现代人民调解制度：理论与实践

一、现代人民调解制度

作为民间调解的一种形式，人民调解是在传统的民间调解的基础上发展起来的，是对中国古代调解文化的继承和延续，是中国共产党将中国传统调解文化与基层政权建设相结合发展出的一套制度。现代人民调解制度萌芽于第一次国内革命战争，在抗日战争和第二次国内革命战争时期逐渐发展起来，形成了较为完备的理论体系和相关制度，并在新中国成立后进一步得到了完善。

(一)新中国成立前的人民调解制度

我国现代的人民调解制度萌芽于土地革命战争时期，最早是在中国共产党领导下的农会组织和在一些地区建立的局部政权组织中形成的。1921年，在浙江萧山县衙前村农民协会宣言中，规定了会员间纠纷的调解办法;1922年，彭湃领导广东农民成立了“赤山约农会”，下设“仲裁部”，专门调解农会会员之间的纠纷。在其影响下，全国很多地方都建立起了农会组织，并开展纠纷的解决工作。此后，中国共产党于1931年11月召开第一届全国苏维埃代表大会，成立了中华苏维埃共和国临时中央政府。中华苏维埃政府在中央设最高法院，在省、市、县、区设审判部，审理民事和刑事案件，但从侦查到判决以及执行，尚未有分化。民间的—般纠纷则主要由乡村或者农会来解决，并且并不严格按照审判程序办理。这种由乡村、农会解决案件的做法，一般被认为是一种人民调解^[21]。此后在抗日战争和解放战争时期，人民调解制度建设发展迅速。当时的晋西北边区、陕甘宁边区、晋察冀边区、山东渤海区、苏中区、东北解放区等地乡村都设有人民调解委员会，专门调解民间纠纷。

总体来看，在两次国内革命战争和抗日战争中，为了更好地解决人民内部的矛盾，中国共产党始终比较重视运用人民调解的手段化解纠纷。马锡五曾经在一篇文章中回顾了人民调解的发展历程和人民调解在化解纠纷方面的重大作用，指出:“我们远在工农政权时期，就开始了调解工作，在抗日战争时期，更加重视。一九四三年，陕甘宁边区政府发布了关于普及调解工作的指示;同年，边区高等法院也发布了实行调解办法、改进司法工作作风、减少人民诉讼的指示。从此，调解工作普遍展开，收到巨大效果。当时调解工作的形式有两种:一种是审判机关用调解方式进行处理案件;一种是民间调解。从一九四二年至一九四四年全边区审判机关所处理的民刑案件中，因调解而结案的百分比逐年上升，就可以看出调解工作的发展情形。一九四二年民事案件中，调解结案的占百分之十八弱，一九四三年上升到百分之四十，一九四四年达到百分之四十八;在轻微刑事案件方面，一九四二年调解结案的是百分之零点四，一九四三年上升到百分之五点六，一九四四年达到百分之十二。”^[22]这种新型的民间调解发展迅速的原因在于它充分调动了人民群众的积极性，促进了群众自治，有助于增进人民内部的互助团结，同时也是减少讼争、便利生产、教育人民爱国守法的有效方法，因而受到民众的热烈欢迎。

经过大力提倡和扎实的制度建设，新中国成立前，在中国共产党控制的区域已经初步建立起了较为系统的人民调解制度，也形成了富有特色的人民调解理论。主要体现在以下几方面。

1.大量关于人民调解的规范性文件出台。在此期间，颁布了一系列规范调解制度的文件(见下表)，主要有:晋西北行政公署颁布的《晋西北乡村调解暂行办法》，晋察冀边区行政委员会颁布的《晋察冀边区行政村调解工作条例》，陕甘宁边区政府颁布的《陕甘宁边区民刑事案件调解条例》，山东渤海行政公署颁布的《山东渤海区村调解委员会暂行组织条例》，苏中区政府颁布的《苏中区人民纠纷调解暂行办法》，山东省政府发出的《关于开展调解工作的指示》，东北解放区颁布的《关东地区行政村(坊)调解暂行条例(草案)》，以及华北人民政府颁布的《关于调解民间纠纷的决定》等等。在这些规范性文件中，《陕甘宁边区民刑事调解条例》较具代表性，也比较全面，标志着人民调解制度规范化、法律化达到了一定程度。

