中国现代行政调解制度-调解制度理论与实践

2023-12-04 百科知识版权反馈

【摘要】：而在中国近现代，社会发生了巨大变革，中国共产党在领导全国人民争取独立解放的同时，也大力推动了行政调解制度的发展。我国法律规定，司法调解员是基层人民政府的组成人员，也是司法行政工作人员，除了指导人民调解委员会的工作和法制宣传外，在日常活动中还要调解大量的民、商事纠纷及情节轻微、危害不大的刑事自诉案件。行政调解的范围，包括平等主体之间的民事争议和部分行政争议。

二、现代行政调解制度

(一)我国现代行政调解制度概述

行政调解即国家行政机关所做的调解，是指由国家行政机关出面主持，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促进双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议，消除纠纷的诉讼外活动。对于行政调解的概念，不同的学者有不同的看法。有的学者认为行政调解是介于人民调解和法院调解之间的一种调解制度，一般是指由国家行政机关出面的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议，消除纠纷的诉讼外活动。有的学者把行政调解定义为国家法定的行政主管机关依法对其隶属的行政机关之间、行政机关与社会团体、企事业单位之间，以及行政机关与公民之间，因行政管理问题发生争议后所进行的调解。还有的学者把行政调解的主体扩大了，认为行政调解是指行政主体主持的，以国家法律、政策和公序良俗等社会习俗为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法调停、斡旋，促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解制度。纵观各种行政调解的定义可以看出，学者们一般都把行政调解的主体定位在国家行政机关，而将其他社会主体排除在外。我们认为，行政调解，就是国家行政机关依照法律法规的规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的民、商事纠纷及轻微刑事案件在分清是非查明事实的基础上，在纠纷当事方平等自愿意的前提下，所进行的一种通过调解而解纷的行政活动。行政调解的范围应当包括民事领域的纠纷，商事领域的纠纷和情节轻微、危害不大的刑事自诉案件。

我国行政调解最早可以追溯到原始社会，当时的氏族首领以当政者的身份对部落当中所发生的民事领域内的纠纷进行调解是行政调解的最早原形。在周朝时期就已存在法律意义上的行政调解，唐代时的“官府调解”就意蕴着行政调解。宋代要求地方官员“当以职务教化为先，刑罚为后”，行政调解被广泛用于解决当时的民事纠纷。明朝的《教民榜文》和清朝的《大清民事诉讼法典》都有关于行政调解的规定。而在中国近现代，社会发生了巨大变革，中国共产党在领导全国人民争取独立解放的同时，也大力推动了行政调解制度的发展。在我国新民主主义革命时期，革命根据地的基层人民政府就负有调解民事纠纷和轻微刑事案件的职责，特别是自1941年起，各根据地民主政权相继颁布了适用本地区的有关调解工作的单行条例和专门指示，如《山东省调解委员会暂行组织条例》、《晋西北乡村调解暂行办法》等，使调解工作走上了制度化与法律化轨道。

新中国成立后，随着民主法制建设的不断完善和加强，调解制度也走上了一条不断完善和发展的道路。法律法规授权很多行政机关有对民事争议和行政争议的调解权，1999年颁布的《行政复议法》取消了1990年《行政复议条例》关于“复议机关审理复议案件，不适用调解”的规定，2007年颁布的国务院《行政复议法实施条例》明确规定两种案件可以适用调解，从而最终在行政复议中也确立了行政调解制度。就我国目前而言，行政机关依法可以调解的纠纷种类较多，在行使行政管理职能过程中，所遇到的各类纠纷行政机关基本上都可以进行调解。

我国当前行政调解的类型主要有:

(1)基层人民政府的调解调解民、商事纠纷和轻微刑事案件一直是我国基层人民政府的一项职责，主要是由乡镇人民政府和街道办事处的司法调解员负责进行。我国法律规定，司法调解员是基层人民政府的组成人员，也是司法行政工作人员，除了指导人民调解委员会的工作和法制宣传外，在日常活动中还要调解大量的民、商事纠纷及情节轻微、危害不大的刑事自诉案件。

(2)国家工商行政管理机关所进行的行政调解工商行政管理机关对合同纠纷、消费者权益纠纷、侵犯商标专用权纠纷等可以依法进行调解。

(3)公安机关所进行的行政调解我国治安管理处罚法规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理;我国道路交通安全法规定，公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，组织当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。

(4)婚姻登记机关所进行的行政调解我国婚姻法规定，男、女一方提出离婚的，可由有关部门进行调解或直接向人民法院提出离婚诉讼。同时，该法还规定，男、女双方自愿离婚的，应同时到婚姻登记机关申请。据此，婚姻登记机关也可以对婚姻双方当事人就是否离婚、离婚当中所涉及的夫妻共同财产和子女的抚养等问题进行调解。

