】：这表明，2002年司法部和最高人民法院发布的两个规范性文件推动了人民调解制度的迅速发展。现有人民调解员26.2万人，其中高中以上文化程度占74.3%。“大调处”工作格局明确了人民调解的主导地位，成立了县一级的人民调解工作指导委员会和人民调解委员会，并与社会矛盾纠纷调处指挥中心和社会矛盾纠纷调处中心合署办公。

二、人民调解制度的运行现状

目前，我国人民调解制度的运行中出现了一些新的特点，主要体现在以下几方面。

(一)人民调解工作发展迅速

自2002年以来，国家和地方^[1]日渐重视发挥人民调解的作用，相关的法律法规及政策性文件相继出台，人民调解在纠纷解决中所起的作用日渐重要。如下表所示，2002年全国人民调解纠纷数总共才314.1万件，是近年来全国民间调解纠纷数量最低的一年。2003年之后，调解案件数量显著回升，逐渐稳定在440万件以上，到2006年达到462.8万件。这表明，2002年司法部和最高人民法院发布的两个规范性文件推动了人民调解制度的迅速发展。

2002～2006年全国人民调解解决纠纷数(万件)^[2]

在地方，人民调解工作也日渐得到重视，发展迅速。以河南省为例，近年来，人民调解组织稳步发展，网络建设得到加强。在巩固原有的村(居)、企业事业单位人民调解委员会的基础上，河南省各地不断建立和完善了乡镇(街道)人民调解委员会。同时，结合当地矛盾纠纷的特点和规律，在流动人口聚居区、消费者协会、集贸市场、经济开发区、物业管理小区、房地产开发区等建立区域性、行业性的人民调解组织。在完善村(居)传统型人民调解组织的基础上，全省各地积极在人民调解的组织类型上进行探索，逐步建立乡(镇、街道)人民调解委员会和县级人民调解指导委员会，发展企、事业单位人民调解组织，尝试建立区域性、行业性人民调解组织，探索在大中型企业、集贸市场、消协、妇联、残联、流动人口聚居区、旅游景区、商贸区建立人民调解委员会。例如，在焦作市，在142个大中型企业、22个集贸市场和流动人口聚居区和青天河、神农山等旅游景区均建立了调解组织，同时依托市消协建立了行业性调解组织。与此同时，建立了一批以个人名义命名的调解工作室，例如，为推进人民调解工作职业化、专业化建设，郑州市金水区俭学街社区成立了以调解员张民安个人名字命名的新型人民调解组织“民安调解工作室”，目前，“民安调解工作室”已成功调处各类矛盾纠纷60多起，调处成功率100%，涉及邻里纠纷、赡养纠纷、个企矛盾、生产经营纠纷等各类矛盾纠纷，成为维护社会和谐稳定的第一道防线。

截至2009年7月，河南省共有各种人民调解委员会55115个，其中村(居)人民调解委员会48890个，乡镇(街道)人民调解委员会2556个，企事业单位人民调解委员会1566个，区域性、行业性人民调解委员会2003个，形成了比较健全的调解网络。现有人民调解员26.2万人，其中高中以上文化程度占74.3%。各地采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，通过考试考核、资格认证、持证上岗以及选举与聘任相结合的方式，选拔优秀人员充实调解员队伍。自2008年以来，全省人民调解组织紧紧抓住村务管理、劳动争议、拖欠农民工工资、医患纠纷等社会热点、难点、焦点问题，排查民间纠纷23.5万件;调解矛盾纠纷(不含口头调解)53.7万件，调解成功49万余件，调解成功率达91.2%;防止民间纠纷引起自杀1632件，2033人;防止民间纠纷转化为刑事案件4281件，7468人，维护了社会和谐稳定，收到了良好的效果。

(二)重视三调联动，着重构建大调处机制

近年来，全国各地的调解工作得到了空前的发展和繁荣，创造了各种“大调处”的形式。各地各级政府着眼于从苗头上发现问题，从源头上解决问题，着力构建在党的领导下，以人民调解为基础，加强行政调解和司法调解，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系^[3]。在大调处机制中，其核心特征是以人民调解为基础，司法调解和行政调解等各种调解方式相互配合，共同构成一个庞大的调解系统，从而有效化解纠纷。