新中国成立前关于人民调解的规范性文件

2.明确了人民调解的适用范围。各根据地政权在其出台的规范性文件中均明确了人民调解适用的案件范围，总的来说，共同的做法是:凡是民事案件，通常都可以进行人民调解，但不得违反法律上的强制规定。而刑事案件除了一些重大的犯罪案件不得进行调解外，较为轻微的刑事案件，也可以进行人民调解。但各个根据地在具体的范围上，规定有所不同。例如，在陕甘宁边区，具有一定重要性的案件由县以上机关进行审理，其他的案件由区、乡、村等来调解^[23]。凡民事一切纠纷均应厉行调解，凡刑事除下列各罪不许调解外，其他各罪均得调解:内乱罪;外患罪;汉奸罪;故意杀人罪;盗匪罪;掳人勒赎罪;违反政府法令罪;破坏社会秩序罪;贪污渎职罪;妨害公务罪;妨害选举罪;逃脱罪;藏匿人犯及洇没证据罪;破坏货币及有价证券罪;伪造公文印信罪;公共危险罪;伪证罪;妨害水利罪;破坏交通罪;伪造度衡量罪;妨害农工政策罪;烟毒罪;其他有习惯性之犯罪^[24]。在晋察冀边区，因债务、物权、亲属、继承发生的民事纠纷，可以随时进行人民调解。而一般刑事案件则不能进行调解，但如果涉及下列轻微的刑事案件，在纠纷一方或双方的请求下，可以予以调解:妨害风化罪;妨害婚姻及家庭罪;伤害罪;妨害自由罪;妨害名誉及信用罪;妨害秘密罪;窃盗罪;侵占罪;诈欺背信罪;毁弃损坏罪^[25]。在苏中区，民事纠纷通常可以进行人民调解。而刑事重大案件，原则上不得调解，但系下列轻微刑事纠葛，经申请时，得进行调解:诱奸串迭案件;阻耕强收妨害水利案件;轻微伤害案件;坐闹索诈案件;毁坏强占案件;其他纠纷事件^[26]。而在晋冀鲁豫边区，根据相关规定，凡住在各该区之公民有关民事及有期徒刑二年以下之轻微刑事(如斗殴轻伤等)诉讼均得声请区调解委员会调解之^[27]。《晋冀鲁豫边区调解委员会办事细则》第五项更详细规定，下列事件认为不能调解:禁治产事件及宣告死亡事件;经提起反诉之事件;认其声请调解关系出于不正当之目的者;依法律关系之性质当事人之状况或其他情事认为调解显无成立之望者。第六项则规定，下列案件无须调解:支付命令之声请(系属督促程序);附带民事诉讼。

3.规定了人民调解的原则。根据地政权在人民调解制度建设中，总结经验教训，确立了人民调解工作的两项原则，即自愿原则和遵守法令尊重习俗原则。首先，调解必须双方自愿，不能有任何强迫。如《陕甘宁边区民刑事件调解条例》第7条规定:调解须得双方当事人之同意，调解人无论是政府人员，民众团体，或地邻亲友，均不得强迫压抑，并不得有从中受贿舞弊情事，违者处罚。《晋察冀边区行政村调解工作条例》第2条则规定:调解以调解当事人的双方自愿为限，不得对双方或一方强迫调解。其次，调解成立必须符合政府政策法令，照顾进步风俗习惯。如《晋冀鲁豫边区太岳区暂行司法制度》第28条明确提出:反对无原则的调解，在不违反政策法令的原则下调解，才不至于调解错误。无原则的调解，是和事佬的态度。