(二)行政调解的特点(www.chuimin.cn)

(1)行政调解的主体是行政机关。行政调解是行政主体出面主持解决纠纷的一种方式，这使得其不同于法院调解和人民调解。它是行政主体所主持的解决争议，消除纷争的调解活动，是行政主体行使职权的一种方式。它的主体既不是法院调解中的人民法院也不是人民调解中的人民调解委员会，而是依法享有行政职权的国家行政机关和部分经法律法规授权的组织。

(2)行政调解遵循自愿原则。行政调解是以当事人的自愿为前提的，是在当事人自主协商的基础上进行的。当事人是否申请调解、调解是否达成协议、达成何种协议，均是当事人自愿的，行政相对方可以随时改变主张，无需承担法律责任。在行政调解中行政主体是以组织者和调解人的身份出现，它独立于争议双方之外的第三者，具有中立性。行政调解体现的是行政主体作为第三者居间对平等民事主体的民商事纠纷、部分刑事自诉案件及部分行政争议予以调停处理。行政机关的这种居间调停性有别于主动行使职权的具体行政行为，在调解方式、调解程序、调解范围和调解效力方面类似于司法调解。

(3)行政调解范围包括民事纠纷和部分行政争议。行政调解的范围，包括平等主体之间的民事争议和部分行政争议。

(4)行政调解在内容上具有专业性，方式上具有灵活性。在社会分工越来越精细的今天，行政管理日益趋向于专业化，诉讼中，由于知识的局限，法官面对专业性很强的行政纠纷往往无所适从，导致行政纠纷难以迅速解决。行政管理人员充当调解中中立的第三人，根据其对特殊行业的管理经验和专业知识有助于快速解决纠纷。行政调解不仅可以依据有关法律、法规及行政规章解决纠纷，而且还可以考虑社会一般的道德观念情理要求，使得纠纷结果既有可能符合法理，又有可能符合情理，实现法理与情理的融合、实体公正与程序公正的统一，有助于有效的解决争议，弥补法律规范的不足与滞后，并为日后的立法提供实践基础。

(5)行政调解在效力上具有非强制性。行政调解协议不具有法律上强制执行力，行政机关无权强制执行，行政调解的协议主要靠双方当事人的承诺、信用和社会舆论等道德力量维护。其法律效力完全取决于当事人各方的意愿。由于行政调解是在双方自愿的基础上完成的，当事人如对调解行为持有异议，完全可以拒绝在调解协议上签字。行政调解行为不是具体行政行为，不具有可诉性，当事人对调解行为不服，不能对主持调解的行政机关申请行政复议或者提起行政诉讼，只能以对方当事人为被告提起民事诉讼。调解协议的实施过程中，一方当事人反悔的，行政机关无权强制执行。当事人对调解行为不服向法院起诉的，调解协议自然无效。

(三)行政调解与司法调解、人民调解的异同

行政调解、司法调解、人民调解都属于我国调解制度体系。司法调解是指在法庭审判人员的主持下，双方当事人在自愿合法的基础上，经过平等协商达成协议，从而解决纠纷的一种方式。人民调解是指在人民调解委员会主持下的调解。

三种调解方式的共同点主要有:第一，都是通过争议当事人之外的第三者主持进行调停说和，解决当事人之间争议或纠纷的一种活动。行政调解的主持人是行政主体，司法调解的主持人是法院，人民调解的主持人是人民调解委员会。第二，都是在自愿原则前提下进行的。

行政调解与法院调解、人民调解的区别主要有:第一，调解的主体不同，行政调解的主体是特定的国家行政机关和法律法规授权组织。法院调解的主体仅限于各级人民法院。人民调解的主体是人民调解员。第二，调解的性质不同。行政调解和人民调解都是属于诉讼外的调解，不具有司法性，而法院调解则属于诉讼中的调解，具有司法性。第三，调解的范围不同。法院调解的范围是人民法院受理的全部民、商事案件和部分刑事自诉案件，以及刑事附带民事诉讼案件。行政调解的范围包括部分民事纠纷、刑事自诉案件和部分行政争议。人民调解的范围最为广泛，所有的民事纠纷和轻微的刑事纠纷都可以通过人民调解加以解决。第四，调解的效力不同。法院调解协议一经送达签收即生效，具有和判决一样的法律效力。当事人不得反悔也无权再向法院起诉，只是在确有违反自愿原则的情况下才可向法院申诉;而人民调解和行政调解不具有司法上的强制执行力。

中国现代行政调解制度-调解制度理论与实践

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