围绕建立三调联动的大调处机制，各地进行了积极的探索。河南省武陟县开展大调处机制相对较早，也取得了一定的成绩，是大调处机制建设的典型。武陟经验能够充分体现这种大调处机制的特点和优点，有必要在此详细介绍一下。(www.chuimin.cn)

武陟县有关方面认识到，当前存在的大量矛盾纠纷一般都存在着调解的基础，人民调解作为主要调解手段，本应成为解决纠纷的主渠道，但由于调解资源的分散，导致整个调解工作的弱化，人民调解职能也受到制约和影响，自身优势未充分体现。面对新时期日趋复杂的矛盾纠纷，人民调解不仅在自身组织、队伍建设下工夫，更要与其他调解手段相互协调和配合，形成互动，实现资源整合、优势互补，这样才能有更大的发展空间。基于上述认识，为了通过构建人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调处”格局，发挥人民调解在“大调处”机制中的主导作用，使人民调解更好地为稳定发展大局服务，武陟县委、县政府出台了《关于构建“大调处”机制的意见》，提出“在全县构建党政负责、综治牵头、司法行政作主力、有关部门齐参与，集人民调解、行政调解和司法调解于一体的‘大调处’工作机制”。县、乡两级分别成立了社会矛盾纠纷调处指挥中心和社会矛盾纠纷调处中心，县社会矛盾纠纷调处指挥中心负责组织、协调、督办全县的调处工作。县、乡两级社会矛盾纠纷调处中心具体负责排查调处矛盾纠纷。“大调处”工作格局明确了人民调解的主导地位，成立了县一级的人民调解工作指导委员会和人民调解委员会，并与社会矛盾纠纷调处指挥中心和社会矛盾纠纷调处中心合署办公。

在化解矛盾纠纷时，采取以人民调解为主，辅之行政调解、司法调解的调解方式，特别是在调解成功后，统一使用人民调解协议书，确保调解协议顺利履行。县、乡两级指挥中心和调处中心办公机构全部设在司法行政机关，县司法局局长任县一级指挥中心办公室主任和调处中心常务副主任，主持日常工作，拥有对矛盾纠纷的分流指派权、协调调度权、检查督办权和责任追究建议权。机构工作人员由县司法局抽出精干力量组成，具体负责来访群众的日常接待、法律咨询和案件分流工作。县、乡、协作区、村四级矛盾纠纷排查调处网络均以人民调解组织为依托开展工作，从而在全县14个乡镇、51个跨村协、367个行政村形成了以司法行政为主导、以人民调解队伍为主力的“大调处”网络体系，有力推动了民事纠纷的预防和解决。

(三)诉讼与人民调解的合理衔接得到高度重视

近年来，为了更好地预防纠纷，将纠纷化解在诉讼以外，一方面，中央高层对人民调解在化解纠纷中的重大作用高度重视，最高法院院长王胜俊明确指出:调解工作做好了，能够实现化解纠纷与保护权利的有机统一，实现尊重当事人主体地位与维护法治权威的有机统一，实现便捷灵活与严格程序的有机统一，实现办案法律效果和社会效果的有机统一，完全符合现代法治精神和司法要求。调解是高效益审判。成功的调解，既能满足当事人解决纠纷的要求，又能满足当事人追求公正的要求;既可以减轻当事人的讼累，解决当事人诉讼难的问题，又可以节省大量的司法资源，缓解巨大的审判压力。善于裁判的能力是高水平的司法能力，善于调解的能力也是高水平的司法能力。调解要求法官不仅精通法律知识，善于准确适用法律，还要具有化解矛盾纠纷、善于做群众工作的能力。只有通过不断的调解工作实践，增加社会阅历、积累调解经验、增进群众感情，才能提高调解能力和水平。全面加强调解工作是继承中华民族优秀文化和发扬人民司法优良传统的必然要求。

在中华传统文化中，长期以来形成了丰富深刻的纠纷解决意识，留下了许多在纠纷解决中互让双赢的佳话。“马锡五审判方式”继承发扬了中华优秀文化传统，适应了广大群众解决纠纷的现实需要，得到了人民群众的拥护和认可，成为人民司法的宝贵财富。全面加强调解工作是发挥中国特色社会主义司法制度优势的必然要求。中国特色社会主义司法制度，能够在党组织的统一领导下，广泛动员各个地方、各个部门、各个行业及各个方面的力量，积极参与、相互配合、共同解决社会矛盾纠纷，形成解决社会矛盾纠纷的合力。全面加强调解工作是维护社会和谐稳定的必然要求。