4.调解组织和调解方式的多样化。根据地政权比较重视调解组织的建设，调解委员会的组成来源比较广泛。当时的调解委员会形式多种多样，有的正式成立了区、乡、村调解委员会，由三至七人组成，其中一人为主任委员，有的调解组织以区长、乡长、村长或民政主任为主，聘请社会人士参加，有的由区、乡、村政府的负责人邀请公正人士和被调解人的亲友等参加调解工作^[28]。例如，在山东省，调解委员会由区乡长、各群众团体代表及公正进步士绅共同组成，其委员名额由各地斟酌实际情形商定，区乡长为主任委员。在调解时，调解委员会之委员如其亲属或有特别关系之人为被调解当事人时，得由上级调解委员会调解之，或由上级调解委员会指定其他同级调解委员会调解之。调解采取合议制，案件的最后决定，须经参与调解的各个委员共同组成的评议会决定之。^[29]

在调解的方式上，也比较强调多样化，以便快速解决纠纷，消除矛盾。以陕甘宁边区为例，其规定，民事及得许调解之刑事纠纷，其调解方式如下:一是赔礼，道歉，或以书面认错;二是赔偿损失或抚慰金;三是其他依习惯得以平气息争之方式，但以不违背善良风俗及涉及迷信者为限。前项所列方式，得用其一或并用之，但调解人就简易之事态及双方当事人之意志进行无条件之调解已足成立者，得不拘用前项所列各方式。在调解进行时，得由双方当事人各自邀请地邻、亲友或民众团体，现场评议曲直，就事件情节之轻重利害提出调解方案，劝导双方息争。^[30]

5.肯定了人民调解协议的强制效力。为了增进人民调解的公信力，保证人民调解的效果，各根据地政权普遍规定了人民调解协议生效的条件，并赋予有效的人民调解协议以强制效力。例如，在晋察冀边区，调解成立的内容条件如果违背政府禁令，或有碍善良风化或涉犯罪行为，应即无效;调解成立的字据如果受诈欺或胁迫而立，应该自发现诈欺或脱离胁迫之日起，六个月以内，向司法机关诉请撤销。调解成立的字据和审判上的和解笔录有同等效力，可以请求强制执行，但经审核无效者不在此限。民事调解成立后未涉讼者不准起诉，已涉讼者应由原告或上诉人，向受诉机关呈验调解成立的字据，撤回原诉或上诉;刑事调解成立后未涉讼者不准再告，已涉讼者应由被害者向受诉机关呈验调解成立的字据，请求销案。调解不成立的民事事件应指示或介绍直接到司法机关起诉;刑事事件应传到被告直接解送司法机关处理^[31]。在晋冀鲁豫边区，调解已合法成立，则当事人于调解后不得以未经同意为理由推翻之。调解成立与县政府确定判决有同等效力，当事人一造若不遵行，他造得声请强制执行。调解人如有违背职务或徇私等情事，当事人于调解笔录内得拒绝签名盖章。调解不成立，调解委员会应将调解之详细经过呈送县政府，不得限制其起诉^[32]。此外，《山东省调解委员会暂行组织条例》第9条规定:调解成立后，应制作调解笔录，交付或送达当事人，不得以判决行之，调解笔录之效力与判决同。《渤海区村调解委员会暂行组织条例》第10条规定:调解成立之笔录与确定判决有同样效力，案件一经调解成立，当事人即须遵照履行，不得再提异议，但调解违法或违背政策者，不在此限。《苏中区人民纠纷调解暂行办法》第12、13条也规定:调解成立时，应制成调解笔录，详载调解内容，分缮两份，交双方收执，其效力与司法判决同。调解成立后，双方均须遵照调解内容，自动履行，如有违背时，得根据一方之声请，由政府强制执行。《关东地区行政村(坊)调解暂行条例(草案)》第29条也有类似的规定:调解成立的字据，与法院确定判决有同等的效力，可以请求强制执行，但经审核无效者，不在此限。

从上边列举的众多规定可以看出，在各个根据地，有效的人民调解协议不仅可以取得与判决同等的效力，而且可以请求强制执行，人民调解协议的效力得到了充分保障，从而促进了这项制度的快速发展。(www.chuimin.cn)