当前，我国正处于社会转型的重要时期，既是经济社会发展黄金机遇期，又是社会矛盾高发期，人民法院化解社会矛盾、保护人民利益、维护社会稳定的任务越来越繁重。面对新形势、新任务和新要求，各级人民法院必须深刻认识调解在促进社会和谐稳定中的独特优势和重要作用，把通过调解方式化解矛盾纠纷摆到重要位置。

实践证明，在过去案件数量较少，案件类型较少，法律关系简单和利益冲突不大的情况下，需要重视运用调解制度;在当前案件数量急剧增加、案件类型不断增多，法律关系复杂和利益冲突加剧的情况下，更需要重视运用调解制度。要积极推动诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设，努力完善中国特色社会主义调解制度。要坚持在党委领导和政府支持下推动机制建设，运用多种渠道、多种手段、多种方式来解决纠纷，在党委的领导下，纳入社会治安综合治理工作整体推进，努力促成社会各部门、各行业、各方面广泛参与;当前的工作重点是建立人民调解、行政调解和司法调解“三位一体”大调解格局。注重建立资源共享机制、工作交流机制、职能互补机制、调解衔接机制。人民法院要充分发挥在大调解格局中的引导作用，积极推动有关部门和社会团体、行业协会、企事业单位等有关组织建立健全纠纷调处机制。充分支持和尊重民商事、劳动人事、农村土地承包等仲裁机构依法调处有关案件，推动仲裁制度在纠纷解决方面发挥积极作用。各级人民法院领导要高度重视调解工作，着力研究提高调解工作水平的措施和方法。要加大培训力度，提高调解能力。要加大司法投入，解决调解经费不足、条件欠缺等问题。要加强监督检查，注重调查研究，及时解决问题，不断总结调解经验，正确运用调解规律，推动人民法院调解工作不断发展。

另一方面，全国各地许多法院积极探索如何更好地将诉讼与人民调解进行衔接，进行了一些有益的尝试。一方面，许多法院加强了对人民调解委员会的指导力度。一些基层人民法院定期深入到调解委员会指导调解工作。一些基层人民法院及其派出人民法庭主动与司法行政机关协商，就判决确认调解协议无效或者变更、撤销调解协议建立了通报制度，一些法院传授调解技巧、组织调解人员到法院实习、旁听审判、担任人民陪审员等方式加强对调解人员的业务培训，指导力度、手段不断丰富，指导职责得到进一步落实。另一方面，许多法院建立了庭前引导当事人进行人民调解制度。典型的是河南省南阳市的立案预登记制度。河南省南阳市中级法院建立了立案预登记和委托调解相结合的诉前调解制度，即在当事人提起诉讼后，人民法院立案受理前，对符合法定起诉条件，有调解可能的民事案件，经当事人同意，作立案预登记后引导当事人到人民调解委员会或相关机构进行调解;如果调解不成，再由人民法院立案受理的制度。这种制度的最大好处是真正实现了诉讼与人民调解的有效衔接。立案预登记制度具有以下优点:一是降低诉讼成本。立案预登记不收取任何费用，减轻了当事人的经济负担。二是解决纠纷更便捷。立案预登记的案件如能快速调解，不仅缩短了当事人解决纠纷的时间，而且节约了司法资源。三是更有利于保护当事人。立案预登记表明当事人已经向法院主张了权利，引起了诉讼时效的中断，同时调解协议具有民事合同的效力，经过公证赋予强制执行效力后，可以直接申请强制执行，有利于保护事人的合法权益。四是更有利于纠纷的解决。立案预登记和委托调解实际上构建了一个缓冲地带，可以降低对抗、弱化对立、化解矛盾于萌芽状态，也符合人们厌诉的心理。更重要的是，它实现了诉讼与人民调解的有效对接，发挥了法院和基层组织共同调处社会矛盾的双重作用，有效缓解了法院的审判压力。

人民调解制度运行现状及实践

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