6.建立了人民调解与诉讼的衔接制度。根据地政权非常重视协调人民调解同审判的关系，并未将两者完全隔离开，被广为提倡的马锡五审判方式就是鲜明的例子。马锡五审判方式的一大特点就是“审调合一”，不仅是法院调解和审判的合一，同时也是人民调解和审判的合一^[33]。各根据地政权普遍建立了法院指示调解制度，即在纠纷发生后提起诉讼前，人民调解委员会可以对纠纷进行调解，在当事人起诉后，法院同样可以根据案件情况，指示人民调解委员会进行调解，但须限定期限。

例如，《华北人民政府关于调解民间纠纷的决定》规定，已起诉到县司法机关的案子，如认为必要，也可以调解，其方式如下:一是法庭调解，在法庭上劝导双方和解息讼;二是指定双方所信任的人在庭外调解;三是审判员到有关地点，召集当地群众，大家评理，借以找出双方都能接受的和解办法，《晋察冀边区行政村调解工作条例》第6条也规定:已在司法机关涉讼的民事案件与直接侵害个人法益情节轻微的刑事案件;或已在公安局涉讼的妨害他人身体财产的违警案件，酌量情形可以在未判决或判定以前，征得涉讼者之同意，或应其请求，发交村公所限期调解。《关东地区行政村(坊)调解暂行条例(草案)》第8条则也有类似规定:已在司法机关涉讼的民事案件与直接侵害个人法益情节轻微的刑事案件，或已在公安局涉讼的妨害他人身体财产的违警案件在未决或判定以前，得因涉讼者之声请由调解委员会进行调解，调解成立后应即向法院或公安局销案。第9条规定:法院或公安机关对于前条案件虽无涉讼者之声请，亦得酌量情形在未判决或判定前，征得两造之同意发交村(坊)公所由调解委员会限期调解。

而在陕甘宁边区，如果发生纠纷的事件已系属司法机关者，无论在侦查、审判、上诉、执行程序中，均得进行人民调解。系属法庭之案，得由法庭以职权进行调解，或指定双方当事人之邻居亲友或民众团体在外从事调解。由法庭指定当事人亲友调解成立者，依相关规定办理手续。即在法庭外调解成立之事件，应由调解人制成和解书交双方当事人收执为据，如其事件已系属司法机关有案者，应另写一份和解书送司法机关，请求销案。司法机关接受第8条规定已系属司法机关之案之和解书后，应即予以审查，如属不得和解之案件，应以批示驳回;如果是可以调解之案，应即将原案准予撤销，用批示送达双方当事人;如案内被告人在押者，在押人对于调解条件如已履行完毕，或未履行完毕，而无翻异之虞者，法庭询明被害人或权利人及调解人之同意，将在押人予以保释。^[34]

7.确立了调解前置制度。《苏中区人民纠纷调解暂行办法》第2条就规定:人民民事纠纷，非经调解手续，不得起诉。民事诉讼在审讯中，如经双方合意申请，或事实上以调解为宜者，审判员得以案件移转调解机关，进行调解，但每一案件之移转调解，只以一次为限。而《关东地区行政村(坊)调解暂行条例(草案)》第6条也规定:因债、物权、亲属、继承等事件发生之民事纠纷，应先经调解委员会调解。村(坊)调解不成时得由区进行调处或径向法院起诉。

这种人民调解前置制度的特点在于:第一，并非所有的纠纷均实行调解前置，往往局限于某些常发的、宜于群众调解而不适合法院审判的纠纷。第二，为了防止强迫调解、无限期调解，对人民调解前置的纠纷有明确的时间和次数的限制。超过期限和次数，法院必须受理进行审理，不得推诿。

8.限制了人民调解的次数与时间。早在新中国成立前，各根据地政权就非常重视限制人民调解的时间和次数。例如，在晋冀鲁豫边区，人民调解以两次为限每次不得超过一天。当事人如预先不声明理由无故二次不到场者即认为调解不成立^[35]。在晋察冀边区，调解未涉讼的事件调解期间不准超过七天。调解涉讼的案件和发交调解的案件，如超过限期或开庭日期，可请求展期五天，但以一次为限。已经调解的刑事事件，无论已经诉讼或未诉讼的，准许随时退出调解^[36]。而在关东地区，调解期间(自开会调解至调解成立或不成立所需的全部时间)应受下列的限制:调解未涉讼的事件，不得超过十天;调解涉讼的案件和发交调解的案件，不得缓，但以一次为限;调解中的刑事事件，无论已经涉讼或未经涉讼的，被害人得随时退出调解。^[37]

(二)新中国成立后的人民调解制度

中华人民共和国成立后，在认真总结历史经验的基础上，我们继承和发扬了各革命根据地的优良传统，使调解组织和调解工作迈入了新的发展时期，走上了健康发展的轨道。1954年3月，中央人民政府政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，明确规定了人民调解委员会的性质、任务、职权范围，组织领导和工作原则，使调解工作在社会主义革命和社会主义建设时期，有了明确的方向和法律依据，对人民调解工作的发展起了巨大的推动作用。

其核心内容有以下几项:一是肯定了调解工作必须遵守的三原则，即必须遵照人民政府的政策法令进行调解;必须取得双方当事人同意，不得强迫调解;调解不是起诉必经的程序，不得因未经调解或调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。二是规定了调解委员会必须遵守的纪律，禁止贪污受贿或徇私舞弊;禁止对当事人施行处罚或扣押;禁止对当事人有任何压制、报复行为。同时，规定了调解委员会的组成:调解委员会委员，城市一般在基层人民政府主持下，由居民代表推选，农村由乡人民代表大会推选。调解委员会设主任委员1人并得设副主任委员1人至2人，由调解委员会委员中互选。每年选举一次，连选得连任。凡人民中政治面貌清楚，为人公正、联系群众、热心调解工作者，均得当选为调解委员会委员。调解委员在任期内，如有违法失职或不称职情形时，得由原推选机构随时撤换改选。

十年内乱期间，调解被视为“阶级调和”的产物，遭到否定，人民调解工作停滞不前。“文革”结束后，人民调解工作重新得到重视。1981年，第一次全国调解工作会议召开，迎来了人民调解的春天。1982年3月颁布的《民事诉讼法(试行)》明确将人民调解制度写进了条文。同年12月，《宪法》第111条对人民调解作了规定:居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和建议。从此，人民调解制度有了宪法上的依据。1989年12月颁布的《城市居民委员会组织法》和1998年11月颁布的《村民委员会组织法》，也都对人民调解委员会的性质、功能和组织形式作出了进一步的规定。1989年6月，国务院颁发《人民调解委员会组织条例》，把人民调解制度建设推向一个新的发展阶段。伴随着一系列法律法规和政策性文件的出台，相关的制度逐渐完善，通过人民调解化解民间纠纷的能力大大提高。

为了进一步规范人民调解工作，2002年9月，司法部发布了《人民调解工作若干规定》，对人民调解做了比以往更为全面、具体的规定。除了增设乡镇、街道人民调解委员会，以及根据需要设立企业、事业单位的人民调解委员会和区域性、行业性的人民调解委员会，并且可以以自然村、小区(楼院)、车间等为单位设调解小组、聘任调解员外，还规范了民间纠纷的受理范围和调解程序，把以往规定的“调解民间纠纷”具体化为“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间，公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷”，从而拓宽了民间纠纷的受理范围。同时为了提高人民调解协议的效力，同年9月，最高人民法院发布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，明确了人民调解协议的合同性质和法律效力，为人民调解工作注入了新的生机与活力，进一步巩固和完善了这一法律制度。

数年之后，为了进一步发挥人民调解在化解纠纷、解决矛盾中的巨大作用，充分动员人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，使各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式，以维护社会和谐稳定，促进经济社会又好又快发展，2009年8月，最高人民法院出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，目的是充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，为矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供司法保障。自此，人民调解规范化、法制化工作迈上了新台阶。